Jedro

Ne glede na prenehanje veljavnosti ZUreP-1 in ZGO-1 (in uveljavitev ZUreP-2 ter GZ) je (glede na določitev načina izvršitve ustavne odločbe, tj. do sprejema ustrezne zakonske ureditve) treba v postopkih za odmero nadomestila kot materialnopravno podlago uporabljati VI. poglavje ZSZ/84 ter določbe ZGO-1, ki opredeljujejo zazidana in nezazidana stavbna zemljišča. Po ZGO-1, ki sta ga organa uporabila kot podlago za odmero nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, bi morala biti za nezazidana stavbna zemljišča zagotovljena oskrba s pitno vodo, energijo, odvajanjem odplak in odstranjevanjem odpadkov ter dostop na javno cesto. Tožnik sicer zatrjuje, da taka komunalna oprema za predmetno zemljišče ni zagotovljena. Vendar se je v postopku izkazalo, da odločbi organov o tem ne vsebujeta jasnih dejanskih razlogov. V nobeni od odločb ni navedeno, katera komunalna oprema je za predmetno nezazidano stavbno zemljišče zagotovljena, in s katerimi dokazi je to ugotovljeno, čeprav je glede na razlogovanje drugostopenjskega organa očitno, da je bila komunalna opremljenost v smislu zahtev 218.b členu ZGO-1 pri odmeri upoštevana. Po navedenem je dejansko stanje v obrazložitvah odločb obeh stopenj v materialnopravno bistvenih točkah, na katerih odločitev temelji, pomanjkljivo opisano. Preizkus materialne zakonitosti takih odločb pa ni mogoč.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Finančne uprave Republike Slovenije št. DT 4224-188/2020-006078 z dne 20. 7. 2020 se v delu, ki se nanaša na nezazidano stavbno zemljišče na parc. št. 367/11 k. o. ..., odpravi in se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 516,67 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

**Potek upravnega postopka**

1. Z v uvodu navedeno odločbo je Finančna uprava Republike Slovenije (v nadaljevanju prvostopenjski organ) v izpodbijanem delu tožniku odmerila nadomestilo za uporabo nezazidanega stavbnega zemljišča na parc. št. 367/11 k. o. ... v znesku 239,88 EUR.

2. Ministrstvo za finance (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je tožnikovo pritožbo zoper odločitev v prvostopenjski odločbi zavrnilo.

**Povzetek bistvenih navedb stranka v upravnem sporu**

3. Tožnik se z izpodbijano odločitvijo ne strinja. Izpodbija prvostopenjsko odločbo, s katero je vsebinsko odločeno o zadevi, ker pa je drugostopenjski organ v obrazložitvi zavrnitve pritožbe podal svoje razloge za odločitev, ki so prav tako nepravilni in nezakoniti, in ki jih obrazložitev prvostopenjske odločbe ne vsebuje, tožnik izpodbija tudi stališče drugostopenjskega organa. Tožnik dalje navaja, da je bilo v zadevi nepravilno uporabljeno materialno pravo. Odločitev se opira na Zakon o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1), ki v času izdaje odločbe ni bil več v veljavi. Odločitev se opira tudi na Odlok o odmeri nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča Občine Medvode (v nadaljevanju tudi Odlok). Odlok kot pravno podlago za svoj sprejem navaja ZGO-1, ki pa v času uveljavitve Odloka ni več veljal. Organ bi moral svojo odločitev opreti na novi Zakon o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju ZSZ/97). Po tem zakonu je nezazidano stavbno zemljišče zemljiška parcela na območju, ki je s prostorskim planom namenjeno za graditev objektov; povedano drugače: na isti zemljiški parceli ni mogoče hkrati določiti zazidanega in nezazidanega stavbnega zemljišča. Ker je na tožnikovi zemljiški parceli postavljena stanovanjska stavba, torej že po jezikovni razlagi ZSZ/97 celotna sporna zemljiška parcela lahko predstavlja samo in zgolj zazidano stavbno zemljišče. Posledično je izpodbijana odločba v delu, v katerem določa plačilo nadomestila za nezazidano stavbno zemljišče, nepravilna in nezakonita. Pravilna določitev odmere celotnega nadomestila za tožnikovo nepremičnino po veljavnem materialnem pravu je vsebovana že v delu odločbe, ki ga tožnik ne izpodbija.

