Jedro

Stališče občine do tožnikovih pripomb in predlogov v postopku priprave občinskega prostorskega načrta in sklep o zavzetju teh stališč ni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1. Zavzetje stališč do pripomb in predlogov javnosti v postopku sprejema občinskega prostorskega načrta tudi ne pomeni izvrševanja upravne funkcije, ampak nalogo, ki jo ima občina v postopku sprejemanja občinskega predpisa.

Izrek

I.Tožba se zavrže.

II.Predlog za izdajo začasne odredbe se zavrže.

Obrazložitev

Tožnikove navedbe

1.Tožnik zaradi nepravilne uporabe materialnega prava, bistvenih kršitev pravil postopka in nepravilno ter nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja, na podlagi 4. člena, tretjega odstavka 30. člena in drugega odstavka 33. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), izpodbija: (i) sklep župana Mestne občine K. številka št. 3505-5/2017 0509 z dne 23. 12. 2025 (v nadaljevanju Sklep 23-12-25) in (ii) stališča do pripomb in predlogov z javne razgrnitve dopolnjenega osnutka sprememb in dopolnitev občinskega prostorskega načrta MO K. in okoljskega poročila (v nadaljevanju Stališča SDOPN1OP). Predlagal je tudi izdajo začasne odredbe, s katero naj sodišče zadrži izvršitev navedenega sklepa. Tožnik navaja, da izpodbijani Sklep 23-12-25 in Stališča SDOPN1OP neposredno posegajo v njegov pravni položaj kot občana, vplivajo na upravljanje javnega premoženja ter imajo neposredne pravne in dejanske posledice. Trdi, da bi z odpravo Sklepa 23-12-25 in zadržanjem izvršitve Sklepa 23-12-25 preprečil nepovratne pravne in dejanske posledice, zagotovil zakonito, nepristransko in neodvisno odločanje občinskega sveta ter zaščitil svoje ustavne pravice iz 34., 35. in 63. člena Ustave RS.

O izpodbijanem Sklepu 23-12-25 in Stališčih SDOPN1OP

2.Župan Mestne občine K. (v nadaljevanju MO K.) je s Sklepom 23-12-25 na podlagi 41. člena statuta MO K., 50. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt) in 298. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-3C), zavzel javno objavljena stališča, ki jih tožnik prav tako izpodbija v tem upravnem sporu, do pripomb in predlogov z javne razgrnitve dopolnjenega osnutka odloka o spremembah in dopolnitvah odloka o občinskem prostorskem načrtu MO K. in okoljskega poročila¹, ki jih je pripravil izdelovalec prostorskega akta, podjetja A. d. o. o. v sodelovanju z občinsko upravo MO K..

3.Tožba ni dovoljena.

4.V upravnem sporu se zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznic oziroma posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil na način in po postopku, ki ga določa ZUS-1, če za določeno zadevo ni z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo (1. člen ZUS-1). Sodišče odloča v upravnem sporu o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Upravni akt je kot institut vsebinsko opredeljen v drugem odstavku 2. člena ZUS-1, ki določa, da je upravni akt upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Iz te določbe izhaja, da je upravni akt posamični akt, ki ga organ izda pri izvrševanju upravne funkcije in s katerim spreminja strankin pravni položaj.

