Jedro

Pri merilu tako, kot je bilo uporabljeno, po presoji sodišča ni jasno, kako naj bi pri podelitvi koncesije, dodeljeni za območje, manjše od cele upravne enote (v tem primeru gre za eno občino), prednost pomenila okoliščina, da je izbrani koncesionar prijavil večje območje, na katerem je pripravljen nuditi koncesijske storitve. Zato ima prav tožnica, da opisani kriterij glede na območje dodeljene koncesije (občino Horjul) ni v razumni povezavi s koncesijo.

Izrek

I.Tožbi se ugodi, odločba Uprave Republike Slovenije za varno hrano, veterinarstvo in varstvo rastlin, Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, št. U014-56/2020/4 z dne 20. 7. 2020, se v 1., 2. in 5. točki izreka odpravi in se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponovni postopek.

II.Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 469,70 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe toženi stranki, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila.

III.Stroškovni zahtevek stranke z interesom se zavrne.

Obrazložitev

Potek upravnega postopka

1.Z izpodbijano odločbo je Uprava Republike Slovenije za varno hrano, veterinarstvo in varstvo rastlin (toženka) odločila, da se za območje občine Horjul koncesija dodeli veterinarski organizaciji A., d.o.o., Ljubljana (ki je dosegla 37 točk) (1. točka izreka), zavrnila zahtevo za dodelitev koncesije tožnice (ki je dosegla 35 točk) (2. točka izreka) in Veterinarske postaje B., d.o.o. (3. točka izreka) ter poimensko navedla veterinarje, ki bodo opravljali koncesijsko dejavnost (5. točka izreka).

2.V obrazložitvi je navedla, da je na podlagi prvega odstavka 66. člena Zakona o veterinarstvu (ZVet-1) in 3. člena Uredbe o mreži javne veterinarske službe in izvajalcev nalog odobrenih veterinarjev (Uredba) v Uradnem listu št. 8/20 objavila javni razpis za dodelitev koncesije v okviru mreže javne veterinarske službe za zagotavljanje najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali na območju Republike Slovenije (Javni razpis). V njem je določila, da bo za območje posamezne upravne enote oziroma večjega števila občin za koncesionarja izbrana tista veterinarska organizacija, ki bo izpolnjevala vse pogoje in bo zbrala največ točk po prednostnih merilih, navedenih v VII. in VIII. točki Javnega razpisa. Po točkovanju, opravljenem na podlagi teh kriterijev Javnega razpisa, je toženka ugotovila, koliko točk je dosegla vsaka od prijavljenih veterinarskih ambulant in odločila o izbranem koncesionarju ter zavrnila zahtevi ostalih prijaviteljev.

3.Tožnica v tožbi ugovarja, da je Uredba, ki določa prednostna merila za izbor koncesionarja, brez kakršnekoli vsebinske opore v zakonu, bodisi v splošnem Zakonu o javno-zasebnem partnerstvu (ZJZP) ali v specialnem ZVet-1, nezakonita ter neskladna s 3., 120. in 153. členom Ustave, in tudi z načelom pravne države iz 2. člena Ustave, ki med drugim terja jasnost in določnost pravnih predpisov (lex certa). Iz enakih razlogov je nezakonit in protiustaven Javni razpis, ki vsebinsko temelji na Uredbi, posledično pa tudi odločba. Protiustavna je tudi zakonska podlaga Uredbe (ZJZP in ZVet-1), ki bi morala skladno s prakso Ustavnega sodišča (ki jo tožnica predstavlja) določiti vsebinski okvir oziroma meje podzakonskega predpisa. Ne 75., kot tudi ne 53. člen ZVet-1 ne vsebujeta nobenih vsebinskih meril za določitev mreže javne veterinarske službe. Koncesije so urejene v VII. poglavju ZVet-1 (66. do 69. člen), pri čemer tudi iz teh določb ne izhajajo nikakršna vsebinska merila, temveč je to prepuščeno izvršilni oblasti. Tudi sama merila so določena diskriminatorno, saj brez razumnega in stvarno utemeljenega razloga povzročajo nedopustno razlikovanje med veterinarskimi organizacijami. Pri tem je tožnica posebej izpostavila kriterij iz četrtega odstavka 3. člena Uredbe, ki daje prednost večjim veterinarskim organizacijam. Enako velja za vsebinsko enako merilo iz Javnega razpisa, ki tudi s točkovanjem povzroča neutemeljeno razlikovanje (VII. točka). Hkrati je to merilo nesorazmerno ponderirano v primerjavi z ostalimi merili, predvsem z merilom iz VIII. točke JR, ki je točkovno omejeno navzgor (npr. za kadrovske zmogljivosti (pod 5.) prijavitelj prejme točke za dodatne veterinarje in veterinarske pomočnike nad izpolnjevanjem pogojev, vendar ne več kot 5 točk, četudi bi morala tožnica prejeti 7 točk, glede na to, da ima zaposlena dva dodatna veterinarja in tri veterinarske pomočnike). Velikost VO je ovrednotena že pri pogojih iz IV. točke JR. S tem je podana kršitev 14. člena Ustave, kot tudi kršitev ustavno zajamčene svobodne gospodarske pobude (74. člen Ustave). Za podelitev izključne koncesije ni zakonske podlage, hkrati je to kršitev 106. člena Pogodbe o delovanju EU. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijano odločbo v 1., 2. in 5. točki izreka spremeni tako, da ugodi zahtevi tožnice za dodelitev koncesije za območje občine Horjul, ki spada v upravno enoto Ljubljana, podredno, da izpodbijano odločbo odpravi v 1., 2. in 5. točki izreka in zadevo vrne toženki v ponovni postopek.