Nepravilna in nezakonita so tudi stališča iz obrazložitve drugostopenjske odločbe. Po stališču drugostopenjskega organa mora imeti nezazidano stavbno zemljišče urejen dostop do javnega cestnega omrežja. Nezazidano stavbno zemljišče, ki ga je sicer v nasprotju z veljavnim 2. členom ZSZ/97 vzpostavila Občina Medvode, nima dostopa do javnega cestnega omrežja. Iz REN izhaja, da se nezazidano stavbno zemljišče z javno cesto stika le v eni točki, kar pa ne zadošča za dostop. Tudi sicer se drugostopenjski organ v pretežnem delu obrazložitve odločbe sklicuje na ZGO-1, ki pa v času izdaje izpodbijane odločbe ni več veljal. Četudi bi bil v predmetni zadevi ZGO-1 uporabljiv, pa je ta v četrtem odstavku 218. člena določal, da mora biti za nezazidana stavbna zemljišča zagotovljena oskrba s pitno vodo, energijo, odvajanjem odplak in odstranjevanjem odpadkov ter dostop na javno cesto, kar pa v konkretnem primeru ni izpolnjeno. Ker sporno zemljišče ne izpolnjuje pogojev za nezazidano stavbno zemljišče, mu kot takemu, tudi če bi sledili določbam sicer takrat že neveljavnega ZGO-1, ni mogoče odmeriti nadomestila.

Poleg tega tožnik tudi ni bil vključen v postopek določitve nezazidanega stavbnega zemljišča. Tudi drugostopenjski organ ugotavlja, da je bilo nezazidano stavbno zemljišče določeno dvakrat, in sicer prvič v izmeri 2.892 m2, kasneje pa se je ta površina spremenila in je bila določena v izmeri 2.399 m2. V drugem postopku določitve nezazidanega stavbnega zemljišča pa tožniku ni bila dana možnost sodelovanja in s tem pravica do izjave, kar je v nasprotju z 9. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in 22. členom Ustave. Za izpolnitev pravice do izjave mora biti stranki dana možnost sodelovanja v celotnem postopku in ne le v njegovem začetnem delu. Ker upravni organ druge stopnje ugotavlja, da je bila tožniku v postopku določitve nezazidanega stavbnega zemljišča dana možnost sodelovanja, kar pa, kot navedeno, ne drži, je obrazložitev odločbe drugostopenjskega organa v tem delu sama s seboj v nasprotju.

Prav tako ne drži zaključek drugostopenjskega organa, da ima nezazidano stavbno zemljišče parc. št. 367/11 ter da po podatkih REN meri 3.085 m2. Pri navedeni nepremičnini gre namreč za celotno zemljiško parcelo, ki pa, upoštevaje določila ZSZ/97, ni deljiva.

V dokazne namene se tožnik sklicuje na mnenje na pritožbo zoper odmero nadomestila za odmerno leto 2020 z dne 24. 11. 2020, grafični izsek REN za sporno zemljišče, predlaga vpogled v REN in predlaga svoje zaslišanje.

Na podlagi navedenega tožnik sodišču predlaga, naj odločbo v izpodbijanem delu odpravi in zadevo vrne v ponovni postopek, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe in vztraja pri odločbah organov obeh stopenj. Izrecno odgovarja na navedbe o nepravilni uporabi materialnega prava ter jih kot neutemeljene zavrne. Sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

5. V prvi pripravljalni vlogi tožnik odgovarja na navedbe toženke iz odgovora na tožbo ter se z njimi ne strinja in vztraja pri svojem stališču, da bi za odmero nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča v letu 2020 bilo treba uporabiti ZSZ/84 in ZUreP-2, ne pa materialne podlage iskati v tedaj že neveljavnih ZGO-1 in Odloku. V nadaljevanju pa sicer tožnik vztraja pri že povedanem v tožbi.

6. Toženka v odgovoru na pripravljalno vlogo tožnika vztraja pri razlogih iz obrazložitev upravnih odločb. Navaja, da je ne glede na prenehanje veljavnosti ZUreP-1 in ZGO-1 do sprejema ustrezne zakonske ureditve v postopkih za odmero nadomestila kot materialno pravno podlago potrebno uporabljati 6. poglavje ZSZ/84 in določbe ZGO-1, ki opredeljujejo nezazidana in zazidana stavbna zemljišča. Toženka zavrača tudi tožbeno navedbo, da je bilo v postopku kršeno načelo zaslišanja stranke po 9. v zvezi s 146. členom ZUP. Navaja, da je v podrobnem mnenju občine pojasnjena zakonska osnova za določitev nezazidanega stavbnega zemljišča v izmeri 2.892 m2, in nato v izmeri 2.399 m2. Toženka tudi prilaga podrobno mnenje Občine Medvode z dne 9. 6. 2022 in dokazila o izvajanju postopka v zvezi obvestilom o javni razgrnitvi evidenc za nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča za leto 2020 ter mnenja izvajalcev o komunalni opremljenosti stavbnega zemljišča. 7. V nadaljnji pripravljalni vlogi tožnik vztraja pri že povedanem, ob dodatni argumentaciji.