5.Izpodbijani Sklep 23-12-2025 (o zavzetju Stališč SDOPN1OP) ter zavzeta Stališča SDOPN1OP po presoji sodišča nista upravna akta v smislu drugega odstavka 2. člena ZUS-1, ker nista ne upravna odločba ne drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, niti izdana v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim bi organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnika. Izpodbijana Stališča SDOPN1OP (in sklep o zavzetju teh Stališč SDOPN1OP) so namreč sprejeta v postopku priprave občinskega prostorskega načrta, ki je določen v 4.1.2. točki ZPNačrt (na podlagi 298. člena ZUreP-3c). ZPNačrt določa, da se postopek priprave občinskega prostorskega načrta začne s sklepom, ki ga sprejme in objavi župan v uradnem glasilu in v svetovnem spletu ter ga pošlje ministrstvu in sosednjim občinam (prvi odstavek 46. člena ZPNačrt). Občina pripravi osnutek občinskega prostorskega načrta na podlagi prikaza stanja prostora, splošnih smernic državnih nosilcev urejanja prostora, usmeritev iz državnega strateškega prostorskega načrta, občinskega strateškega prostorskega načrta, če je bil sprejet kot samostojen akt, razvojnega programa, če je bil izdelan za območje, ki ga obravnava prostorski akt, lastnih razvojnih potreb in izraženih razvojnih potreb nosilcev urejanja prostora ter izraženih razvojnih potreb drugih oseb. Te potrebe morajo biti obrazložene in dokumentirane (prvi odstavek 47. člena ZPNačrt). Ko občina pripravi osnutek občinskega prostorskega načrta, ga skupaj s prikazom stanja prostora pošlje ministrstvu. Ministrstvo najpozneje v sedmih dneh preveri, ali je digitalno gradivo pripravljeno na način in v obliki, ki omogoča neposredno uporabo pri pripravi mnenj in zagotovi, da je gradivo za nosilce urejanja prostora dostopno na svetovnem spletu in o tem obvesti občino. (prvi odstavek 47.a člena ZPNačrt). Po objavi gradiva na svetovnem spletu, občina pozove nosilce urejanja prostora, da ji v 30 dneh od poziva predložijo mnenje k načrtovanim prostorskim ureditvam v osnutku občinskega prostorskega načrta iz njihove pristojnosti (prvo mnenje). V prvem mnenju nosilci urejanja prostora preverijo, kako so bile upoštevane njihove splošne smernice in posebne smernice, če so bile izdane. V prvem mnenju nosilci urejanja prostora opozorijo tudi na morebitne pomanjkljivosti podatkov v prikazu stanja prostora z njihovega delovnega področja (drugi odstavek 47.a člena ZPNačrt). Ob upoštevanju mnenj iz drugega odstavka 47.a člena ZPNačrt občina dopolni osnutek občinskega prostorskega načrta. Za posamezne prostorske ureditve se lahko pripravijo variantne rešitve. Variantne rešitve se ovrednoti in medsebojno primerja s prostorskega, okoljskega, funkcionalnega in ekonomskega vidika (prvi odstavek 48. člena ZPNačrt).

6.Javnost v postopku priprave občinskega prostorskega načrta sodeluje na način, določen v 50. členu ZPNačrt. Občina mora namreč v postopku priprave občinskega prostorskega načrta omogočiti javnosti seznanitev z njegovim dopolnjenim osnutkom v okviru javne razgrnitve, ki traja najmanj 30 dni in v tem času zagotoviti tudi njegovo javno obravnavo. Občina z javnim naznanilom po svetovnem spletu in na krajevno običajni način obvesti javnost o: (1.) kraju in času javne razgrnitve ter spletnem naslovu, kadar je načrt elektronsko dostopen, (2.) kraju in času njegove javne obravnave in (3.) načinu dajanja mnenj in pripomb javnosti ter roku za njihovo posredovanje (prvi in drugi odstavek 50. člena ZPNačrt). V okviru javne razgrnitve ima javnost pravico dajati pripombe in predloge na dopolnjeni osnutek občinskega prostorskega načrta (peti odstavek 50. člena ZPNačrt). Občina preuči pripombe in predloge javnosti in do njih zavzame stališče, ki ga objavi na krajevno običajen način in v svetovnem spletu. Lastnice ali lastnike zemljišč iz tretjega odstavka 50. člena ZPNačrt mora občina pisno seznaniti s svojimi stališči glede pripomb in predlogov, ki so jih izrazili v okviru javne razgrnitve (šesti odstavek 50. člena ZPNačrt).