4.Toženka v odgovoru na tožbo poudarja, da imata Javni razpis in Uredba vsebinsko podlago v ZVet-1. Uredba le podrobneje ureja, katera merila se upoštevajo pri izbiri in katere pogoje mora izpolnjevati koncesionar. Pri podelitvi koncesije je treba poleg gospodarskega interesa zasebnih veterinarskih organizacij upoštevati, da se izbere koncesionarja, ki je najustreznejši z vidika zagotavljanja učinkovitega, pravočasnega in kvalitetnega najmanjšega obveznega obsega varstva živali pred kužnimi boleznimi. Zato so določena tudi ustrezna vsebinska merila, ki zagotavljajo enako obravnavo prijaviteljev. S tem se zasleduje javni interes. Po Uredbi mora biti izvajanje dejavnosti, ki se financirajo iz proračunskih sredstev, organizirano tako, da je na območju ene upravne enote zagotovljeno delo najmanj ene veterinarske organizacije s koncesijo na način, da ne prihaja do podvajanj del na posameznih kmetijskih gospodarstvih. Predlaga zavrnitev tožbe.

5.Stranka z interesom A., d.o.o. v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe. Meni, da z Uredbo in Javnim razpisom ni bilo poseženo v ustavne pravice tožnice. ZVet-1 je že natančno reguliral način opravljanja veterinarske dejavnosti. Zato ni podlage za uporabo exceptio illegalis. Ker gre za negospodarsko storitev splošnega pomena, se ne uporabljajo pravila Evropske unije o prostem pretoku oseb, storitev, kapitala ter pravila o konkurenci. Predlaga zavrnitev tožbe.

6.Tožnica je v svoji vlogi izpostavila, da gre za gospodarsko dejavnost glede na sodno prakso Sodišča EU, ki bi jo bile očitno zmožne na trgu ustrezno opravljati tudi nekatere druge neizbrane veterinarske organizacije, država pa izvajanje te dejavnosti omejuje le na enega izbranega koncesionarja.

7.Sodišče je v zadevi, upoštevajoč tožbene navedbe, prekinilo postopek s sklepom, I U 1272/2020 z dne 23. 8. 2022, in vložilo zahtevo za oceno ustavnosti 66. člena ZVet-1 pred Ustavnim sodiščem RS. Ustavno sodišče je o zahtevi odločilo z odločbo, št. U-I-377/22-14 z dne 1. 2. 2024.

8.Sodišče je zato s sklepom, I U 1272/2020 z dne 17. 7. 2024, postopek nadaljevalo.

Glavna obravnava in dokazni postopek

9.Na glavno obravnavo so pristopile vse stranke. Tožnica je vztrajala pri svojih navedbah, tudi glede protiustavnosti JR ter kršitve 106. člena PDEU, zaradi česar je predlagala, da sodišče postavi predhodno vprašanje Sodišču EU. Opozorila je na novejšo sodno prakso Upravnega sodišča (sodbi, I U 1270/2020, I U 1277/2020). Toženka je ugovarjala postavitvi predhodnega vprašanja pred Sodiščem EU. Edini razlikovalni element med izbranim koncesionarjem in tožnico je velikost območja, za katerega sta kandidirala. Torej gre za drugačna pravna položaja, ki se smeta obravnavati različno. Opozorila je na pomen te javne veterinarske službe oziroma na dela, ki se v tem obsegu opravljajo, za kar je bolj primerna večja veterinarska organizacija. Sklicevala se je še na sodbe, I U 1563/2010, I U 1545/2020 in I U 1562/2010. Stranka z interesom se je pridružila navedbam toženke.