**Odločanje po sodnici posameznici**

8. Sodišče je v zadevi odločalo po sodnici posameznici na podlagi prvega odstavka 13. čelna Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

**Dokazni postopek**

9. Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v odločbi upravnih organov obeh stopenj, v pritožbo, v mnenje na pritožbo z dne 24. 11. 2020, v grafični izsek iz REN ter v ostale listine upravnega spisa v zadevi.

10. Sodišče pa je zavrnilo predlog za zaslišanje tožnika, ker je šlo za neprimeren dokaz. Tožnik je namreč predlagal svoje zaslišanje zaradi dokazovanja navedb, da nezazizdano stavbno zemljišče ni komunalno opremljeno, da ni vodovoda, ne kanalizacije, ne elektrike, ne dovoza. Vendar tudi če bi tožnik svoje navedbe uspel dokazati, odločitev sodišča ne bi bila drugačna. Kajti prvostopenjska odločba stanja komunalne opremljenosti predmetnega nezazidanega stavbnega zemljišča ni opredelila, drugostopenjska odločba pa je odmeri nadomestila pritrdila kot pravilni tudi zgolj ob sklicevanju na določbe 218.b člena ZGO-1, po katerih mora biti za nezazidana stavbna zemljišča zagotovljena oskrba s pitno vodo in energijo, odvajanje odplak in in odstranjevanje odpadkov ter dostop na javno cesto. Kar pomeni, da iz odločb ne izhaja, da bi bilo stanje komunalne opremljenosti predmetnega nezazidanega stavbnega zemljišča v postopku ugotavljano in kako pri odločitvi upoštevano, kar vse bi moralo v odločbah biti vsebovano, pa ni (in že zaradi tega je izpodbijana odločitev o odmeri nadomestila nezakonita, kot bo podrobneje obrazloženo v nadaljevanju).

11. Toženka je sicer pomanjkljive razloge v odločbah v teku upravnega spora poskušala dopolnjevati: na glavni obravnavi se je sklicevala za dokaze, ki jih je predložila v teku pripravljalnega postopka pred glavno obravnavo. Vendar pa teh dokazov (podrobno mnenje Občine Medvode z dne 9. 6. 2022, preveritev zemljišč Komunale A. z dne 4. 3. 2021, dopis B. z dne 23. 11. 2020, mnenje na pritožbe Občine Medvode z dne 3. 11. 2020, obvestilo o javni razgrnitvi Občine Medvode z dne 14. 10. 2019) sodišče ni dopustilo. Razlogi za sprejete odločitve morajo namreč biti navedeni že v obrazložitvi odločb upravnih organov. Tožnik pa je tudi že v pritožbi ugovarjal, da je prvostopenjska odločba neobrazložena, s čemer je bila kršena zakonska dolžnost organa. To pomeni, da bi najkasneje drugostopenjski organ v pritožbenem postopku moral kršitev sanirati ter na pritožbene navedbe tožnika odgovoriti, po potrebi pa pred tem dopolniti dejansko stanje. V postopku upravnega spora pa bi toženka lahko zgolj podrobneje pojasnjevala svoja stališča, ki so bila že jasno zavzeta v odločbah upravnih organov, ni pa mogla sanirati pomanjkljivosti oziroma nezakonitosti odločb. **K I. točki izreka**

12. Tožba je utemeljena.

13. Predmet tožbenega izpodbijanja v tem upravnem sporu je odločba o odmeri nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, v delu glede nezazidanega stavbnega zemljišča parc. št. 367/11 k. o. ...

