20. 4. 2023

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Jana Božiča, Koper, in drugih, ki jih vse zastopa Odvetniška pisarna Sikirica, d. o. o., Sežana, na seji 20. aprila 2023

sklenilo:

1.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 6. člena Odloka o spremembah Odloka kategorizaciji občinskih cest v Občini Sežana (Uradni list RS, št. 197/20) v delu, ki se nanaša na javno pot "Štorje – Gornji Konec" (št. odseka 874277), se zavrže.

2.Pobudniki sami nosijo svoje stroške postopka s pobudo.

OBRAZLOŽITEV

A.

Vlagatelji pobude navajajo, da so lastnik zemljišč parc. št. 1758 in 1735/3, obe k. o. Štorje, lastnik zemljišča parc. št. 1736, k. o. Štorje, in lastnica zemljišča parc. št. 1737/1, k. o. Štorje. Trdijo, da je 6. člen Odloka o spremembah Odloka o kategorizaciji občinskih cest v Občini Sežana (v nadaljevanju Sprememba odloka) v neskladju z Zakonom o cestah (Uradni list RS, št. 109/10, 48/12, 46/15 in 10/18 – ZCes-1), ker je Občina Sežana (v nadaljevanju Občina) ukinila javno pot "Štorje – Gornji Konec" (št. odseka 874277), ki je bila v 7. členu Odloka o kategorizaciji občinskih cest v Občini Sežana (Uradni list RS, št. 99/13 – v nadaljevanju Odlok) pod zaporedno številko 114 kategorizirana kot javna pot v dolžini 61 metrov in naj bi v naravi potekala po zemljiščih parc. št. 1756/2, 1757 in 1758, vsa k. o. Štorje. V 6. členu Odloka o kategorizaciji občinskih cest (in kolesarskih poti) v Občini Sežana (Uradni list RS, št. 9/01) je bila pod zaporedno številko 125 kategorizirana javna pot "Štorje – Gornji Konec" (odsek 874277) v dolžini 136 metrov. Občina naj pri sprejemu Spremembe odloka ne bi upoštevala podanih pripomb Krajevne skupnosti Štorje in nekaterih občinskih svetnikov ter naj bi navedeno javno pot ukinila v nasprotju z merili, določenimi v 11. členu v zvezi s 7. členom Uredbe o merilih za kategorizacijo javnih cest (Uradni list RS, št. 49/97 in 113/09 - v nadaljevanju Uredba). Po mnenju pobudnikov naj bi nekdanja javna pot izpolnjevala vsa predpisana merila za kategorizacijo javne poti. Prvi pobudnik še navaja, da je zemljišči dobil v dar od svojega dedka in da namerava v prihodnosti na zemljišču parc. št. 1735/3, k. o. Štorje, graditi večjo zobno ambulanto. Pri tem naj bi darovalec in pobudnik kot obdarjenec računala, da bosta še naprej imela dostop do zemljišč po javni poti. Pobudniki navajajo, da so dan po sprejemu Spremembe odloka podali pripombe, naslovljene na župana Občine, šele na njihovo pritožbo, podano po objavi v Uradnem glasilu (v tistem času sta bili zemljišči parc. št. 1735/3 in 1758, k. o. Štorje, še v lasti dedka prvega pobudnika), pa so prejeli odgovor z dne 15. 1. 2021 s pojasnili glede kategorizacije občinskih cest, katerega vsebino povzemajo. Ne strinjajo se s stališči Občine, da naj pot ne bi bila v uporabi, da naj ne bi predstavljala povezovalne funkcije s preostalim delom naselja in da naj bi bila zaraščena. Da je občina dolžna spoštovati predpisana merila za kategorizacijo javnih cest, naj bi obrazložilo tudi Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-378/02 z dne 20. 5. 2004 (Uradni list RS, št. 61/04 in OdlUS XIII, 36). Direkcija Republike Slovenije za infrastrukturo naj bi mnenje k predlogu kategorizacije občinskih cest podala, ne da bi preverila, ali je Občina pravilno ocenila, da so za ukinitev javne poti podani pogoji. Pobudniki trdijo, da je ukinjena javna pot omogočala dostop pobudnikom in lastnikom drugih zemljišč do njihovih parcel. Občina naj bi jim odvzela pravice do uporabe javne poti, ki jim je omogočala povezavo z ostalim delom naselja. Pri tem naj ne bi upoštevala 8. člena Odloka o občinskih cestah in nekategoriziranih cestah, ki se uporabljajo za javni cestni promet v Občini Sežana (Uradni list RS, št. 51/12), ker ni predvidela nobene nove ceste, zaradi česar naj obstoječe ceste ne bi smela ukiniti. Pobudniki predlagajo, naj Ustavno sodišče ugotovi neskladje z zakonom (ZCes-1) in naj Občini v roku, ki ga bo določilo sodišče, naloži, da odpravi ugotovljeno nezakonitost, ter tudi, naj jim povrne stroške postopka s pobudo.