Dokazni sklep

10.Sodišče je na naroku za glavno obravnavo vpogledalo v upravni spis zadeve in v listine sodnega spisa A2 in A3.

K I. točki izreka

11.Tožba je utemeljena.

12.Predmet spora je odločitev toženke o dodelitvi koncesije v okviru mreže javne veterinarske službe za zagotavljanje najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali na območju Republike Slovenije, ki se financira iz proračunskih sredstev, za območje občine Horjul izbranemu koncesionarju (v tem sporu stranki z interesom) in zavrnitvi vloge tožnice.

13.Toženka je svojo odločitev oprla na 66. člen ZVet-1, 3. člen Uredbe ter Javni razpis.

14.Kot je sodišče že navedlo, je v zvezi s prvim tožbenim ugovorom o neustavnosti 66. člena ZVet-1 prekinilo postopek in pri Ustavnem sodišču vložilo zahtevo za presojo ustavnosti navedene zakonske določbe. Ustavno sodišče je o zahtevi odločilo z odločbo št. U-I-377/22 z dne 1. 2. 2024, in presodilo, da ZVet-1 ni v neskladju z Ustavo.

15.Sodišče zato zavrača tožbeni ugovor kršitve 3., 120. in 153. člen Ustave RS iz razloga, ker ZVet-1 ne vsebuje meril za podelitev koncesije, ampak so ta določena v podzakonskem aktu, to je v Uredbi.

16.Ustavno sodišče je pojasnilo, da je Uredba koncesijski akt. Koncesijski akt je podzakonski predpis in nujen javnopravni element koncesijskega razmerja, njegov "materialni temelj", s katerim koncedent določi elemente koncesijskega razmerja, ki so v javnem interesu.¹ Javnega razpisa v danih okoliščinah ni mogoče opredeliti kot oblastnega akta, temveč gre za akt poslovanja. Uprava z objavo Javnega razpisa ni kot javna oblast enostransko pravno zavezala posameznikov - veterinarskih organizacij - k določenemu ravnanju oziroma ni odločila o njihovih pravicah, obveznostih ali pravnih koristih. Veterinarske organizacije so se lahko po svoji presoji odločile o prijavi na Javni razpis. Uprava je le udejanjila prvi odstavek 66. člena ZVet-1, ki določa, da koncesije za opravljanje javne veterinarske službe dodeli Uprava na podlagi javnih razpisov, kar zadeva izvedbo javne veterinarske službe. Zato ZVet-1 ne krši legalitetnega načela na področju upravnega prava, ker prepušča upravi določanje meril v Javnem razpisu. Iz tega načela ne izhaja, da bi morali imeti akti, ki ne pomenijo normativne dejavnosti izvršilne oblasti in so akti poslovanja, obvezno podlago v zakonu (v smislu zahteve legalitetnega načela), ne smejo pa biti v nasprotju z zakonom in Ustavo.²

17.Da so torej merila določena v podzakonskem aktu, tj. Uredbi, po odločitvi Ustavnega sodišča ni v neskladju z Ustavo. Merila za izbor koncesionarjev so namreč v pretežnem delu strokovne narave, pri tovrstnih vprašanjih pa lahko zakonodajalec izvršilni veji oblasti prepusti široko polje lastne presoje. Uredba namreč med drugim določa območje dejavnosti veterinarskih organizacij s koncesijo in teritorialno porazdelitev dejavnosti, ki se financira iz proračunskih sredstev, merila, ki jih pri tem ureja, pa v glavnem izhajajo iz strokovnih ocen v zvezi s potrebami izvajanja javne veterinarske službe. To pomeni, da so zahteve legalitetnega načela manj stroge, posledično pa posebna podlaga v ZVet-1, ki bi določala oziroma opredeljevala merila za izbor koncesionarjev, ni potrebna.³

18.Tožnica je na glavni obravnavi vztrajala, da kljub odločitvi Ustavnega sodišča RS obravnavani JR ni ustrezen ter v skladu z ustavnimi standardi, o čemer se bo sodišče izjavilo v okviru presoje utemeljenosti tožbenih ugovorov v zvezi s posameznimi merili iz Javnega razpisa.