14. Po presoji sodišča tožnik neutemeljeno uveljavlja, da se upravni organ ne bi smel opreti na določbe ZGO-1. Zakon, ki je bil v obravnavanem primeru podlaga za izdajo občinskega Odloka o odmeri nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Medvode, na podlagi katerega je odmerjeno nadomestilo, je ZSZ/84, oziroma natančneje njegovo VI. poglavje, ki se je v tem delu uporabljal na podlagi izrecne določbe 5. točke prvega odstavka 179. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1) in prve alineje prvega odstavka 56. člena ZSZ/97. Ta ureditev je ostala nespremenjena tudi po sprejetju Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt), ki v prehodnih in končnih določbah (103. člen) ni določil prenehanja veljavnosti ZUreP-1 v delu, ki se nanaša na plačevanje nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča. ZUreP-1 je v 180. členu tudi določal, da se nadomestilo odmerja samo za tista stavbna zemljišča, ki jih kot taka določa zakon, ki ureja graditev objektov. V tem smislu je ZGO-1 v določbah členov 218. do 218.b med drugim natančneje opredelil zazidana in nezazidana stavbna zemljišča, za katera se lahko odmeri nadomestilo, v določbah členov 218.c, 218.č in 218.d pa še uskladitev podatkov za odmero nadomestila in uskladitev predpisov, ki so namenjeni pridobivanju podatkov za odmero.

15. Tako ZUreP-1 kot ZPNačrt (z izjemo 89. člena) sta prenehala veljati z uveljavitvijo novega Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-2; 299. člen), ZGO-1 pa je prenehal veljati z uveljavitvijo Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ; prvi odstavek 125. člena). Oba zdaj veljavna zakona kot datum začetka uporabe in s tem razveljavitve prej veljavnih zakonov določata 1. 6. 2018, kar je pred izdajo v tem upravnem sporu izpodbijane odločbe (20. 7. 2020). Pri tem ZUreP-2 v prehodnih določbah (členi 266 do 303) izrecno našteva postopke, pričete pred njegovo ureditvijo, ki naj se končajo po prej veljavni zakonodaji, med njimi pa ni postopkov za odmero nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča. GZ sicer v prvem odstavku 106. člena določa, da se postopki, začeti pred začetkom uporabe tega zakona na podlagi ZGO-1, končajo po določbah ZGO-1, vendar postopek za odmero nadomestila, kot že rečeno, ni začet na podlagi ZGO-1, temveč ZSZ/84. Ob upoštevanju načela zakonitosti bi to torej pomenilo, da je treba kot pravilno materialnopravno podlago pri odmeri nadomestila (glede na prvo alinejo prvega odstavka 56. člena ZSZ) upoštevati izključno določbe VI. poglavja ZSZ/84 in seveda določbe zakonodaje, veljavne v času izdaje izpodbijane odločbe, torej predvsem ZUreP-2, saj prehodne določbe zakonov, veljavnih v času izdaje izpodbijane odločbe ne dajejo podlage za uporabo določb ZUreP-1, ZPNačrt in ZGO-1 v tem postopku1. Vendar pa po oceni sodišča takšno stališče ne vzdrži sodne presoje.

16. Ustavno sodišče RS je namreč v postopku za oceno ustavnosti Zakona o davku na nepremičnine (v nadaljevanju ZDavNepr) z odločbo št. U-I-313/13-86 z dne 21. 3. 2014 med drugim odločilo, da se ta zakon razveljavi (1. točka izreka), določilo pa je tudi način izvrševanja te odločbe, in sicer da se do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin uporabljajo predpisi iz prve do pete alineje 33. člena Zakona o davku na nepremičnine (3. točka izreka), med katerimi so (tudi) našteti prva in tretja alineja 41. člena ter določbe VI. poglavja ZSZ/84 in občinski odloki, ki so bili izdani na podlagi VI. poglavja ZSZ/84, ter 218. člen, 218.a člen, 218.b člen, 218.c člen, 218.č člen in 218.d člen ZGO-1. Torej ne glede na prenehanje veljavnosti ZUreP-1 in ZGO-1 (in uveljavitev ZUreP-2 ter GZ) je (glede na določitev načina izvršitve citirane ustavne odločbe, tj. do sprejema ustrezne zakonske ureditve) treba v postopkih za odmero nadomestila kot materialnopravno podlago uporabljati VI. poglavje ZSZ/84 ter citirane določbe ZGO-1, ki opredeljujejo zazidana in nezazidana stavbna zemljišča. 17. S tem stališčem je sodišče že v sodbah I U 428/2020 z dne 18. 5. 2021, I U 208/2019 z dne 10. 6. 2021, I U 200/2020 z dne 13. 7. 2021, I U 946/2020 z dne 21. 9. 2021, I U 591/2020 z dne 19. 10. 2021, I U 203/2020 z dne 17. 11. 2021, I U 2006/2019 z dne 16. 11. 2021 in drugih odstopilo od stališča, sprejetega v sodbah I U 986/2019 z dne 24. 9. 2020 in I U 971/2019 z dne 27. 1. 2021, po katerem naj bi se po uveljavitvi GZ (in s tem razveljavitvi ZGO-1) za opredelitev zazidanih in nezazidanih stavbnih zemljišč uporabljale določbe ZUreP-2 in določbe VI. poglavja ZSZ/84, iz razlogov, navedenih v prejšnji točki obrazložitve te sodbe.