B.

Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj. Po ustaljeni ustavnosodni presoji mora biti pravni interes neposreden in konkreten, morebitna ugoditev pobudnikovemu predlogu pa mora privesti do izboljšanja njegovega pravnega položaja. Kadar podzakonski predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, učinkuje neposredno in posega v pravice, pravne interese oziroma v pravni položaj pobudnika, se pobuda lahko vloži v enem letu od njegove uveljavitve oziroma v enem letu od dneva, ko je pobudnik izvedel za nastanek škodljivih posledic (tretji odstavek 24. člena ZUstS).

Z izpodbijano Spremembo odloka je bila v 7. členu Odloka črtana javna pot "Štorje – Gornji Konec" (odsek 874277), kategorizirana pod zap. št. 114. Pobudniki pravni interes zatrjujejo z lastništvom zemljišč, po katerem naj bi pot potekala in do katerih naj bi omogočala dostop pred uveljavitvijo Spremembe odloka. Ta pot bi po mnenju pobudnikov morala biti kategorizirana kot javna pot tudi po uveljavitvi Spremembe odloka, ker naj bi za to izpolnjevala merila za kategorizacijo, določena na podlagi ZCes-1.

Ustava v 69. členu določa, da je razlastitev (odvzem ali omejitev lastninske pravice v javno korist) mogoča le proti nadomestilu v naravi ali proti odškodnini in pod pogoji, ki jih določa zakon. S tem členom Ustava zaradi zagotovitve javne koristi kljub ustavnopravnemu varstvu lastninske pravice, ki jo zagotavlja 33. člen Ustave, omogoča odvzem ali omejitev lastninske pravice na nepremičnini. Ustava v 69. členu zahteva, naj zakon uredi pogoje za razlastitev, razlastitev pa se lahko opravi v postopku, v katerem se za konkretni primer ugotovi, ali so izpolnjeni zakonski pogoji za razlastitev, in v katerem sta zagotovljeni tudi sodno varstvo ter nadomestilo v naravi ali odškodnina.

5.Med postopkom pred Ustavnim sodiščem je začel veljati Zakon o cestah (Uradni list RS, št. 132/22 in 29/23 – v nadaljevanju ZCes-2), ki pojem in status javnih cest ureja v 3. členu. Javne ceste so prometne površine, ki so splošnega pomena za promet in jih lahko vsakdo prosto uporablja na način in pod pogoji, določenimi s tem zakonom in zakonom, ki ureja pravila cestnega prometa. V prvem odstavku 49. člena ZCes-2 je določeno, da so javne ceste državne in občinske. Po drugem odstavku 49. člena ZCes-2 so državne ceste v lasti Republike Slovenije, občinske pa v lasti občin. Enake določbe sta imela tudi ZCes-1, na podlagi katerega je bil sprejet Odlok, in pred tem Zakon o javnih cestah (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08, 42/09 in 109/09 – ZJC). Merila za kategorizacijo javnih cest določi vlada (peti odstavek 49. člena ZCes-2). Občina določeno cesto kategorizira, če je za takšno kategorizacijo izkazana javna korist in če cesta ustreza merilom za kategorizacijo javnih cest. Če so zemljišča, po katerih naj bi potekala javna cesta, ki jo občina namerava kategorizirati, v zasebni lasti, mora občina takšna zemljišča pred kategorizacijo pridobiti s pravnim poslom oziroma v postopku razlastitve. Skladno z drugim odstavkom 156. člena ZCes-2 še naprej velja 19. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnih cestah (Uradni list RS, št. 92/05 – v nadaljevanju ZJC-B), ki je dal občinam možnost doseči razlastitev zemljišč, po katerih poteka javna cesta, ki je že obstajala v času uveljavitve ZJC-B, v posebnem razlastitvenem postopku.

