Jedro

Težko popravljiva škoda kot pogoj za izdajo začasne odredbe bi morala pri pritožnici nastati z izdajo oziroma izvršitvijo izpodbijane odločbe o odvzemu koncesije za opravljanje (zdravstvene) dejavnosti patronaže in nege na domu v MOL, kar pa glede na pritožničine navedbe predstavlja le del njene dejavnosti v slovenskem prostoru. Ker pritožnica ni izkazala že obstoja prvega pogoja iz 32. člena ZUS-1 za izdajo začasne odredbe (težko popravljive škode) glede na okvir presoje, sodišču prve stopnje tudi ni bilo treba tehtati prizadetosti javnega interesa in koristi nasprotnih strank.

Izrek

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožena stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

Obrazložitev

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje na podlagi 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo zahtevo tožeče stranke za izdajo začasne odredbe, predlagane v zvezi s tožbo zoper odločbo Oddelka za zdravje in socialno varstvo Mestne uprave Mestne občine Ljubljane (v nadaljevanju prvostopenjski organ), št. 1700-19/2010-87 z dne 6. 9. 2017. S to odločbo je bilo v ponovljenem postopku odločeno, da se tožeči stranki odvzame koncesija za opravljanje dejavnosti patronaže in nege na domu, ki ji jo je podelila Mestna občina Ljubljana (v nadaljevanju MOL, 1. točka izreka odločbe), da ta odločba postane izvršljiva z dnem njene dokončnosti (2. točka izreka odločbe), da je tožeča stranka dolžna do dneva odvzema koncesije obvestiti vse zavarovane osebe, ki jim nudi zdravstvene storitve na področju patronaže in nege na domu na podlagi koncesije, da jih bo pod enakimi pogoji sprejel v zdravljenje javni zdravstveni zavod ali drug zasebni zdravstveni delavec, ki opravlja javno službo, ter da lahko z dnem prenehanja koncesije vse zavarovane osebe, ki jim je storitve zagotavljala tožeča stranka, te še naprej koristijo v mreži javne zdravstvene službe (3. točka izreka odločbe), in da v tem postopku niso nastali posebni stroški (4. točka izreka odločbe). Župan MOL je kot pritožbeni organ pritožbo tožeče stranke z odločbo, št. 1700-19/2010-90 z dne 13. 10. 2017, kot neutemeljeno zavrnil (1. točka izreka odločbe) in odločil o stroških postopka.

2. Z zahtevo za izdajo začasne odredbe je tožeča stranka predlagala, da se za čas od dneva dokončnosti prvostopenjske odločbe, to je od 13. 10. 2017, do izteka 30-dnevnega roka po pravnomočnosti sodne odločbe v tem upravnem sporu odloži pravno učinkovanje izpodbijane odločbe o odvzemu koncesije za opravljanje dejavnosti patronaže in nege na domu z dne 6. 9. 2017 ter odloči, da navedena koncesija, podeljena tožeči stranki z odločbo z dne 5. 5. 1998, in Pogodba o koncesiji, sklenjena med tožečo in toženo stranko dne 25. 11. 2008, nazadnje spremenjena z aneksom z dne 17. 11. 2010, ostaneta v veljavi, s tem da se kot nosilko dejavnosti določi M. K., da se zadrži pravne učinke delne odpovedi Pogodbe o izvajanju programa zdravstvenih storitev za obdobje 2013 – 2017, sklenjene med tožečo stranko in Zavodom za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju ZZZS), za program patronažne službe v obsegu 810 primerov in izvajanje zdravstveno vzgojnega dela z bolnikom, svojci, prostovoljci, ki se načrtuje v pavšalu v obsegu ½ pogodbenega programa izvajalca oziroma 1,48 pogodbenega tima, ter da se kot nosilko dejavnosti določi (še) T. S..