18. Prav tako neutemeljeno tožnik uveljavlja, da je Odlok nezakonit in neustaven, ker je bil sprejet na podlagi predpisov, ki so prenehali veljati. Pooblastilo občini za sprejem odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča daje prvi odstavek 61. člena ZSZ/84. Navedena določba ZSZ/84 je del VI. poglavja zakona, ki ureja nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča. ZSZ/84 oziroma njegovo VI. poglavje je na podlagi 33. člena ZdavNepr prenehal veljati 1. 1. 2014. Kot že rečeno, je Ustavno sodišče z odločbo U-I-313/13-86 z dne 21. 3. 2014 ZDavNepr razveljavilo (1. točka izreka) ter med drugim odločilo, da se do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin uporabljajo predpisi iz prve do pete alineje 33. člena ZDavNepr (3. točka izreka), med katerimi je tudi VI. poglavje ZSZ/84 ter občinski odloki, ki so bili izdani na njegovi podlagi.

19. Res je, da je sodišče v svoji dosedanji praksi (npr. sodbe I U 1957/2017, I U 775/2016, I U 26/2019, I U 2103/2017, III U 3/2017, III U 185/2016) ob upoštevanju določb 44. člena Zakona o ustavnem sodišču (v nadaljevanju ZUstS), ki določa pravne posledice razveljavitve zakona, presodilo, da po razveljavitvi predpisa ali posameznih njegovih določb ne "oživi" prejšnja ureditev, ki je prenehala ob uveljavitvi sedaj razveljavljenih določb. V takšnih primerih Ustavno sodišče pravno praznino, ki nastane z razveljavitvijo, začasno samo zapolni, na primer tako, da odloči, da se do nove zakonske ureditve uporablja ureditev, kakršna je veljala pred uveljavitvijo razveljavljenih določb. Navedeno pomeni, da z odločbo Ustavnega sodišča, s katero je bil razveljavljen ZDavNepr, ZSZ/84 (oziroma njegovo VI. poglavje) in na njegovi podlagi sprejeti odloki niso začeli ponovno veljati, pač pa se le uporabljajo do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin, in sicer v vsebini, kakršna je bila ob prenehanju njihove veljave. V navedeni sodni praksi je sodišče tudi pojasnilo, da predpisi, ki jim je veljava prenehala, kljub temu da se še uporabljajo, ne morejo biti predmet nadaljnjih sprememb oziroma dopolnitev.

20. Vendar pa je zakonodajalec že v 58. členu Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2016 in 2017 (ZIPRS1617) prvič določil, da se kot uporaba prve in tretje alineje 41. člena ter določb VI. poglavja ZSZ/84 ter uporaba 218. člena, 218.a člena, 218.b člena, 218.c člena, 218.č člena in 218.d člena ZGO-1 šteje tudi sprejemanje občinskih odlokov v skladu s VI. poglavjem ZSZ/84. Enako določbo kot 58. člen ZIPRS1617 vsebujejo tudi nadaljnji zakoni o izvrševanju proračunov, to je 59. člen ZIPRS1718, 55. člen ZIPRS1819, 55. člen ZIPRS2021, 55. člen ZIPRS2122, 60. člen ZIPRS2223 in 59. člen ZIPRS2324. Navedena ureditev je torej veljala tudi v času, ko je bil sprejet in objavljen Odlok2, ki je podlaga za odmero v obravnavanem primeru.