6.Skladno z ustaljeno ustavnosodno presojo predpisi o kategorizaciji občinskih javnih cest učinkujejo neposredno. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-378/02, ki jo navajajo pobudniki, zavzelo stališče, da je občina dolžna spoštovati predpisana merila za kategorizacijo javnih cest. V primeru, da cesta izpolnjuje ta merila, je Občina dolžna cesto ustrezno kategorizirati in s pravnim poslom ali po zakonito izvedenem razlastitvenem postopku pridobiti zemljišče, na katerem je cesta zgrajena. Samo v primeru, da niso izpolnjena merila, ki narekujejo kategorizacijo ceste, lahko Občina njeno kategorizacijo opusti po predpisanem postopku. V času sprejema te odločitve je Ustavno sodišče v primeru kategorizacije javnih cest po zemljiščih v lasti pobudnikov izdajalo ugotovitvene odločbe o neskladju takšne ureditve z 69. in 33. členom Ustave in določalo način izvršitve odločb. Vendar je Ustavno sodišče zaradi jasnih ustavnih in zakonskih obveznosti občin v zvezi s kategorizacijo javnih cest ter zaradi učinkovitejšega varstva lastninske pravice spremenilo način odločanja in je že v številnih zadevah, v katerih so bili izpodbijani občinski odloki o kategorizaciji javnih cest, sprejelo vsebinsko enake odločitve (izpodbijane predpise je razveljavilo) in ponovilo stališče, da so takšni predpisi v neskladju z Ustavo, če občina z lastnikom ni sklenila pravnega posla za pridobitev zemljišč oziroma lastnika ni razlastila (glej odločbo št. U-I-289/12 z dne 24. 1. 2013, Uradni list RS, št. 16/13, in številne druge).

7.V obravnavani zadevi ni sporno, da je prvi pobudnik lastnik zemljišča parc. št. 1758, k. o. Štorje, in zemljišča parc. št. 1735/3, k. o. Štorje, ki meji na to zemljišče. Iz zgodovinskega izpisa iz zemljiške knjige izhaja, da je lastninsko pravico na navedenih nepremičninah pridobil 12. 2. 2021, tj. po uveljavitvi izpodbijane Spremembe odloka. Da je po zemljišču parc. št. 1758, k. o. Štorje, pred uveljavitvijo izpodbijane Spremembe odloka potekala javna pot "Štorje – Gornji Konec" (odsek 874277), izhaja iz navedb pobudnikov in iz priloženih odgovorov Občine, s katerima je Občina odgovarjala na pripombe, podane po sprejemu in uveljavitvi Spremembe odloka. Glede poteka javne poti po zemljišču 1735/3, k. o. Štorje, se navedbe pobudnikov in Občine razlikujejo - pobudniki ne navajajo, da bi pot potekala tudi po tem zemljišču, kot to izhaja iz priloženih odgovorov Občine. Drugi pobudnik in pobudnica sta lastnika zemljišč, do katerih naj bi bil (pred uveljavitvijo Spremembe odloka) omogočen dostop po ukinjeni javni poti. Drugi pobudnik je lastnik zemljišča parc. št. 1736, k. o. Štorje, ki meji na zemljišči parc. št. 1758 in 1735/3, obe k. o. Štorje. Pobudnica je lastnica zemljišča parc. št. 1737/1, k. o. Štorje, ki ne meji na nobeno od zemljišč, po katerih je navedena javna pot potekala pred uveljavitvijo Sprememb odloka, temveč meji (med drugim) na zemljišče parc. št. 1736, k. o. Štorje, v lasti drugega pobudnika. Iz priložene dokumentacije ne izhaja, da bi bila navedena zemljišča pozidana (tega pobudniki niti ne navajajo).