3. Sodišče prve stopnje v obrazložitvi izpodbijanega sklepa ugotavlja, da pogoji iz drugega in tretjega odstavka 32. člena ZUS-1 niso izpolnjeni. Glede trditev tožeče stranke o odpovedi pogodb o zaposlitvi dvema diplomiranima medicinskima sestrama kot posledici odvzema koncesije, in težavi, da v primeru uspeha s tožbo v kratkem času najde, izobrazi in usposobi druge ustrezne kadre, ugotavlja, da so spremembe zaposlitev teh sester pogoste. Kot ne dovolj konkretizirane oziroma kot neizkazane zavrne tudi trditve o izgubi referenc in dobrega imena tožeče stranke v strokovnih krogih, o posledicah za izvajanje socialnovarstvenega programa, zaradi medprogramske povezanosti, o izpadu sredstev sofinancerjev, donacij in članstva, zato pogoj težko popravljive škode za izdajo začasne odredbe ni izpolnjen. Nenadomestljiva škoda, ki bi kot posledica učinkovanja izpodbijane odločbe nastala predvsem umirajočim bolnikom in njihovim svojcem, ni škoda, ki bi grozila tožeči stranki. Sodišče prve stopnje je kot pravno nerelevantno za odločanje o začasni odredbi zavrnilo tudi vprašanje utemeljenosti tožbe. Ker je presodilo, da pogoj težko popravljive škode ni izpolnjen, ni presojalo morebitne prizadetosti javne koristi in koristi nasprotnih strank niti se ni ukvarjalo z vprašanjem trajanja začasne odredbe, upoštevaje tožbeni okvir pa tudi ne s predlogom drugih ukrepov.

4. Tožeča stranka (v nadaljevanju pritožnica) v pritožbi, ki jo vlaga zaradi bistvene kršitve določb postopka in zmotne uporabe materialnega prava, meni, da je izkazala nastanek težko popravljive škode. Pojasnjuje, da sta medicinski sestri vpeti v vseh pet pritožničinih integriranih programov, da se je zaupanje in sodelovanje gradilo dve desetletji, da tim, ki pri terenskem delu sestoji iz medicinske sestre, socialnega delavca in prostovoljca, opravlja svoje delo 24 ur na dan, vse dni v tednu, da so vse storitve brezplačne, da društvo deluje izključno neprofitno, vendar pa brez financiranja ključnega strokovnega kadra ne more delovati, med ta kader pa spadata tudi medicinski sestri, ki sta bili financirani s pomočjo koncesije. Sodišče bi moralo pritožničino vlogo obravnavati kot celoto. Škodo, ki se kaže v izgubi referenc in dobrega imena v strokovnih krogih, je opredelila s tem, ko je pojasnila, da bi bilo ob izgubi medicinskih sester težko v kratkem času izobraziti ustrezen kader, zato obstaja utemeljena bojazen, da ne bo več mogoče zagotoviti kontinuitete in ravni storitev, kot jih pritožnica nudi, zato bo težko vzpostaviti zaupanje v pritožničino kvaliteto in strokovnost, zaradi česar lahko propade celotni program. Njen program je celostna oskrba bolnika in sorodnikov in je edina, ki v Sloveniji izvaja tak program. Opredelila je pomembnost položaja obeh medicinskih sester v interdisciplinarnem paliativnem timu. Če medicinskih sester ne bo več, bo prišlo do upada pritožničinih storitev, posledično pa sofinancerji in donatorji ne bodo več videli potrebe po financiranju društva. Pritožnica je po izdaji izpodbijanega sklepa in pred njegovo vročitvijo, sodišču poslala dokazilo o izgubi sredstev enega od sofinancerjev. Ob dejstvu, da posluje z izgubo, je zanjo izguba katerihkoli sredstev težka in nenadomestljiva. Sodišču prve stopnje očita, da ob izkazanem nastanku težko popravljive škode ni ravnalo skladno z načelom sorazmernosti in ni upoštevalo prizadetosti javne koristi in koristi nasprotnih strank. Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi tako, da zahtevi za izdajo začasne odredbe ugodi.

