22. 6. 2006

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude družbe Ingrad Gramat, d. d., Trgovska in proizvodna družba, Medlog, ki jo zastopa Dušan Erjavec, odvetnik v Celju, na seji dne 22. junija 2006

sklenilo:

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 12., 13. in 14. člena člena Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Zreče (Uradni list RS, št. 37/03, 131/03 in 125/04) se zavrne.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Pobudnica zatrjuje, da ima rudarsko pravico (in ustrezno koncesijsko pogodbo z državo) za gospodarsko izkoriščanje mineralne surovine tehnični kamen – apnenec in dolomit na območju pridobivalnega prostora kamnoloma Stranice. Navaja, da je Občina Zreče (v nadaljevanju Občina), na katere območju se nahaja kamnolom, v letu 2003 sprejela Odlok o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Zreče (v nadaljevanju Odlok). Ta naj bi za kamnolome določil obveznost plačila nadomestila za uporabo stavbnega zemljišče (v nadaljevanju nadomestilo) za zemljišča, ki jih ni mogoče opredeliti niti za zazidana niti za nezazidana stavbna zemljišča, torej v nasprotju z veljavno zakonodajo. Pobudnica nadalje navaja, da ji je bilo za leto 2004 odmerjeno nadomestilo v višini 5.414.625 SIT; ta znesek je plačala in se hkrati pritožila zoper odločitev o odmeri nadomestila. Pobudnica izpodbija temeljno besedilo 12., 13. in 14. člena Odloka (Uradni list RS, št. 37/03) kakor tudi kasnejše spremembe 13. in 14. člena Odloka (Uradni list RS, št. 131/04 in 125/04). Izpodbijana ureditev naj bi bila v neskladju z 2. členom, z drugim odstavkom 14. člena, s 74. in s 153. členom Ustave. Zatrjevano neskladje s 153. členom Ustave pobudnica pojasnjuje z navedbo, da so izpodbijane določbe Odloka v neskladju s 180. členom Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 in nasl. – v nadaljevanju ZUreP-1) v povezavi s prvo alinejo 56. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97 – v nadaljevanju ZSZ/97), z 218., z 218.a in z 218.b členom Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 110/02 in nasl. – v nadaljevanju ZGO-1) ter s tretjim odstavkom 10. člena Zakona o rudarstvu (Uradni list RS, št. 56/99 in nasl. – v nadaljevanju ZRud). Pobudnica zatrjuje, da se lahko ob upoštevanju 180. člena ZUreP-1 in z njim povezano določbo prve alineje 56. člena ZSZ/97 nadomestilo določi le za stavbna zemljišča, ki jih kot taka določa zakon, ki ureja graditev objektov, to pa je ZGO-1. Ker ta zakon razen zazidanih in nezazidanih stavbnih zemljišč ne pozna drugih kategorij stavbnih zemljišč, naj bi bile nezakonite določbe Odloka, ki uvajajo obveznost plačila tega nadomestila za zemljišča, ki jih označuje kot druga stavbna zemljišča. Za območje, kjer se nahaja kamnolom, naj Občina ne bi sprejela lokacijskega načrta. Po dolgoročnih sestavinah plana Občine naj bi bilo to območje opredeljeno kot pridobivalni prostor za površinsko pridobivanje rudnin. S tem v zvezi pobudnica navaja, da za uporabo in izkoriščanje tega prostora plačuje rudarske pravice po ZRud, zaradi česar meni, da za ta zemljišča sploh ne bi smela biti obremenjena z obveznostjo plačevanja nadomestila. Glede izpodbijanih določb Odloka opozarja še na neusklajenost med 12. in 13. členom Odloka, ki oba vrednotita kamnolome (vendar z različnim številom točk).