Glede merila iz VII. točke Javnega razpisa (pokritje večjega območja)

19.Drugi odstavek 3. člena Uredbe določa, da javni razpis za dodelitev koncesije iz prejšnjega odstavka objavi Veterinarska uprava Republike Slovenije (VURS) za celotno območje Republike Slovenije z navedbo števila kmetijskih gospodarstev, ki v upravnih enotah in občinah redijo rejne živali in so vpisani v register kmetijskih gospodarstev v skladu z zakonom, ki ureja kmetijstvo. Veterinarske organizacije morajo v prijavi na javni razpis navesti območje, na katerem želijo opravljati dejavnosti, ki se financirajo iz proračunskih sredstev, in sicer kot območje upravne enote ali del upravne enote z navedbo območja celotnih občin, ki je zaokrožena celota.

20.V četrtem odstavku 3. člena Uredbe pa je določeno, da ima pri podelitvi koncesije prednost veterinarska organizacija, ki lahko zagotovi izvajanje veterinarskih dejavnosti na območju cele upravne enote oziroma večjega števila občin, ob upoštevanju prednostnih meril iz petega odstavka istega člena Uredbe.

21.Toženka je tej določbi sledila tako, da je v VII. točki Javnega razpisa določila naslednje prednostno merilo: "Pokritje večjega območja, za katerega se prijavlja in izpolnjuje pogoje (točke iz posameznih alinej se ne seštevajo): - za območje dveh ali več celih upravnih enot, ki predstavljajo zaokroženo celoto tako, da ima v vsaj dveh od teh sedež ali podružnico: 14 točk; - za območje ene cele upravne enote, v kateri ima sedež ali podružnico: 12 točk; - za območje 5 občin ali več, ki predstavljajo zaokroženo celoto in niso hkrati območje cele upravne enote: 10 točk; za območje 4 občin, ki predstavljajo zaokroženo celoto in niso hkrati območje cele upravne enote: 8 točk; za območje 3 občin, ki predstavljajo zaokroženo celoto in niso hkrati območje cele upravne enote: 6 točk; - za območje 2 občin, ki predstavljata zaokroženo celoto in nista hkrati območje cele upravne enote: 4 točke. Zaokrožena celota je območje dveh ali več občin ali upravnih enot, ki mejijo ena na drugo."

22.Dejansko stanje v zadevi ni sporno. Tožnica, ki ima sedež v upravni enoti Ljubljana, se je prijavila za šest občin: Medvode, Vodice, Dobrova-Polhov Gradec, Horjul, Brezovica in Log-Dragomer. Izbrani koncesionar pa se je prijavil za območje cele upravne enote Ljubljana (kjer ima tudi sedež).

23.Pri navedenem merilu je izbrani koncesionar dobil 12 točk (za območje cele upravne enote, v kateri ima sedež ali podružnico), tožnica pa 10 točk (za območje šestih občin, ki predstavljajo zaokroženo celoto).

24.Tožnica uveljavlja, da zgoraj opisano točkovanje, ki prijavitelju zaradi prijave za območje cele upravne enote Ljubljana dodeli 12 točk, ni v vsebinski povezavi s koncesijo, ki je bila v tem primeru dodeljena za eno občino, in je posledično nezakonito in neustavno.

25.Po presoji sodišča je navedeni ugovor utemeljen. Sodišče je pri presoji navedenega merila izhajalo iz temeljnih načel ZJZP, ki naj zagotovijo preglednost, konkurenčnost, nediskriminatornost in poštenost postopkov nastajanja ter sklepanja in izvajanja posameznih oblik javno-zasebnega partnerstva, s čimer je sledilo odločbi Ustavnega sodišča⁴ . Po načelu enakosti javni partner zagotovi, da med kandidati v vseh elementih in fazah postopka sklepanja in izvajanja javno-zasebnega partnerstva ni razlikovanja in ne ustvarja okoliščin, ki pomenijo krajevno, predmetno, osebno diskriminacijo kandidatov, diskriminacijo, ki izvira iz klasifikacije dejavnosti, ki jo izvaja kandidat, ali drugo diskriminacijo (prvi odstavek 12. člena ZJZP). Enakopravno obravnavanje pomeni ne le enake pogoje, ampak tudi jasna merila za vse.⁵ Po načelu sorazmernosti pa sme javni partner v postopku sklepanja in pri izvajanju javno-zasebnega partnerstva uporabiti le tiste ukrepe za dosego cilja, določenega z zakonom ali na njegovi podlagi izdanim predpisom, ki: - objektivno vodijo do tega cilja, - najmanj omejijo oziroma prizadenejo zasebnega partnerja oziroma predstavljajo najblažji ukrep za dosego tega cilja in so po svojem obsegu in posledicah primerljivi s pomenom cilja (prvi odstavek 14. člena ZJZP). Kriterij mora biti torej razumno povezan s predmetom urejanja.