5. Tožena stranka v odgovoru na pritožbo navaja, da je predmet tega spora le vprašanje koncesije za zdravstveno dejavnost patronaže in nege na domu, ki je pritožnica ni izvajala v skladu s pogoji koncesije. Opozarja, da iz navedb tožeče stranke izhaja, da so kršitve še hujše, saj naj bi pritožnica sredstva iz koncesije uporabljala za povsem druge dejavnosti, kot za izvajanje patronažne službe, nosilki koncesijske zdravstvene dejavnosti pa sta morali opravljati popolnoma drugačno delo, kot bi ga morali glede na koncesijsko razmerje. Čeprav so tudi drugi pritožničini programi potrebni in koristni, je nedopustno, da je koncesijsko dejavnost očitno uporabila le kot vir financiranja drugih svojih dejavnosti. Glede zatrjevane težko popravljive škode tožena stranka izpostavlja, da pritožnica že eno oziroma dve leti nima ustreznih nosilcev koncesijske dejavnosti, zato je neutemeljen ugovor, da bi brez začasne odredbe izgubila vir financiranja zanju, ker je to financiranje vezano na nosilca koncesijske dejavnosti. Ponovno poudarja, da pritožnica s predlagano zahtevo za izdajo začasne odredbe poskuša urejati svoje razmerje do ZZZS, to je do tretje osebe. Pogodba o izvajanju programa zdravstvenih storitev je bila namreč sklenjena med tožečo stranko in ZZZS, tožena stranka pa ni stranka te pogodbe. Poleg tega začasna odredba ne more trajati dlje kot določa zakon, to je do pravnomočne odločbe, pritožnica pa predlaga še dodatnih 30 dni. Predlaga, naj jo Vrhovno sodišče zavrne in tožeči stranki naloži v plačilo stroške postopka.

6. Stranka z interesom na pritožbo ni odgovorila.

K I. točki izreka:

7. Pritožba ni utemeljena.

8. Kot je navedlo že sodišče prve stopnje, je na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 na tožnikovo zahtevo mogoče odložiti izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1 pa lahko tožnik iz razlogov iz drugega odstavka zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih kot verjetna izkaže za potrebno.

9. Začasna odredba po 32. členu ZUS-1 predstavlja nujen ukrep, s katerim sodišče, če so izpolnjeni z zakonom predpisani pogoji, začasno odloži izvršitev dokončnega upravnega akta (drugi odstavek) oziroma začasno uredi stanje (tretji odstavek 32. člena). Odločanje o začasni odredbi zahteva restriktiven pristop. Stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, mora zato že v sami zahtevi konkretno navesti vse okoliščine in vsa dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in višino oziroma obliko škode, ter s stopnjo verjetnosti izkazati, da je takšna škoda zanjo težko popravljiva. Na tožniku je torej tako trditveno kot dokazno breme.

10. Težko popravljiva škoda je pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej. Glede na ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča gre za takšno škodo, če je ta resna in tožniku neposredno preti, začasno odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta oziroma s predlagano začasno ureditvijo stanja. Podana mora biti torej neposredna zveza med spornim pravnim razmerjem in posledicami, ki se jih želi preprečiti.

11. V obravnavanem primeru pritožnica s tožbo izpodbija dokončno odločbo tožene stranke, s katero ji je ta odvzela koncesijo za opravljanje (zdravstvene) dejavnosti patronaže in nege na domu v MOL. Samo to predstavlja okvir odločanja v tej zadevi. Odločitev o odvzemu koncesije temelji na drugem odstavku 44. člena tedaj veljavnega Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej).1

12. Vrhovno sodišče se strinja s presojo sodišča prve stopnje, da pritožnica s svojimi navedbami ni izkazala verjetnosti nastanka težko popravljive škode v smislu drugega odstavka 32. člena ZUS-1. Težko popravljiva škoda kot pogoj za izdajo začasne odredbe bi morala pri pritožnici nastati z izdajo oziroma izvršitvijo izpodbijane odločbe o odvzemu koncesije za opravljanje (zdravstvene) dejavnosti patronaže in nege na domu v MOL, kar pa glede na pritožničine navedbe predstavlja le del njene dejavnosti v slovenskem prostoru. V tem okviru je treba presojati škodo, katere verjeten nastanek je uveljavljala pritožnica v zahtevi za izdajo začasne odredbe.

