Jedro

1. SDK druge stopnje ne more potem, ko je pritožbo zoper odločbo prve stopnje zavrnila kot neutemeljeno, prvostopno odločbo spremeniti po uradni dolžnosti.

2. Po 63. členu ZSDK lahko SDK 2. stopnje, če so za to izpolnjeni pogoji spremeni dokončno - to je svojo odločbo, ne pa odločbe 1. stopnje.

Izrek

Tožbi se ugodi in se odločba Službe družbenega knjigovodstva v Republiki Sloveniji, centrala, Ljubljana, z dne 12. 3. 1993, štev 710-Up/II-33/93-III/1-RM, odpravi.

Obrazložitev

Služba družbenega knjigovodstva prve stopnje je pri tožeči stranki opravila kontrolo finančno-materialnega poslovanja za leto 1991. Ugotovila je, da je tožeča stranka določenemu številu delavcev, razdeljenemu na pet kategorij, na podlagi sklepa delavskega sveta, ki se je uporabljal kot splošni akt, izplačevala stroške prevoza z lastnim avtomobilom v pavšalnem znesku. Skladno z delitvijo upravičencev je bil tudi pavšal razdeljen na pet kategorij. Kriterij za delitev pavšala na kategorije je bilo različna število kilometrov: 2500, 2000, 1500, 1200 in 800 km. Tako je bil n. pr. upravičenec prve kategorije - glavni direktor - upravičenec do pavšala od 2500 km, upravičenci pete kategorije - vodje oddelkov - pa do pavšala od 800 km. Pavšal je tožeča stranka izplačevala kot materialni strošek za službene prevozne stroške z lastnim avtomobilom. Izplačevala ga je na podlagi generalnega potnega naloga. Evidence o prevoženih kilometrih ni vodila. Zato je služba družbenega knjigovodstva prve stopnje menila, da tako določenega in izplačevanega pavšala ni mogoče opredeliti kot potni strošek, ampak da gre za eno od oblik osebnih prejemkov, od katerih je treba obračunati in plačati davke in prispevke. Zato je tožeči stranki naložila, da mora od obračunanega bruto osebnega dohodka v skupnem znesku 2.410.793,00 SIT vplačati obračunane davke in prispevke v skupnem znesku 1.461.675,00 SIT, zamudne obresti od prepozno plačanih davkov in prispevkov ter v svojem knjigovodstvu opraviti v izreku prvostopne odločbe navedena knjiženja.

Pritožbo tožeče stranke zoper prvostopno odločbo je tožena stranka zavrnila kot neutemeljeno. Istočasno pa je odločbo prve stopnje po uradni dolžnosti spremenila in tožeči stranki naložila, da mora za potne stroške, obračunane in izplačane v pavšalnem znesku, v svojem knjigovodstvu knjižiti terjatve do delavcev v znesku 1.496.368,00 SIT, revalorizacijo s stopnjo rasti cen na drobno ter zamudne obresti in za isti znesek znižati nadomestila stroškov delavcev.

Odločbo tožene stranke izpodbija tožeča stranka s pravočasno vloženo tožbo. Sodišču predlaga, naj odločbo tožene stranke odpravi, samo ugotovi dejansko stanje in o stvari odloči. V odgovoru na tožbo predlaga tožena stranka zavrnitev tožbe kot neutemeljene.

Tožba je utemeljena.

O odločitvi službe družbenega knjigovodstva prve stopnje je tožena stranka z izpodbijano odločbo odločila dvakrat. Najprej je pritožbo tožeče stranke zavrnila kot neutemeljeno, takoj nato pa jo je po uradni dolžnosti spremenila tako, da je tožeči stranki naložila vzpostavitev terjatev proti delavcem.

V kontrolnem postopku se glede izdaje odločbe in drugih dejanj uporabljajo določbe zakona, s katerim se ureja splošni upravni postopek, če ni z zakonom o službi družbenega knjigovodstva (Uradni list SFRJ štev. 70/83...79/90; v nadaljevanju: ZSDK) drugače določeno (64. člen ZSDK).

Splošni upravni postopek ureja zakon o splošnem upravnem postopku (Uradni list SFRJ štev. 47/86 - prečiščeno besedilo; v nadaljevanju: ZUP). ZSDK ima samo določbe, kdo odloča na drugi stopnji v kontrolnem postopku, ne pa tudi določb, ki bi urejale odločanje na drugi stopnji. Zato mora organ, ki odloča v kontrolnem postopku na drugi stopnji, odločati o pritožbi tako, kot to določa ZUP.

ZUP nima določb, po katerih bi organ druge stopnje lahko potem, ko je pritožbo zoper odločbo prve stopnje zavrnil kot neutemeljeno, prvostopno odločbo spremenil po uradni dolžnosti (239. člen do 245. člen ZUP). Zato tudi tožena stranka ni imela nobene zakonske podlage odločiti tako, kot je to storila z izpodbijano odločbo. Glede na svojo presojo zadeve, ki jo je obravnavala v pritožbenem postopku, bi lahko odločila samo na enega od načinov iz zgoraj navedenih zakonskih določb. Ob upoštevanju določb ZUP (zlasti 243. in 244. člena) lahko o zadevi, ki jo obravnava v pritožbenem postopku, prvostopno odločbo tudi spremeni, oziroma o zadevi sama odloči. Toda nikoli tako, da pred tem zavrne pritožbo kot neutemeljeno. Z zavrnitvijo pritožbe kot neutemeljene potrdi namreč zakonitost prvostopne odločbe.

S tem, da je tožena stranka zavrnila pritožbo kot neutemeljeno, je odločila tako, kot je pred njo odločila že služba družbenega knjigovodstva prve stopnje. Ta odločitev je postala v upravnem postopku dokončna. Čim pa je tožena stranka nato prvostopno odločbo (ne pa tudi svoje) spremenila, je o stvari odločila še enkrat, toda drugače. Očitno je torej, da tožena stranka v obravnavani stvari pravil postopka, nanašajočih se na odločanje na drugi stopnji, ni dovolj upoštevala, in sicer v takšni meri, da je to vplivalo na rešitev zadeve. Po izpodbijani odločbi bi namreč morala tožeča stranka izvršiti nasprotujoče si ukrepe, kar je že zelo blizu situaciji iz 3. točke 266. člena zakona o splošnem upravnem postopku. Zato je sodišče na podlagi 2. odst. 39. člena zakona o upravnih sporih (Uradni list SFRJ štev 4/77) izpodbijano odločbo odpravilo. Tožena stranka bo morala v ponovnem odločanju o utemeljenosti pritožbe odločiti v okviru predpisov, ki urejajo odločanje na drugi stopnji v upravnem postopku.

Sodišče še dodaja, da tožena stranka svoje odločitve o spremembi prvostopne odločbe tudi na 63. člen ZSDK ne more opreti. Po omenjenem zakonskem določilu bi lahko, ob izpolnitvi v njem navedenih predpostavk, spremenila dokončno odločbo, to je svojo odločbo, ne pa odločbe prve stopnje, kot je to storila.