7.In to fazo postopka sprejema sprememb in dopolnitev odloka o občinskem prostorskem načrtu, izpodbija tožnik. Izpodbija namreč sprejem stališč občine do tožnikovih pripomb in predlogov v postopku priprave občinskega prostorskega načrta in sklep o zavzetju teh stališč. Sodišče poudarja, da se s sprejemom Stališč SDOPN1OP in Sklepa 23-12-2025 (o zavzetju teh stališč) tožnikov pravni položaj (še) ni spremenil. Že samo ime pove, da gre za stališča, sprejem katerih je sicer obvezna faza sprejema občinskega prostorskega načrta, ki ga sprejme občinski svet z odlokom in objavi v uradnem glasilu ter na svojih spletnih straneh (drugi odstavek 52. člen ZPNačrt). Gre torej za mnenje, pogled toženke na v tem upravnem sporu relevantno tožnikove pripombe in predloge glede SDOPN1OP. Zato Stališča SDOPN1OP in Sklep 23-12-2025 (o zavzetju teh stališč) nista upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1. Po presoji sodišča zavzetje stališč toženke do pripomb in predlogov javnosti v postopku sprejema občinskega prostorskega načrta tudi ne pomeni izvrševanja upravne funkcije, ampak nalogo, ki jo ima toženka v postopku sprejemanja občinskega predpisa. Pri tem noben predpis ne določa in tega ne trdi niti tožnik, da se postopek izdaje stališč v smislu šestega odstavka 50. člena ZPNačrt vodi kot upravni postopek ali da se v tem postopku izda upravna odločba, s katero se odloči o tožnikovi pravici do upoštevanja njegovih pripomb in predlogov ali da je zoper stališče, ki ne upošteva tožnikovih pripomb dopustno vložiti tožbo v upravnem sporu. Ker se s Sklepom 23-12-25 postopek odločanja o izdaji upravnega akta ni obnovil, ustavil ali končal, Sklepa 23-12-25 ni mogoče izpodbijati niti na podlagi drugega odstavka 5. člena ZUS-1.

8.Ker tožnik izpodbija Sklep 23-12-25 in Stališča SDOPN1OP, ki niso upravni akti v smislu 2. člena ZUS-1 niti 5. člena ZUS-1, tožba na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 ni dovoljena.

9.Tožnik vlaga tožbo tudi po 4. členu ZUS-1 in trdi, da je toženka s sprejetjem Sklepa 23-12-25 in Stališči SDOPN1OP posegla v njegove ustavne pravice.

9.Po 4. členu ZUS-1 odloča sodišče o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Sodno varstvo po prvem odstavku 4. člena ZUS-1 je torej mogoče doseči le, če prizadeti osebi ni na razpolago drugo sodno varstvo, s katerim bi bilo mogoče učinkovito odpraviti zatrjevane nezakonitosti, ki pomenijo poseg v človekove pravice, ali kako drugače pred sodiščem doseči varstvo njenih pravic in pravnih koristi.² Gre za t. i. subsidiarno sodno varstvo na podlagi 4. člena ZUS-1, ki predstavlja zakonsko realizacijo drugega odstavka 157. člena Ustave. Vrhovno sodišče RS je že večkrat poudarilo³, da morajo biti tudi za sodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin v upravnem sporu na podlagi 4. člena ZUS-1 izpolnjeni zakonsko predpisani pogoji. Postopek se lahko začne le na podlagi tožbe, vložene skladno z zakonom, s katero oseba uveljavlja sodno varstvo svojih ustavnih pravic zaradi nezakonitega dejanja in v zvezi s tem postavi ustrezen tožbeni zahtevek. Da je tako tožbo mogoče obravnavati, morajo biti izpolnjene vse splošne zakonske procesne predpostavke (36. člen ZUS-1). Če navedene procesne predpostavke niso izpolnjene, je tožbo treba zavreči. Sodišče je v okviru predhodnega preizkusa dolžno preveriti, ali obstaja drugo (primarno) sodno varstvo, ki izključuje upravni spor po 4. členu ZUS-1, če obstaja, katero sodno varstvo je to, ter ali je takšno (primarno) sodno varstvo učinkovito. Vrhovno sodišče RS je že zavzelo stališče⁴, da za presojo vprašanja, ali obstaja drugo sodno varstvo z vidika njegove učinkovitosti, ni treba, da je prizadeti osebi pred pristojnim sodiščem zagotovljeno uveljavljanje enakih zahtevkov, kot jih lahko uveljavi v upravnem sporu zaradi varstva človekovih pravic, ampak zadostuje, da lahko oseba v okviru pravnega sredstva ali drugega zahtevka uveljavlja tudi kršitev človekovih pravic ali temeljnih svoboščin.