13. Vrhovno sodišče sprejema stališče, da diplomirani medicinski sestri kot nosilki koncesijske dejavnosti predstavljata temelj opravljanja dejavnosti patronaže in nege na domu (na območju MOL). Vendar pa v prvi vrsti pritožnica ni izkazala, da bi zaposlitve medicinskih sester ne mogla financirati iz kakšnih drugih sredstev, ki jih prejema, temveč zgolj iz sredstev, ki jih prejme na podlagi pogodbe z ZZZS. Poleg tega, kot je to pravilno ugotovilo sodišče prve stopnje, iz ugotovitev o dosedanjem zaposlovanju nosilcev koncesijske dejavnosti pri tožeči stranki za območje MOL, ki jim pritožnica ne nasprotuje, ni mogoče sklepati na njihovo nenadomestljivost oziroma na zatrjevano nemožnost zaposlitve novih medicinskih sester v primeru uspeha s tožbo. Tega pritožnica ni uspela izkazati, zato tudi ni izkazana težko popravljiva škoda. Ker torej škoda, ki bi se kazala v morebitni nemožnosti zaposliti eno ali obe medicinski sestri, ni izkazana, na drugačno odločitev tudi ne more vplivati potreba po uvajanju nove medicinske sestre s strani tiste, ki je (bo) še ostala, ki po naravi stvari sicer izhaja iz specifične dejavnosti pritožnice.

14. Nadalje je, glede na obseg presoje v tej zadevi, treba zavrniti (ponovne) pritožničine ugovore o vpetosti medicinskih sester v vse (ostale) programe pritožnice in o zatrjevani škodi, ki bi pri teh programih lahko nastala z morebitno izgubo njune zaposlitve. Ker pritožnica ne deluje le na območju MOL, verjetnosti nastanka težko popravljive škode, kot posledice v tem upravnem sporu izpodbijane odločbe, ne more uspešno uveljavljati s sklicevanjem na zatrjevano znižanje nivoja vseh svojih storitev in posledično izgubo njenega ugleda in dobrega imena na sploh, česar niti ni konkretizirala, še manj izkazala. Enako velja za trditve o propadu celotnega programa in za trditve o upadu storitev in znižanju finančnih sredstev, saj, kot že navedeno, predmet tega upravnega spora ni celotna dejavnost pritožnice.

15. Ker mora, kot je to pravilno povzelo tudi sodišče prve stopnje, težko popravljiva škoda kot pogoj za izdajo začasne odredbe, verjetno nastati tožniku, ne pa tretjim osebam, je treba kot neupošteven zavrniti tudi ugovor v zvezi s posledicami, ki naj bi jih izpodbijana odločitev povzročila pri tretjih osebah (na primer pri svojcih umirajočih bolnikov).

16. Pritožnica ni izkazala že obstoja prvega pogoja iz 32. člena ZUS-1 za izdajo začasne odredbe (težko popravljive škode) glede na okvir presoje, zato sodišču prve stopnje tudi ni bilo treba tehtati prizadetosti javnega interesa in koristi nasprotnih strank. Enako velja za predlagano trajanje začasne odredbe in druge ukrepe iz zahteve za izdajo te odredbe.

17. Glede na navedeno je Vrhovno sodišče pritožbo zavrnilo kot neutemeljeno na podlagi 76. člena v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1 in potrdilo izpodbijani sklep.

K II. točki izreka:

18. Po določbi prvega odstavka 155. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ki se na podlagi prvega odstavka 22. člena ZUS-1 uporablja, kolikor ZUS-1 ne določa drugače, sodišče pri odločanju o tem, kateri stroški naj se povrnejo stranki, upošteva samo tiste stroške, ki so bili potrebni za pravdo. Ker tožena stranka z navedbami v odgovoru na pritožbo ni prispevala k odločitvi, sama trpi svoje stroške tega pritožbenega postopka.

1 Ta v prvem odstavku določa, da kadar se ugotovi, da koncesionar ne opravlja javne službe v skladu s predpisi, odločbo o koncesiji ter pogodbo o koncesiji, mu koncedent določi rok za odpravo pomanjkljivosti. Če koncesionar ugotovljenih pomanjkljivosti ne odpravi v določenem roku, se koncesija odvzame z odločbo (drugi odstavek).V primeru odvzema koncesije je koncedent dolžan poskrbeti, da bolnike pod enakimi pogoji sprejme v zdravljenje drug zdravstveni zavod ali zasebni zdravstveni delavec, ki opravlja javno službo (tretji odstavek).