26.Toženka je po presoji sodišča zgolj na prvi pogled ustrezno utemeljila razloge za podelitev večjega števila točk za prijavo na območje upravne enote v smislu večjega zaokroženega območja. Prej opisani način vrednotenja utemeljuje s tem, da je za izvedbo cepljenj, diagnostičnih pregledov in ukrepov za zatiranje bolezni potrebno vsakodnevno sodelovanje s koncedentom, kjer prevelika razdrobljenost otežuje enoten pristop, prav tako pa velika razdrobljenost v primeru izbruha bolezni predstavlja potencialno nevarnost raznašanja bolezni še po drugih kmetijah (t.i. biovarnostni razlogi). Prevelika razdrobljenost onemogoča enotnost ukrepanja, nadzora nad izvršenimi deli, povzroči lahko različno razumevanje med različnimi izvajalci, ko je treba hitro in učinkovito izvajati tudi s strani EU določene postopke in zagotoviti enoten pristop pri omejevanju premikov in prometu z živalmi in njihovimi proizvodi. Tudi razdelitev in organiziranost koncedenta je vezana na območja občin in upravnih enot.

27.Navedeni argument, da naj bi imele zaradi zagotavljanja enotnega in učinkovitega ukrepanja v primeru pojava kužnih bolezni prednost veterinarske organizacije, ki lahko zagotovijo izvedbo koncesijskih storitev na večjem območju, prednost pred tistimi, ki bi izvajale te storitve na manjšem območju, je po presoji sodišča razumen, toženka pa ga je tudi strokovno utemeljila. Merilo, po katerem imajo prednost organizacije, ki "pokrivajo" - torej imajo koncesijo na večjem območju - po presoji sodišča samo po sebi tudi ne ustvari okoliščin, ki bi pomenile diskriminacijo kandidatov oziroma kršitev načela enakosti v smislu 12. člena ZJZP. Prav tako bi merilo lahko zadostilo načelu sorazmernosti, saj objektivno gledano vodi do zastavljenega cilja, tj. enotno, strokovno in usklajeno delovanje izbrane veterinarske organizacije. Nenazadnje tudi Uredba v četrtem odstavku 3. člena zahteva, da mora imeti pri podelitvi koncesije prednost veterinarska organizacija, ki lahko zagotovi izvajanje veterinarskih dejavnosti na območju cele upravne enote oziroma večjega števila občin, pri čemer se zahteva zaokroženost območja.

28.Vendar pa toženka koncesije ni podelila za območje cele upravne enote, ampak jo je z izpodbijano odločbo podelila le za eno občino. Njena utemeljitev bi bila torej razumna oziroma v povezavi s kriterijem v primeru, če bi se koncesija podeljevala za širše območje, zaradi katerega je prijaviteljeva vloga sploh ovrednotena z več točkami kot vloga tistega prijavitelja, ki se je prijavil na razpis za izvajanje koncesije na ožjem območju.

29.Pri merilu tako, kot je bilo uporabljeno, tako po presoji sodišča ni jasno, kako naj bi pri podelitvi koncesije, dodeljeni za območje, manjše od cele upravne enote (v tem primeru gre za eno občino), prednost pomenila okoliščina, da je izbrani koncesionar prijavil večje območje, na katerem je pripravljen nuditi koncesijske storitve. Zato ima prav tožnica, da opisani kriterij glede na območje dodeljene koncesije (občino Horjul) ni v razumni povezavi s koncesijo. Tudi razlog učinkovitosti izvajanja storitev, na katerega se sklicuje toženka, v celoti izgubi svoj smisel, če se koncesija kljub temu, da se je najmanj en prijavitelj prijavil za celotno območje upravne enote Ljubljana, s posamezno odločbo podeljuje za posamezne občine znotraj te upravne enote. Pri tem tudi ni jasno, kako naj bi pri podelitvi koncesije za občino s strani toženke zasledovane prednosti večjega območja zagotavljala prijava za območje celotne upravne enote (kjerkoli v Sloveniji).