21. Po presoji sodišča zakonska ureditev, ki je po prenehanju veljavnosti ZSZ/84 omogočila sprejem Odloka, ni neustavna. Iz zakonodajnega gradiva3 izhaja, da je zakonodajalec pri sprejemu navedene določbe izhajal iz istega namena, kot ga je pri določitvi načina izvrševanja odločbe U-I-313/13-86 zasledovalo Ustavno sodišče. To je, da v obdobju do uveljavitve z Ustavo usklajene zakonodaje za odmero davka na nepremičnine občine ne bi ostale brez prihodkov, ki so jih iz naslova davščin na nepremičnine prejemale po prej veljavnih predpisih (gl. 90. točko odločbe U-I-313/13). Zakonodajalec nadalje pojasnjuje, da z navedeno določbo vsakokratnega zakona o izvrševanju proračuna občinam omogoča poseganje v obstoječ sistem odmere nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, ker je to nujno potrebno zaradi poprave morebitnih nezakonitosti obstoječih odlokov, usklajevanja z novimi prostorskimi akti, spodbujanja lokalnega gospodarstva in zasledovanja prostorske politike občin.

22. Glede na navedeno zakonsko podlago, ki je po pojasnjenem obstajala že v času sprejema Odloka, Odlok ni nezakonit in neustaven zgolj zato, ker je bil sprejet po 1. 1. 2014.4 Sodišče zato ni imelo podlage, da iz tega razloga zavrne njegovo uporabo (exceptio illegalis).

23. Prav tako sodišče nima podlage za zavrnitev uporabe določb 4. člena Odloka, po katerih je nezazidano stavbno zemljišče tudi del zemljiške parcele. Te določbe imajo namreč podlago v določbah ZGO-1. Drugi odstavek 218. člena ZGO-1 določa, da se za zazidana stavbna zemljišča po tem členu štejejo tista zemljišča, na katerih so gradbene parcele z zgrajenimi stavbami in gradbenimi inženirskimi objekti, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture, in tista zemljišča, na katerih se je na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja začelo z gradnjo stavb in gradbenih inženirskih objektov, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture. Če določena stavba gradbene parcele še nima določene, se do njene določitve za zazidano stavbno zemljišče šteje tisti del površine zemljiške parcele, na kateri stoji takšna stavba (fundus), pomnožena s faktorjem 1,5, preostali del površine takšne zemljiške parcele pa se šteje za nezazidano stavbno zemljišče (drugi odstavek). To pa pomeni, da četudi se zemljišče, na katerem je objekt, ovrednoti kot zazidano stavbno zemljišče, se v primeru, če površina tega zemljišča presega gradbeno parcelo oziroma fundus x 1,5, presežna površina vrednoti kot nezazidano stavbno zemljišče. Drugi odstavek 218. člena ZGO-1 torej daje jasno podlago za to, da se kot nezazidano stavbno zemljišče vrednoti tisti del stavbnega zemljišča, ki ni gradbena parcela, vse to pa le ob predpostavki, da ta preostali del zemljišča izpolnjuje tudi druge pogoje iz 218. in 218. b člena ZGO-1.5 Pri tem pa ob jasni določbi drugega odstavka 218. člena ZGO-1 določbe druge alineje prvega odstavka 218. b člena ZGO-1 ni mogoče razumeti drugače kot pojasnjeno, to je, da se kot nezazidano stavbno zemljišče lahko šteje tudi le del stavbnega zemljišča. Nenazadnje to jasno izhaja iz besedila tretjega odstavka 218. b člena ZGO-1. Za presojo pa ni relevantna definicija zemljiške parcele, kot izhaja iz določb Stvarnopravnega zakonika (v nadaljevanju SPZ) in Zakona o zemljiški knjigi (v nadaljevanju ZZK-1), saj je pravno relevantna namenska raba prostora, ki pa ne po prejšnji ne po sedanji ureditvi ni vezana na zemljiško parcelo.6

24. Tožnik tudi ne more uspeti z očitki o kršitvi pravice do izjave v postopku določitve nezazidanega stavbnega zemljišča. Uskladitev in pridobivanje podatkov o površini zazidanega in nezazidanega stavbnega zemljišča je določena v 218. c in 218. č členu ZGO-1. Postopanje občinskega organa po teh določbah oziroma po ustreznih določbah občinskega odloka ni upravni postopek, temveč je opravljanje materialnega dejanja, torej organizacijsko opravilo.7 Za zakonitost postopka izdaje izpodbijane odločbe pa je bistveno, da ima stranka v skladu s sodno prakso Vrhovnega sodišča RS v zadevah X Ips 6/2020 z dne 10. 6. 2020 in I Up 80/2020 z dne 16. 9. 2020 možnost v upravnem postopku, kakršen je obravnavani, dokazovati, da v javni evidenci vpisani podatki oziroma da podatki, ki so bili sporočeni davčnemu organu, niso točni, kar davčni organ presodi po načelu proste presoje dokazov. Da bi bila površina nezazidanega dela stavbnega zemljišča v tem primeru ugotovljena v nasprotju z določbami ZGO-1, kot jih je razložilo sodišče, pa tožnik v tožbi ne zatrjuje, posledično tega tudi ne dokazuje.