10.Sodišče ugotavlja, da ima tožnik zoper Stališča SDOPN1OP in Sklep (s katerima pravni položaj tožnika ni spremenjen) zagotovljeno drugo sodno varstvo, ki ga lahko, če/ko bo SDOPN1OP sprejet, uveljavlja na večih pravnih podlagah in sicer: (i) na podlagi 160. člena Ustave RS; (ii) na podlagi 61. člena ZUreP-3⁵; ali (iii) četrtega odstavka 5. člena ZUS-1⁶, odvisno od vrste pravnega akta, s katerim bo končan postopek spremembe in dopolnitve odloka toženke SDOPN1OP. Stališča SDOPN1OP in Sklep 23-12-25 sta tako podvrženi ustreznemu sodnemu preizkusu, kot navedeno zgoraj, v katerem lahko tožnik uveljavlja tudi zatrjevane kršitve ustavnih pravic in svoboščin ter ugovore o morebitnih nezakonitostih in protiustavnostih sprejetih Stališč SDOPN1OP in Sklepa 23-12-25. Gre za odloženo sodno varstvo do končne odločitve toženke. Ker je tožniku zagotovljeno drugo sodno varstvo, in sicer (tudi) v rednem upravnem sporu, niso izpolnjene niti procesne predpostavke za vodenje upravnega spora po prvem odstavku 4. člena ZUS-1.

11.Glede na navedeno je sodišče tožbo zavrglo tudi ob smiselni uporabi 4. točke 36. člena ZUS-1, po kateri sodišče tožbo zavrže, če akt, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu.

K II. točki izreka:

12.Ker niso izpolnjene procesne predpostavke za obravnavo tožbe, ni podlage za odločanje o predlagani začasni odredbi. Tožba namreč ni dopustna, zato je sodišče zavrglo tudi predlog za izdajo začasne odredbe, saj je odločanje o predlogu za izdajo začasne odredbe na podlagi drugega in tretjega odstavka 32. člena ZUS-1⁷ vezano na odločanje o tožbi.

-------------------------------

1.1 Ki so sestavni del sklepa in se javno objavijo do sprejema prostorskega akta na spletni strani MO K..

2.2 Na primer sklep Vrhovnega sodišča I Up 34/2024 z dne 20. 3. 2024, tč. 5.

3.3 Sklep Vrhovnega sodišča I Up 51/2024 z dne 22. 4. 2024, tč. 9; sodba in sklep Vrhovnega sodišča I Up 161/2016 z dne 19. 10. 2016, tč. 29; sklep Vrhovnega sodišča I Up 231/2016 z dne 1. 2. 2017, tč. 8.

4.4 Tako Vrhovno sodišče RS v sklepu I Up 185/2024 z dne 16. 1. 2024.

6.Ta določa: "1. Zoper prostorske izvedbene akte je mogoč upravni spor pred Upravnim sodiščem Republike Slovenije (v nadaljnjem besedilu: sodišče), za katerega se smiselno uporabljajo predpisi, ki urejajo upravni spor, če ta zakon ne določa drugače. 2. V upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti DPN, uredbe o najustreznejši varianti, državnega prostorskega ureditvenega načrta, OPN, OPPN in sklepa o lokacijski preveritvi kot splošnih pravnih aktov..."

7.Ta določa: "V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja."

Ta določa: "Sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank (drugi odstavek 32. člena ZUS). Tožnik lahko iz razlogov iz prejšnjega odstavka zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno (tretji odstavek 32. člena ZUS-1)."