30.Na drugačno odločitev sodišča tako ne more vplivati dodatno pojasnilo toženke na glavni obravnavi, da obvladovanje dela na manjšem številu občin predstavlja manjšo zmogljivost obvladovanja del, kot tudi, da gre še za ostala preventivna dela, predpisana z Odredbo o izvajanju sistematičnega spremljanja zdravstvenega stanja živali, programov izkoreninjenja bolezni živali ter cepljenj živali (Uradni list RS, št. 130/2023)⁶ , saj tudi ti argumenti ne uspejo omajati zgoraj povedane sodne presoje. Ker pa je predmet upravnega spora dodeljevanje koncesij po Javnem razpisu za leto 2020, se toženka tudi brez uspeha sklicuje na sodbe, I U 1563/2010, I U 1545/2010 in I U 1562/2010. Drži, da iz teh sodb (med drugim) izhaja, da koncendent sam ovrednoti posamezno prednostno merilo, vendar mu to dopušča že sama določba petega odstavka 3. člena Uredbe⁷ . In na to se je oprlo tudi naslovno sodišče v sodbi, I U 1563/2010.

31.S temi razlogi je odgovorjeno na tiste tožbene navedbe, ki so bistvene za sprejem odločitve v tem upravnem sporu, tj. ugoditev tožbi in odpravi odločbe v izpodbijanem delu. Zaradi ponovnega postopka in odločanja toženke pa se sodišče v nadaljevanju opredeljuje še do drugih tožbenih ugovorov, ki so po presoji sodišča pomembni za nadaljnji postopek.

Glede merila iz VIII. točke Javnega razpisa (Kadrovske zmogljivosti)

32.Merilo iz VIII. točke je razdeljeno na več podmeril, od katerih je v tej zadevi sporna zgolj 5. točka "Kadrovske zmogljivosti." Navedeni pojem v Uredbi ni razdelan, v Javnem razpisu pa so določene dodatne točke, ki jih dobi prijavitelj, ki zagotovi dodatne zaposlene glede na minimum, določen v tretjem odstavku 3. člena Uredbe. Javni razpis predvideva dodatno število točk glede na 1. bližino in dostopnost veterinarske organizacije (2 točki), 2. vsebino izjave o odzivnem času (od 1 do 3 točk), 3. dosegljivost veterinarja (od 1 do 2 točki), 4. dejavnosti za obvladovanje kriznih situacij (od 1 do 2 točki), 5. kadrovske zmogljivosti (do 5 točk), v skladu s katerim je relevantno število zaposlenih veterinarjev (vsak nadaljnji veterinar zaposlen za polni delovni čas prinese dodatni 2 točki, za skrajšan delovni čas pa 1 točko) in število veterinarskih pomočnikov (vsak nadaljnji pomočnik zaposlen za polni delovni čas prinese 1 točko, za skrajšan delovni čas pa 0,5 točke), 6. delovne izkušnje zaposlenih veterinarjev (od 1 do 2 točki), 7. delovne izkušnje zaposlenih veterinarjev z izvajanjem del po koncesiji pri izvajanju najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali (od 1 do 2 točki) 8. osnove za izračun cene za opravljanje veterinarskih dejavnosti iz javnega razpisa (od 0,5 do 5 točk) in 9. izvajanje koncesije v skladu s predpisi (enkratni odvzem koncesije, dva ali večkratni odvzem koncesije minus 3 oziroma 2 točki). Ob izpolnjevanju pogojev se točke iz posameznih točk tega merila seštevajo, pri 5. točki pa je najvišji seštevek vseh točk 5.

33.V tem delu se Javni razpis sklicuje na peti odstavek 3. člena Uredbe, ki določa, da če kandidira na javnem razpisu več veterinarskih organizacij za isto območje, se pri izbiri upoštevajo prednostna merila, in sicer bližina in dostopnost veterinarske organizacije, odzivni čas ob pojavu bolezni živali, način zagotavljanja nepretrgane veterinarske dejavnosti za terensko diagnostiko in preiskav, s katerimi se potrdi bolezen ali ovrže sum, način izvajanja drugih dejavnosti za obvladovanje kriznih situacij v veterinarstvu, kadrovske zmogljivosti, delovne izkušnje zaposlenih, osnova za izračun cen za opravljanje veterinarskih dejavnosti iz javnega razpisa ter izvajanje koncesije v skladu s predpisi v zadnjih petih letih. Ovrednotenje prednostnih meril določi VURS v javnem razpisu.