25. Kot že rečeno so merila za ugotavljanje površine nezazidanega dela stavbnega zemljišča določena v drugem odstavku 218. člen ZGO-1. Glede na to, da je površina zemljiške parcele 3.085 m2 ter da je po podatkih o namenski rabi, določeni s prostorskim aktom, zemljiška parcela v 97 % stavbna, površina celotnega stavbnega zemljišča znaša 2.992 m2. Iz izpodbijanega akta izhaja, da je upravni organ štel, da nezazidana površina stavbnega zemljišča znaša 2.399 m2, kar glede na citirano določbo drugega odstavka 218. člena ZGO-1 pomeni, da ima gradbena parcela objekta površino 593 m2. Da je ta površina zazidanega dela stavbnega zemljišča ugotovljena v nasprotju z merili, ki so predpisana z zakonom, pa tožnik ne trdi.

26. Da je za nezazidano stavbno zemljišče dopustno odmeriti nadomestilo za njegovo uporabo, mora biti zemljišče komunalno opremljeno v skladu določbo druge alineje prvega odstavka 218. b člena ZGO-1. V skladu s tem peti odstavek 4. člena Odloka določa, da se kot nezazidana stavbna zemljišča štejejo zemljišča, na katerih je zagotovljena oskrba s pitno vodo in energijo iz javnega omrežja, odvajanje odpadne vode in odstranjevanje odpadkov ter možnost dostopa na javno cesto. Šesti odstavek istega člena Odloka pa določa, da se šteje, da je oskrba s pitno vodo in energijo, odvajanje odpadne vode in odstranjevanje odpadkov ter možnost dostopa na javno cesto zagotovljena, če se zemljišče lahko šteje za opremljeno stavbno zemljišče skladno s predpisi o prostorskem načrtovanju.

27. Tak predpis je ZUreP-2, ki se je uporabljal v času izdaje izpodbijane odmerne odločbe. Ta zakon je v prvem odstavku 149. člena določal, da je komunalno opremljeno tisto stavbno zemljišče, ki ima urejen dostop do javnega cestnega omrežja in je zanj mogoče izvesti priključke na javno elektroenergetsko omrežje, javno vodovodno omrežje in javno kanalizacijsko omrežje. V drugem odstavku 149. člena pa je ZUreP-2 določal, kdaj se zemljišče šteje za komunalno opremljeno kljub temu, da ni mogoče izvesti priključka na javno vodovodno in kanalizacijsko omrežje.

28. Navedena ureditev izhaja iz podmene, da je razlog za obremenitev nezazidanih stavbnih zemljišč z nadomestilom za uporabo stavbnega zemljišča v tem, da sili lastnike teh zemljišč, da čim prej zagotovijo njihovo pozidavo. Zato je po naravi stvari logično, da občina ne more siliti lastnikov zemljišč v njihovo zazidavo in jim posledično odmerjati nadomestilo, če ta zemljišča pogojev za zazidavo ne izpolnjujejo, ker občina ni poskrbela za njihovo komunalno opremljenost. Po drugem odstavku 147. člena ZUreP-2 je namreč gradnja objektov in omrežij, razen gospodarske javne infrastrukture, dovoljena le na opremljenih stavbnih zemljiščih. Kaj se šteje za opremljeno stavbno zemljišče v posamezni enoti urejanja prostora pa, kot rečeno, določa 149. člen ZUreP-2. 29. Tožnik tudi nima prav, da v njegovem primeru ni zagotovljen dostop do javnega cestnega omrežja. Za to presojo namreč ni bistveno, kateri del parc. št. 367/11 k. o. ... je gradbena parcela in kateri nezazidano stavbno zemljišče, temveč da ima to zemljišče dostop do javnega cestnega omrežja, kar med strankami ni sporno. Ni pa pravno relevantno, da naj bi imel nezazidan del tožnikove zemljiške parcele stik z javno cesto le v eni točki, saj tožnik ne trdi, da mu ni omogočen fizični dostop do javnega cestnega omrežja preko tistega dela njene zemljiške parcele, ki naj bi se po njenih navedbah štel za gradbeno parcelo.