2.Občina je v odgovoru navedla, da je s spremembo Odloka (Uradni list RS, št. 131/03) sporne določbe uskladila z ZGO-1 tako, da se lahko nadomestilo zaračunava le za površino, ki je potrebna za normalno dejavnost in ne več za vse eksploatacijske površine. Navaja, da je z drugo spremembo Odloka (Uradni list RS, št. 125/04) v 13. členu pri kategoriji zemljišč "druga stavbna zemljišča" za kamnolome in peskokope zmanjšala število točk za 50 %. Iz odgovora Občine izhaja, da se z dejavnostjo na teh zemljiščih prekomerno obremenjuje okolje.

B. – I.

3.Pobudnica navaja številne ustavne določbe, s katerimi naj bi bila izpodbijana ureditev v neskladju, vendar ta neskladja pojasnjuje le glede 153. člena Ustave ter smiselno glede 2. člena Ustave. Ustavno sodišče je zato v nadaljevanju najprej ocenilo utemeljenost očitkov, da je izpodbijana ureditev v neskladju z zakonodajo, na katero se sklicuje pobudnica.

4.Po 5. točki prvega odstavka 179. člena ZUreP-1 je prenehal veljati ZSZ/97, razen prve alineje 56. člena v delu, ki se nanaša na nadomestilo. Na podlagi te določbe ZSZ/97 je ohranjena v veljavi ureditev plačevanja nadomestila, kot izhaja iz VI. Poglavja Zakona o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84 in nasl. – v nadaljevanju ZSZ/84). Tej ureditvi sta 180. člen ZUreP-1 in 218. člen ZGO-1 dodala opredelitve stavbnih zemljišč, za katera se nadomestilo odmerja. Po določbi prvega odstavka 218. člena ZGO-1 se prehodna ureditev plačevanja nadomestila, ki jo je uveljavila prva alineja 56. člena ZSZ/97, nanaša le na tista zazidana in nezazidana stavbna zemljišča, kot so določena v tem členu ZGO-1. V 218.a členu ZGO-1 je urejena uskladitev določanja območij, na katerih se plačuje nadomestilo, 218.b člen pa določa uskladitev opredelitve zazidanega in nezazidanega stavbnega zemljišča, pri čemer je (pod določenimi pogoji) kot nezazidana stavbna zemljišča opredelil tudi zemljiške parcele, za katere je z lokacijskim načrtom določeno, da so namenjene za površinsko izkoriščanje mineralnih surovin.

5.Po 60. členu ZSZ/84 se nadomestilo za uporabo nezazidanega stavbnega zemljišča plačuje od površine nezazidanega stavbnega zemljišča, ki je po prostorskem izvedbenem načrtu določeno za gradnjo oziroma za katero je pristojni organ izdal lokacijsko dovoljenje. Nadomestilo za uporabo zazidanega stavbnega zemljišča se plačuje od stanovanjske oziroma poslovne površine stavbe. Pri tem je poslovna površina čista tlorisna površina poslovnega prostora in vseh prostorov, ki so funkcionalno povezani s poslovnim prostorom.[1]

6.ZGO-1 (prva alineja prvega odstavka 218.b člena) kot zazidana stavbna zemljišča opredeljuje zemljiške parcele ali njihove dele, na katerih je zgrajena oziroma se na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja gradi katerakoli vrsta stavbe ali gradbeni inženirski objekt, ki ni objekt gospodarske javne infrastrukture, če so takšne parcele oziroma njihovi deli v skladu z določbami zakona (ZGO-1) določene kot gradbene parcele. Če zemljiške parcele še niso določene kot gradbene parcele, pridobijo status zazidanega stavbnega zemljišča s pravnomočno odločbo o parcelaciji (drugi odstavek 218.b člena). Nezazidana stavbna zemljišča pa so po ZGO-1 (druga alineja prvega odstavka 218.b člena) tiste zemljiške parcele, za katere je z izvedbenim prostorskim aktom določeno, da je na njih dopustna gradnja določene vrste objektov (stanovanjski ali poslovni oziroma gradbeni inženirski objekti, ki niso namenjeni za potrebe, določene v zakonu), če so zanje zagotovljeni v zakonu določene komunalne storitve in dostop na javno cesto ter da ležijo na območju, za katero občinski odlok določa plačevanje nadomestila. Po petem odstavku 218.b člena ZGO-1 se za nezazidana stavbna zemljišča štejejo zemljiške parcele, za katere je z lokacijskim načrtom določeno, da so namenjene za površinsko izkoriščanje mineralnih surovin, pri čemer je zakonodajalec navedel nadaljnje pogoje, ko lahko taka zemljišča štejemo za nezazidana stavbna zemljišča.[2]

