Jedro

Upravni organ je vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka. V konkretnem primeru organ temu stališču, kljub nespremenjenim dejanskim ugotovitvam, ni sledil, zato je zagrešil bistveno kršitev določb upravnega postopka. Vezanost organa na stališče sodišča sicer ni absolutna, vendar pa morajo biti podani utemeljeni razlogi za takšno odločanje po načelu zakonitosti, kar mora organ tudi navesti v svoji odločitvi.

Izrek

Tožni se ugodi. Sklep Ministrstva za zdravje št. 1600-57/2013/25 z dne 22. 9. 2014 se odpravi in zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki v roku 15 dni povrniti stroške postopka v znesku 347,70 EUR, v primeru zamude pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od poteka paricijskega roka do plačila.

Obrazložitev

Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka na podlagi 2. točke prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) zavrgla vlogo tožeče stranke za verifikacijo Lekarne A., na naslovu ..., ker tožeča stranka nima stvarne legitimacije za vložitev vloge za verifikacijo svoje organizacijske enote na območju Občine A. Iz obrazložitve izhaja, da je tožeča stranka vlogo za verifikacijo oddala na obrazcu Priloga 2, ki je namenjen obstoječim lekarnam, čeprav gre za novo lekarno. Prav tako se je toženi stranki že v tej fazi pojavilo vprašanje izpolnjevanja procesne predpostavke stvarne legitimacije, zato je tožečo stranko dne 27. 11. 2013 pozvala k dopolnitvi vloge, kjer jo je opozorila na to, da vloga ni oddana na pravem obrazcu in na določbe ZUP o tem, da mora biti vloga vložena s strani upravičene osebe. Tožeča stranka je dopolnjeno vlogo oddala 3. 12. 2013 elektronsko in 4. 12. 2013 še po pošti. Dopolnjena vloga je bila vložena na obrazcu Priloga 3, drugih dopolnitev pa ni vsebovala.

Stvarna legitimacija, ki je procesna predpostavka za vsebinsko odločanje, izhaja iz področnih predpisov, ki opredeljujejo konkretno pravico ali korist, o kateri se odloča v postopku. V obravnavanem primeru materialni predpis predstavlja Zakon o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju ZLD) in na njegovi podlagi sprejeti podzakonski akti. Ustanovitelji javnih zavodov za opravljanje lekarniške dejavnosti na svojem območju so v skladu z 9. členom ZLD občine. Občina ustanoviteljica je torej tista, ki mora dati soglasje za odprtje nove lekarne (širitev dejavnosti). V obravnavanem primeru je edina ustanoviteljica tožeče stranke Mestna občina B., ki pa svojega soglasja k širitvi dejavnosti ni podala. Lekarna B. torej ni ustanovljena za delovanje na območju Občine A. in Občina A. tudi ni njena soustanoviteljica. Glede na to bi bilo morebitno soustanoviteljstvo s strani Občine A. edino možna pravno formalna rešitev nastale situacije. Gre torej za predhodno vprašanje, ki ga je potrebno rešiti pred verifikacijo prostorov lekarne in ne potem. V zvezi s podružnicami lekarn je potrebno upoštevati, da so merila za postavitev lekarniške mreže določena v planu zdravstvenega varstva Republike Slovenije (Resolucija o nacionalnem planu zdravstvenega varstva 2008-2013 „Zadovoljni uporabniki in izvajalci zdravstvenih storitev“, v nadaljevanju Resolucija), ki ga sprejme Državni zbor. Lekarna ali podružnica lekarne se glede na krajevne razmere lahko organizira, če izpolnjuje pogoje iz ZLD in Resolucije, to je zadostno število prebivalcev in zadostna cestna razdalja od najbližje obstoječe lekarne. V primeru Lekarne B. v A. pa ne gre za podružnico, ker lekarna v A., že deluje in s tem ni izpolnjen zakonski pogoj iz prvega odstavka 21. člena ZDL. Pač pa gre nesporno za organizacijsko enoto lekarno in zanjo ne veljajo določila ZLD o podružnici. Država je z vzpostavitvijo mreže lekarniške dejavnosti, izdajanjem soglasij k ustanovitvi lekarniških zavodov, s podeljevanjem koncesij in izdajanjem verifikacij za opravljanje te dejavnosti, odgovorna za izvajanje lekarniške dejavnosti. Vloga občine pa je, da z upoštevanjem potreb prebivalstva po preskrbi z zdravili, organizira opravljanja lekarniške dejavnosti v skladu z zakonom, postavljenimi merili in izdanimi soglasji.