8.Po presoji Ustavnega sodišča pobudniki z lastništvom navedenih nepremičnin ne morejo utemeljiti pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijane Spremembe odloka. Dolžnost občine, na katero se opirajo pobudniki, ne daje lastniku zemljišča pravice zahtevati, da občina kategorizira javno cesto po zemljišču, ki je v njegovi lasti, ali po zemljiščih, ki niso v njegovi lasti, z namenom dostopa do (drugega) njegovega zemljišča. Iz pojasnjene ureditve (glej 5. točko obrazložitve tega sklepa) ne izhaja, da bi bil v postopkih izvedbe kategorizacije občinskih javnih cest (ali sprememb) varovan pravni položaj določenega posameznika. Občini je naložena obveznost zasledovanja določenih javnih interesov in način njihovega uresničevanja (tudi spoštovati predpisana merila za kategorizacijo javnih cest), posamezniku pa ni podeljeno upravičenje, da od občine zahteva, naj to svojo obveznost izpolni, čeprav bi morda slednjemu prinesla določeno korist. Posameznikovo upravičenje je varovano "le" v postopkih pred samo izvedbo kategorizacije občinske javne ceste, saj mora občina takšna zemljišča, če niso v njeni lasti, pred kategorizacijo pridobiti s pravnim poslom oziroma v postopku razlastitve ali v posebnem postopku razlastitve v primerih iz 19. člena ZJC. Za ureditev poti, ki ni javna pot in poteka po zasebnih zemljiščih, z namenom povezave nepremičnine z javno cesto oziroma dostopa do zemljišč v lasti pobudnikov pa zakonodaja predvideva druge pravne poti. Glede na navedeno prvi pobudnik pravnega interesa tudi ne more utemeljiti z navedbami o v prihodnosti nameravani gradnji na zemljišču parc. št. 1735/3, k. o. Štorje. Ker se z morebitno ugoditvijo pobudi ne bi izboljšal pravni položaj pobudnikov, pobudniki niso izkazali pravnega interesa za vložitev pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijane Spremembe odloka. Zato je Ustavno sodišče pobudo zavrglo (1. točka izreka).

9.Pobudniki so zahtevali povrnitev stroškov. Po prvem odstavku 34. člena ZUstS nosi v postopku pred Ustavnim sodiščem vsak udeleženec svoje stroške, če Ustavno sodišče ne odloči drugače. Ker v obravnavani zadevi ni utemeljenih razlogov za drugačno odločitev, je Ustavno sodišče sklenilo, kot izhaja iz 2. točke izreka tega sklepa.

C.

10.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena in prvega odstavka 34. člena ZUstS ter prve alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo soglasno.

dr. Matej Accetto Predsednik

[1]V nadaljevanju prvi pobudnik.

[2]Med postopkom pred Ustavnim sodiščem je lastninska pravica na zemljišču parc. št. 1736, k. o. Štorje, prešla na dediča po pokojnem vlagatelju, Stojana Možeta (v nadaljevanju drugi pobudnik).

[3]V nadaljevanju pobudnica.

[4]Prim. 3. člen ter prvi in drugi odstavek 39. člena ZCes-1.

[5]Odlok je začel veljati 4. 12. 2013 (glej 11. člen Odloka).

[6]Prim. prvi odstavek 1. člena, 2. člen in prvi odstavek 3. člena ZJC.

[7]Glej in prim. tudi četrti odstavek 49. člena ZCes-2, četrti in sedmi odstavek 39. člena ZCes-1 ter tretji in peti odstavek 3. člena ZJC. Merila za kategorizacijo javnih cest so določena v Uredbi o merilih za kategorizacijo javnih cest (Uradni list RS, št. 49/97 in 113/09).

[8]Javna korist je sicer nedoločen pravni pojem, ki ga v kontekstu urejanja prostora napolnjujeta 203. in 204. člen Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 199/21 – ZUreP-3) (prim. M. Avbelj, KURS, 2011, 69. člen Ustave; prim. tudi 193. in 194. člen Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 61/2017 – ZUreP-2) ter 93. člen Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 – ZUreP-1)).

[9]Merila za določitev kategorije javne ceste so vrednostno in/ali opisno določene povezovalne funkcije in prometnotehnične lastnosti, značilne za posamezno kategorijo javne ceste (glej 6. člen Uredbe).

[10]Glej odločbo U-I-387/02, 5. točka obrazložitve.

[11]Pobudniki pobudi prilagajo dopisa Občine št. 371-1/2021-6 z dne 15. 1. 2021 kot odgovor na pritožbo z dne 4. 1. 2021 in št. 371-1/2021-11 z dne 25. 2. 2021, naslovljen na pooblaščenko pobudnikov, kot odgovor na predlog za sporazumno rešitev z dne 18. 2. 2021. Občina v teh dopisih navaja, da javna pot "Štorje – Gornji Konec" (odsek 874277) poteka po zemljiščih v zasebni lasti, in sicer po zemljiščih parc. št. 1757, 1758 in 1735/3, vsa k. o. Štorje.

[12]Postopek razlastitve je urejen v členih 206 do 215 ZUreP-3.

[13]Glej npr. 88. in 214. člen Stvarnopravnega zakonika (Uradni list RS, št. 87/02, 91/13 in 23/20 – SPZ).