7.Odlok v 1. členu določa, da se nadomestilo plačuje za uporabo zazidanih in nezazidanih stavbnih zemljišč. Pri določanju, kaj se šteje za zazidano in kaj za nezazidano stavbno zemljišče, Odlok izhaja iz ZGO-1. Za zazidana stavbna zemljišča Odlok določa, da je poslovna površina čista tlorisna površina poslovnega prostora in vseh prostorov, ki so funkcionalno povezani s poslovnim prostorom, pa tudi pokrita in nepokrita skladišča, interna parkirišča, delavnice na prostem ter še nekatere druge površine. Nadomestilo se pri nezazidanih stavbnih zemljiščih plačuje od površine takega zemljišča, ki je po prostorskem izvedbenem načrtu določeno za gradnjo oziroma za katero je pristojni organ izdal dovoljenje za gradnjo. Odlok za določitev višine nadomestila upošteva tri merila: opremljenost stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami ter dejansko možnost priključitve nanje; namen uporabe in lego stavbnega zemljišča ter druga stavbna zemljišča.

8.Z izpodbijanim 12. členom je Občina v temeljnem besedilu Odloka ovrednotila s točkami po kriteriju namena in lege zemljišča tudi kamnolome. Ta določba je bila z drugo spremembo Odloka črtana. Kamnolome je Občina v 13. členu Odloka posebej ovrednotila – ne glede na lego in komunalno opremljenost – z višjim številom točk, pri čemer je z drugo spremembo Odloka to število znižala za 50 %. Občina je v prvem odstavku 14. člena Odloka sprva (temeljno besedilo Odloka) določila, da so površine kamnolomov vse površine, ki jih zavezanec uporablja za koriščenje rudnin (eksploatacijsko območje), pri čemer naj bi take površine določila občinska uprava na podlagi dovoljenja za koriščenje rudnin. Še v istem letu je to določbo spremenila tako, da so površine kamnolomov, od katerih se plačuje nadomestilo, površine pisarn, površine za skladiščenje in drugo opravljanje poslovne dejavnosti ter druge urejene površine, kot so interne ceste, odprta skladišča in podobno. Iz odločbe pristojnega davčnega organa o odmeri nadomestila, priložene pobudi, je razvidno, da je upravni organ pri svoji odločitvi že upošteval to spremembo.

B. – II.

9.Pobudnica zatrjuje, da je kamnolom, ki ga izkorišča, po prostorskih sestavinah dolgoročnega plana Občine pridobivalni prostor za površinsko pridobivanje rudnin, za kar ima po ZRud rudarske pravice, ki jih tudi plačuje. Meni, da za tako pridobivalno zemljišče ni mogoče določiti obveznosti plačevanja nadomestila. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-117/01 z dne 21. 3. 2002 (Uradni list RS, št. 32/02 in OdlUS XI, 47) že ugotovilo, da je lahko del območja pridobivalnega prostora kamnoloma zazidano stavbno zemljišče, za katero se plačuje tako nadomestilo, čeprav je to območje namenjeno predvsem raziskovanju in izkoriščanju mineralnih surovin; pri tem se je sklicevalo na določbo tretjega odstavka 10. člena ZRud. Glede na navedeno se ta očitek pobudnice o nezakonitosti Odloka pokaže kot neutemeljen.