Tožeča stranka vlaga tožbo iz vseh treh razlogov po 27. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). V njej navaja, da je tožena stranka ponovno - tudi po izrecnem stališču Upravnega sodišča v sodbi I U 338/2014-12 z dne 20. 8. 2014 - nezakonito zavrgla vlogo, s katero bi ji morala dovoliti poslovanje (verifikacijo) lekarne v A. S tem ji je bila kršena pravica enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave, prav tako pa ne more izvrševati ustavne pravice do sodnega varstva (23. člen) in do pravnega sredstva (25. člen) in ji je zato nedopustno kršeno načelo zaupanja v pravo kot podnačelo načela pravne države (2. člen). Zlasti pa predstavlja izpodbijani sklep najhujši možen poseg izvršilne veje oblasti v sodno. Pravilnik o pogojih za opravljanje lekarniške dejavnosti (v nadaljevanju Pravilnik) nikjer ne določa pogojev za položaj stranke, ki jih je z zlorabo oblasti določilo ministrstvo samo. Zlasti pa Pravilnik ne daje podlage ministrstvu, da v okviru postopka verifikacije lekarne podaja oziroma spreminja pravna stališča, ki sploh niso predmet postopka verifikacije. Tožeča stranka je javni zavod; javni zavod ali koncesionar zasebnik pa sta upravičena vložiti predlog za verifikacijo lekarne. Vsled tega, da je tožeča stranka nesporno javni zavod (za katerega tožena stranka kljub temu, da „območje“ v ZLD ni definirano, sklepa, da lahko dejavnost opravlja le na območju svoje občine), ni nobenega dvoma, da tožena stranka ni upravičena posegati v notranje odnose med ustanovitelji javnega zavoda.

Bistven ugovor tožeče stranke pa je, da se je ministrstvo navkljub jasni sodbi sodišča odločilo odkloniti stališče sodišča z obrazložitvijo, da ne sme zadeve obravnavati ozko le z vidika verifikacije lekarniške dejavnosti. Izpodbijani sklep tako kaže na ustavno nedopusten odnos izvršilne veje oblasti do sodne in tako predstavlja tipičen primer ne-prava. Upravni organ namreč v postopku verifikacije lekarne odloča tudi o vprašanjih, ki niso relevantna z vidika verifikacije lekarniške dejavnosti.

Navedbe v obrazložitvi sklepa so mestoma netočne, in sicer v delu, da se pooblaščenec v predmetni zadevi do mnenja Ministrstva za notranje zadeve ni opredelil. Ne glede na to, da to v ničemer ne more predstavljati temelja za odločitev, pa je iz poziva tožene stranke razvidno, da je bil pooblaščenec tožeče stranke pozvan k opredelitvi do mnenja Službe Vlade RS za zakonodajo, kar je tudi storil. Tožeča stranka tudi ni nikoli prejela poziva k dopolnitvi vloge v smislu predložitve soglasja Mestne občine B. (MOB.). Kolikor bi bilo soglasje potrebno kot pogoj za popolnost vloge (pri tem z vidika načela materialne zakonitosti ni jasno, kateri predpis takšno soglasje določa), bi soglasje MOB. priložila, kot ga posledično kasneje tudi je – dopis št. 160-4/2014-1 z dne 7. 2. 2014. Vse ostale domnevne okoliščine so za odločanje z vidika verifikacije lekarne povsem brezpredmetne. Nikakor ni mogoče pristati na stališče, da ugotavljanje notranjih razmerij javnega zavoda predstavlja predhodno vprašanje. Predhodno vprašanje je lahko, ali ima določen vlagatelj status javnega zavoda oziroma koncesionarja, kolikor bi bilo to sporno. Tožeča stranka zato sodišču predlaga, da izvede vse potrebne dokaze in tožbi ugodi, toženi stranki pa naložil plačilo stroškov postopka. V dopolnitvi tožbe z dne 22. 10. 2014 še predlaga, da sodišče na podlagi 65. člena ZUS-1 odloči v sporu polne jurisdikcije, saj narava stvari to dopušča, podatki postopka pa dajejo zanesljivo podlago za odločitev, Odprava izpodbijanega akta in nov postopek pri pristojnem organu bi tožeči stranki prizadela težko popravljivo škodo, organ pa je že izdal akt, ki je v nasprotju s pravnim mnenjem sodišča oziroma njegovimi stališči, ki se nanašajo na postopek.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri sprejeti odločitvi in dodaja, da vezanost organa na pravno mnenje sodišča ni absolutna in brezpogojna. Upravni organ ima možnost odločiti v nasprotju s pravnim mnenjem in stališči sodišča, če ima za to utemeljene razloge pri ravnanju po načelu zakonitosti, to pa mora tudi navesti v svoji odločitvi. To potrjuje tudi določba 2. točke prvega odstavka 65. člena ZUS-1. Ministrstvo je v ponovljenem postopku delno upoštevalo mnenje sodišča in ustrezno dopolnilo pravno podlago. Glede vprašanja stranke v postopku pa zaradi upoštevanja materialnega predpisa ni sledilo argumentaciji sodišča glede podružnice lekarne. Glede tožbenega predloga, naj sodišče odloči v sporu polne jurisdikcije, tožena stranka še dodaja, da je predpisan ogled verifikacijske komisije, ki je sestavljena iz strokovnjakov s področja lekarniške dejavnosti in ki z ogledom na kraju samem ugotovi izpolnjevanje pogojev in določi obseg in vrsto strokovnih del, ki jih lekarna ali lekarniška podružnica lahko opravlja.