34.Obe stranki postopka sta pri navedenem podkriteriju dobili maksimalno število točk, to je 5 točk. Izbrani koncesionar je navedeno število točk dobil za dva dodatno zaposlena veterinarja in enega veterinarskega pomočnika, zaposlenega za polni delovni čas, in enega veterinarskega pomočnika, zaposlenega za krajši delovni čas, tožnica pa za dva dodatno zaposlena veterinarja in tri veterinarske pomočnike, zaposlene za polni delovni čas. Tožnica meni, da gre za merilo, ki je dejansko stvarno povezano s predmetom koncesije, zaradi česar ne bi smelo biti omejeno s točkovanjem navzgor. To pomeni, da bi morala pri tem podkriteriju prejeti 7 točk, izbrani koncesionar pa 5,5 točke. Sklicuje se še na argumente v zvezi z merilom iz VII. točke Javnega razpisa.

35.Sodišče navedeni tožbeni ugovor zavrača. Kot je navedeno že zgoraj, peti odstavek 3. člena Uredbe, ki se nanaša tudi na kadrovske zmogljivosti prijaviteljev, toženko izrecno pooblašča za to, da sama ovrednoti posamezno prednostno merilo, kar pomeni, da lahko omeji točkovanje navzgor, če oceni, da je to primerno glede na vrednoteni kriterij, sledeč cilju Javnega razpisa. Oblikovanje razpisnih meril, po katerih imajo določeni ponudniki glede na svoje značilnosti zaradi ciljev, ki se zasledujejo z javnim razpisom, določeno prednost pred drugimi, pa samo po sebi ne pomeni neenakega obravnavanja prijaviteljev v smislu 14. člena Ustave.

Glede ugovora kršitve konkurence in posega v svobodno gospodarsko pobudo

36.Tožnica nasprotuje tudi sistemu izključnih koncesij in zatrjuje, da takšna ureditev posega v svobodno gospodarsko pobudo iz 74. člena Ustave in hkrati pomeni kršitev 106. člena PDEU. Zavzema se za sistem, kjer bi bilo storitve iz najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali dovoljeno opravljati vsem verificiranim veterinarskim organizacijam, ki izpolnjujejo zakonske pogoje, rejci oziroma lastniki živali na tem območju pa bi nato lahko izbrali, kateremu koncesionarju bi zaupali opravljanje dejavnosti in temu bi država plačala. Sodišče se v tej zvezi sklicuje na pojasnilo toženke, ki ga tožnica ne prereka, da število koncesionarjev na skupnem nivoju narašča, saj se odpirajo nove ambulante, število koncesionarjev, ki se financirajo iz proračuna, pa je nekoliko manjše - na tem razpisu jih je 54. Toženka je tudi objektivno in na strokovnih temeljih obrazložila obstoj javnega interesa za podelitev koncesij (mreža javne veterinarske službe zagotavlja sistem pokritosti, gre za del dejavnosti, ki je povsem druga kot dejavnost, ki se opravlja na trgu, vse storitve, ki so plačane iz proračnika, so vezane na izvedbo del, ki so ovrednotene po storitvi, ki izhaja iz urne postavke za veterinarja in veterinarskega pomočnika), ki je predvsem - kot to obrazlaga toženka - v varstvu zdravja, kar je razumen razlog, povezan s samo naravo stvari, zato tudi po presoji sodišča ne gre za nedovoljeno ustvarjanje prevladujočega položaja izbranega koncesionarja.

37.Sodišče še dodaja, da veterinarstvo obsega različne ukrepe in dejavnosti za zaščito zdravja živali pred kužnimi in drugimi boleznimi in zaščito prebivalstva pred zoonozami in okužbami z živili živalskega izvora. Na poseben način posega tudi na področje drugih dejavnosti, npr. živinoreje, varstva potrošnikov, varstva okolja ter na področje mednarodne trgovine in prometa. Napake ali nepravilnosti pri organizaciji in delovanju veterinarstva lahko povzročijo hude posledice ali celo katastrofe pri živalih in ljudeh ter veliko gospodarsko škodo. Zaradi njegovega izjemno velikega vpliva tako na zdravje živali kot tudi na zdravje ljudi, gre za dejavnost, za katero javna korist od zakonodajalca zahteva ne le, da uredi pogoje in način njenega opravljanja, temveč zahteva od države v pretežnem delu tudi zagotovitev njenega nemotenega in trajnega izvajanja ter enake dostopnosti za vse državljane. Zato je tožbeni očitek, da ZVet-1 ne daje zakonske podlage za režim izključnih koncesij, neutemeljen, saj v praksi na območju države sploh ne gre za to, ampak za mrežo javne veterinarske službe (53. člen ZVet-1), ki se ustvari s podeljevanjem koncesij za dodeljeno območje (2. člen Uredbe) za tisti del veterinarske dejavnosti, ki zagotavlja najmanjši in nepretrgan obseg zdravstvenega varstva živali (glej tudi 1. člen Uredbe).