10.Pobudnica očita Odloku, da v 13. členu poleg zakonske kategorije zazidanih in nezazidanih stavbnih zemljišč, za katere se na podlagi določb ZGO-1 lahko predpiše obveznost plačevanja nadomestila, za kamnolome – izven okvirov ZGO-1 – uvaja kategorijo zemljišč, ki jih ni mogoče uvrstiti v eno od dveh kategorij stavbnih zemljišč, kljub temu pa zanje predpisuje obvezno plačevanje nadomestila. Ta očitek ne drži. Odlok izrecno določa, da se nadomestilo plačuje le od zazidanih in nezazidanih stavbnih zemljišč (1. člen Odloka). Zazidana in nezazidana stavbna zemljišča Odlok opredeljuje v 2. členu in pri tem izhaja iz določb ZGO-1. Izpodbijani 13. člen Odloka po vsebini (in ne glede na uporabljeni izraz) pomeni le eno od meril za določanje višine nadomestila. To izhaja tudi iz 8. člena Odloka. Tako se pokaže ta očitek o neskladnosti 13. člena Odloka z ZGO-1 kot neutemeljen.

11.Svoj očitek, da Odlok uvaja obveznost plačevanja nadomestila za kategorijo zemljišč, ki niso niti zazidana niti nezazidana stavbna zemljišča, pobudnica povezuje tudi s prvim odstavkom 14. člena Odloka. Ta med površinami, od katerih se pri kamnolomih obračunava nadomestilo, poleg pisarn, površin za skladiščenje in drugo opravljanje poslovne dejavnosti našteva še druge površine, kot so urejene površine, interne ceste, odprta skladišča in podobno. Ta določba neposredno ne določa kategorij stavbnih zemljišč, pač pa le površine, od katerih se lahko pri kamnolomih (in peskokopih) odmerja nadomestilo. Zato je neutemeljen očitek pobudnice, da tudi ta določba – izven okvira ZGO-1 – uvaja novo kategorijo stavbnih zemljišč. Za kakšno stavbno zemljišče gre pri teh zemljiščih, ni predmet odločitve Ustavnega sodišča, pač pa vprašanje, ki se razrešuje v okviru drugih postopkov, v katerih se ugotavlja, ali posamezna površina kamnoloma izpolnjuje zakonske pogoje za to, da se opredeli kot zazidano stavbno zemljišče (prva alineja prvega odstavka 218.b člena ZGO-1) ali za nezazidano stavbno zemljišče (druga alineja prvega odstavka 218.b člena ZGO-1 oziroma peti odstavek tega člena).

12.Kot neutemeljen Ustavno sodišče zavrača tudi očitek, ki se nanaša na 12. člen Odloka. Ta določba je bila z zadnjo spremembo Odloka spremenjena tako, da ne more več ustvarjati nejasnosti pri odločanju o odmeri nadomestila. Kolikor se pobudničina trditev o nejasnosti nanaša na čas odmere nadomestila za leto 2004, pa je pobudnica imela možnost, da v postopku zahteva uporabo te določbe in s tem nižjega vrednotenja zemljišč v okviru kamnoloma.

13.Glede na navedeno je Ustavno sodišče pobudo zavrnilo kot očitno neutemeljeno.

C.

14.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – ZUstS) v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Sklep je sprejelo soglasno.

Predsednik dr. Janez Čebulj

Opombi:

[1]Občina je lahko na podlagi 60. člena ZSZ/84 določila, da so poslovne površine tudi površine zemljišč, ki so namenjene poslovni dejavnosti, kot so nepokrita skladišča, parkirišča, delavnice na prostem in podobno.

[2]Gre za primere, ko: a) je z lokacijskim načrtom določeno, da se po opustitvi izkoriščanja na zemljiščih izvede sanacija, tako da se namenijo za gradnjo; b) je za takšno izkoriščanje na zemljiščih že podeljena koncesija, vendar se z izkoriščanjem na zemljiščih še ni začelo; c) se je z izkoriščanjem na zemljiščih že prenehalo in je z lokacijskim načrtom določeno, da se po opustitvi izkoriščanja izvede sanacija tako, da se vzpostavi prejšnje stanje oziroma da se na njih uredijo kmetijska zemljišča ali gozd, takšna sanacija pa še ni izvedena.