Tožba je utemeljena.

Izpodbijani sklep je bil izdan v ponovljenem postopku, odločitev pa temelji na stališču, da tožeča stranka glede na določbe 9. in 10. člena ZLD ni upravičena oseba za vložitev vloge za verifikacijo lekarne izven območja Mestne občine B. Takšno stališče je po presoji sodbe Upravnega sodišča I U 338/2014-12 z dne 20. 8. 2014 napačno, na kar pravilno opozarja tudi tožeča stranka. V 12. točki obrazložitve navedene sodbe je namreč sodišče izrecno zapisalo, da tožena stranka ne bi smela zavreči vloge tožnika iz razloga, ker le-ta ni upravičena oseba oziroma ker nima stvarne legitimacije v predmetnem postopku v smislu 2. točke prvega odstavka 129. člena ZUP. Sodišče je v prvem postopku zavzelo stališče, da tožeča stranka, upoštevaje določbe 2., 10. in 21. člena ZLD ter III. poglavja Pravilnika, lahko vloži zadevno vlogo za opravljanje lekarniške dejavnosti na območju druge občine. Po navedenem stališču lahko javni zavod, katerega ustanoviteljica je ena občina, razširi svojo dejavnost tudi na območje druge občine, če je ugotovljena lokalna potreba za izdajo zdravil v novi podružnici lekarne.

Upravni organ, katerega odločitev je bila z zgoraj navedeno sodbo odpravljena in mu je bila zadeva vrnjena v ponovni postopek, je glede na četrti odstavek 64. člena ZUS-1 vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka. V konkretnem primeru organ temu stališču, kljub nespremenjenim dejanskim ugotovitvam, ni sledil, zato je zagrešil bistveno kršitev določb upravnega postopka, kar narekuje odpravo odločitve. Enako tudi sodbi Upravnega sodišča I U 715/2013 z dne 10. 9. 2013 in I U 921/2014 z dne 1. 7. 2014. Sodišče namreč v upravnem sporu skrbi za zakonitost delovanja izvršilne veje oblasti, odločitev, nasprotna stališču sodišča, pa tudi ni v funkciji varovanja načela pravne države in pravne varnosti ter načela delitve oblasti (povzeto po sodbi Upravnega sodišča U 2420/2002 z dne 23. 2. 2005). Iz prakse Vrhovnega sicer izhaja, da vezanost organa na stališče sodišča ni absolutna, vendar pa morajo biti po mnenju Vrhovnega sodišča podani utemeljeni razlogi za takšno odločanje po načelu zakonitosti, kar mora organ tudi navesti v svoji odločitvi (glej npr. sklepa Vrhovnega sodišča X Ips 1095/2004 z dne 11. 4. 2007 in X Ips 519/2007 z dne 14. 11. 2007). Na navedeno stališče se sklicuje tudi tožena stranka v odgovoru na tožbo, vendar pa za svoj odstop od stališča Upravnega sodišča ni navedla nobenih razlogov, niti jih ni obrazložila. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa je le ponovila svoje stališče iz prvotne odločitve z dne 20. 8. 2014 in dodala, da ministrstvo ne more zgolj izvajati funkcije verifikacije lekarn, saj je država tista, ki je odgovorna za izvajanje lekarniške dejavnosti. Takšna obrazložitev pa za odstop od izrecnega stališča sodišča ne zadostuje, saj odločitev o zavrženju vloge temelji na isti pravni podlagi in istih razlogih kot v prvem postopku, to pa že prvič ni zadostovalo za potrditev odločitve.

Sodišče je zato v skladu s 4. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki, da v zadevi ponovno odloči skladno z napotki sodišča. Pri tem ni sledilo primarnemu tožbenemu predlogu tožeče stranke in ni odločilo v sporu polne jurisdikcije, ker za to niso izpolnjeni pogoji iz 65. člena ZUS-1. Tožena stranka namreč o verifikaciji lekarne odloča na podlagi zapisnika tričlanske strokovne komisije (tretji odstavek 33. člena Pravilnika), kar pomeni, da narava stvari ne dopušča odločanja sodišča v konkretni zadevi.

Sodišče je odločilo brez glavne obravnave na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1, saj dejansko stanje med strankama postopka ni sporno.

Kadar sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi strokov tožniku v upravnem sporu. Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopal odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR, povečani za DDV, skupaj torej 347,70 EUR.