38.Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, izpodbijano odločbo odpravilo v 1., 2. in 5. točki izreka ter zadevo v tem obsegu vrnilo organu, ki jo je izdal, v ponovni postopek (četrti in peti odstavek 64. člena ZUS-1). Sodišče tako ni sledilo primarnemu tožbenemu predlogu, da sámo odloči o podelitvi koncesije, ker sama narava spora tega ne dopušča (glej prvi odstavek 65. člena ZUS-1).

39.Na podlagi drugega odstavka 64. člena ZJZP sodišče odločbe oziroma drugega akta ne odpravi, temveč ugotovi njegovo nezakonitost, tožniku pa na njegovo zahtevo prisodi odškodnino oziroma tožnika glede uveljavljanja povračila napoti na pravdo, če bi odprava odločbe oziroma drugega akta pomenila nesorazmerno obremenitev zasebnega partnerja, ki je do tedaj izvrševal pogodbo o javno-zasebnem partnerstvu. Podobno pooblastilo ima sodišče tudi v drugem odstavku 64. člena ZUS-1.

40.Po 8. členu Uredbe pa koncesijsko razmerje nastane z dnem, določenim s koncesijsko pogodbo, ki se sklene na podlagi pravnomočne odločbe o izbiri koncesionarja. Gre torej za izjemo od splošnega pravila, da odločba učinkuje z njeno dokončnostjo. Glede na to, da bi izpodbijana odločba učinkovala šele s trenutkom njene pravnomočnosti, do posega v razmerje s tretjo osebo, nastalo na podlagi Javnega razpisa, ne bo prišlo. Sodišču tako presoje po 64. členu ZJZP oziroma drugem odstavku 64. člena ZUS-1 ni bilo treba opraviti.

41.Sodišče še pripominja, da ni sledilo tožničinemu predlogu in postavilo predhodnega vprašanja Sodišču EU, saj tožnica niti ni konkretizirala, kakšno vprašanje naj bi sodišče postavilo, hkrati gre po presoji sodišča v tem primeru za materialnopravne prepise, ki pravu EU ne nasprotujejo.

K II. točki izreka:

42.Odločitev o stroških postopka temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 in tretjem odstavku 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Obravnavana zadeva je bila rešena na glavni obravnavi, tožnico je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, zato se mu priznajo stroški v višini 385 EUR, povečanih za 22 % DDV. Tako odmerjene stroške je toženka dolžna povrniti v roku 15 dni od prejema te sodbe, po preteku tega roka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

K III. točki izreka:

43.Ker ZUS-1 ne ureja vprašanja povrnitve stroškov stranki z interesom, je sodišče stroškovni zahtevek stranke z interesom zavrnilo na podlagi prvega odstavka 154. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

-------------------------------

1Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-377/22 z dne 1. 2. 2024, 16. točka obrazložitve.

2Prav tam, 13. točka obrazložitve.

3Prav tam, 18. točka obrazložitve.

4Glej, U-I-377/22-14, tč. 20;

5Primerjaj sklep Vrhovnega sodišča X Ips 26/2023 z dne 3. 4. 2022, 15. točka obrazložitve, in sodbo X Ips 45/2021 z dne 2. 3. 2022, 14.točka obrazložitve.

6In ne, kot je to očitno pomotoma navedeno na zapisniku o glavni obravnavi, I U 1272/2020 z dne 26. 9. 2024, Odredbo o izvajanju sistematičnih del, Uradni list RS, št. 130/22;

7Peti odstavek 3. člena Uredbe: [….]. Ovrednotenje prednostnih meril določi VURS v javnem razpisu.

8Glej sodbo Upravnega sodišča, I U 1563/2010 z dne 8. 11. 2011;

9Tako npr. sodba Upravnega sodišča, II U 127/2013 z dne 21. 5. 2014.

10Povzeto po odločbi Ustavnega sodišča, št. U-I-141/01 z dne 20. 5. 2004;

Zveza:

RS - Ustava, Zakoni, Sporazumi, Pogodbe

Zakon o veterinarstvu (2001) - ZVet-1 - člen 66

Podzakonski akti / Vsi drugi akti

Uredba o mreži javne veterinarske službe in izvajalcev nalog odobrenih veterinarjev (2008) - člen 3, 3/2, 3/4

Pridruženi dokumenti:*

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.