30. Utemeljen pa je tožnikov ugovor, da bi po ZGO-1, ki sta ga organa uporabila kot podlago za odmero nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, morala biti za nezazidana stavbna zemljišča zagotovljena oskrba s pitno vodo, energijo, odvajanjem odplak in odstranjevanjem odpadkov ter dostop na javno cesto. Tožnik sicer zatrjuje, da taka komunalna oprema za predmetno zemljišče ni zagotovljena. Vendar se je v postopku izkazalo, da odločbi organov o tem ne vsebujeta jasnih dejanskih razlogov. V nobeni od odločb ni navedeno, katera komunalna oprema je za predmetno nezazidano stavbno zemljišče zagotovljena, in s katerimi dokazi je to ugotovljeno, čeprav je glede na razlogovanje drugostopenjskega organa očitno, da je bila komunalna opremljenost v smislu zahtev 218.b členu ZGO-1 pri odmeri upoštevana. Po navedenem je dejansko stanje v obrazložitvah odločb obeh stopenj v materialnopravno bistvenih točkah, na katerih odločitev temelji, pomanjkljivo opisano. Preizkus materialne zakonitosti takih odločb pa ni mogoč. Z izdajo odmetne odločbe je tako prvostopenjski organ zagrešil absolutno bistveno kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP8, kar je razlog za odpravo odločbe v izpodbijanem delu.

31. Ker je sodišče spoznalo, da v postopku za izdajo izpodbijane odločbe niso bila upoštevana pravila postopka (2. točka prvega odstavka in tretji odstavek 27. člena ZUS-1), je na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in prvostopenjsko odločbo v izpodbijanem delu odpravilo, zadevo pa na podlagi tretjega odstavka in v smislu četrtega odstavka tega člena vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. V tem postopku bo moral organ najprej preizkusiti, ali je dejansko stanje, kot ga je za odmero nadomestila glede na stališča sodbe treba ugotoviti, potrebno še dopolniti z izvedbo ustreznih dokazov, nato pa izdati novo odločbo z navedbo v obrazložitvi vseh relevantnih dejanskih razlogov za odločitev (oziroma ali je bilo dejansko stanje že v prejšnjem postopku popolno ugotovljeno, pa je bila pomanjkljiva zgolj obrazložitev odločb). V ponovnem postopku bo moral organ dati tožniku možnost sodelovanja (9. člen ZUP, 146. člen tega zakona).

**K II. točki izreka**

32. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena po glavni obravnavi, tožnika pa je v postopku zastopal odvetnik, zato se mu priznajo stroški upravnega spora v višini 385,00 EUR (četrti odstavek 3. člena Pravilnika), povečano za 10% za pripravljalno vlogo, s katero je tožnik odgovoril na odgovor toženke na svojo pripravljalno vlogo (4. člen Pravilnika), kar skupaj znaša 423,50 EUR, povečano še za 22 % DDV, ker je tožnikov pooblaščenec zavezanec za DDV, kar znese 516,67 EUR.

33. Priznane stroške mora toženka tožniku plačati v 15 dneh od vročitve sodbe (313. člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

1 Takšno stališče je to sodišče zavzelo v sodbah I U 986/2019 z dne 24. 9. 2020 in I U 971/2019 z dne 27. 1. 2021. 2 Ur. list RS št. 77/2019 z dne 20. 12. 2019. 3 Npr. k 59. členu ZIPRS1718, Predlog zakona z dne 22. 9. 2016, EVA 2015-1611-0175, str. 56 in 57. 4 Vsa prej navedena sodna praksa se nanaša na upravne akte, izdane na podlagi odlokov, ki so bili sprejeti oziroma spremenjeni pred navedeno intervencijo zakonodajalca. 5 Prim. npr. sodbe tega sodišča I U 2006/2019 z dne 16. 11. 2021, I U 1928/2020 z dne 7. 6. 2023, in druge. 6 Gl. npr. 15. točko prvega odstavka 3. člena ZUreP-2. 7 Gl. sklep Vrhovnega sodišča I Up 80/2020, tč. 10. 8 Drugostopenjski organ pa ni postopal po zakonu, kot bi moral (251. člen ZUP), pač pa je prvostopenjski odločbi, čeprav nezakoniti, pritrdil.