Jedro

Pri pravici iz 93. člena Ustave RS (parlamentarna preiskava) ne gre za ustavno pravico v smislu človekove pravice oziroma temeljne svoboščine, temveč za pravico, ki je procesnega značaja. Že označba preje navedenega člena Ustave RS (parlamentarna preiskava) pomeni, da v teh primerih, v zvezi s procesnimi pravicami poslancev - oziroma pravico Državnega sveta, ne gre za možnost sodnega varstva ob sprejetih aktih ali kršitvah z določenimi dejanji, pač pa za izključno procesna dejanja znotraj Državnega zbora, ki jih urejajo Ustava RS, zakon ali poslovnik o parlamentarni preiskavi in Poslovnik Državnega zbora.

Izrek

Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

Obrazložitev

Sodišče prve stopnje je s sklepom (1. točka izreka sklepa) postopka v zadevah z opr. št. U 2611/2005 in U 2775/2005 združilo na podlagi 1. odstavka 41. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97, 65/97 - popravek in 70/2000) v en postopek, ki se skladno z določbami Sodnega reda vodi pod opr. št. U 2611/2005. Ker sta obe vloženi tožbi (na sodišče prve stopnje in pritožbeno sodišče) po vsebini istovetni (razen označbe sodišč, pri katerih sta bili vloženi), ju je sodišče prve stopnje v združenem postopku obravnavalo kot eno tožbo.

Z izpodbijanim sklepom (2. točka izreka sklepa) pa je sodišče prve stopnje na podlagi 2. in 3. točke 1. odstavka 34. člena ZUS tožbo tožeče stranke zavrglo, glede na to, da po njegovem mnenju niso podani pogoji za obravnavanje očitane opustitve dolžnega ravnanja v upravnem sporu po 3. odstavku 1. člena oziroma 62. členu ZUS in tudi niso podani pogoji za sprejem obravnavane tožbe kot tožbe zaradi molka organa (1. odstavek 4. člena v zvezi s 26. členom ZUS).

V obrazložitvi izpodbijanega sklepa sodišče prve stopnje navaja, da se obravnavana tožba opira na dvoje izhodišč, katerih pravilnost oziroma sprejemljivost je ključnega pomena za presojo njene dopustnosti: prvo izhodišče je, da gre v spornem primeru za poseg v pravico iz 93. člena Ustave Republike Slovenije (Ustave) kot ustavno pravico, kakršno ima v mislih 2. odstavek 157. člena Ustave (oziroma po njem povzeti 3. odstavek 1. člena ZUS); drugo izhodišče, ki se na prvo navezuje, pa je, da je nezakonitost opustitve dolžnega ravnanja, kakršno tožba očita toženi stranki, mogoče uveljavljati neposredno v upravnem sporu tudi v primeru, ko naj bi bilo v uveljavljano pravico po tožbenih navedbah poseženo z dejanjem in ne z dokončnim posamičnim aktom oziroma opustitvijo izdaje takšnega akta. Ne da bi se spuščalo v vprašanje pravne narave te pravice (torej, ali gre za ustavno, ali za zakonsko pravico), sodišče prve stopnje na tem mestu ugotavlja, da pravica zahtevati parlamentarno preiskavo, glede na določbe 1. - 3. člena Poslovnika o parlamentarni preiskavi (PoPP, Uradni list RS, št. 63/93 in 33/2003) implicira tudi pravico relevantne skupine poslancev do vključitve zahteve za parlamentarno preiskavo v dnevni red seje Državnega zbora. Po teh ugotovitvah je treba, glede na to, da je sodišče pri odločanju o upravnem sporu vezano na meje tožbenega zahtevka (1. odstavek 38. člena v zvezi s 3. odstavkom 3. člena ZUS), dopustnost obravnavane tožbe presoditi z vidika vprašanja, ali se navedena pravica zahtevati parlamentarno preiskavo lahko uveljavlja v upravnem sporu na način, kot je predlagana v tožbi. Gre za dilemo, kadar gre za sodno uveljavljanje pravic, ki jih imajo določeni posamezniki (v spornem primeru poslanci) v zvezi s svojim posebnim pravnim položajem (funkcijo) v razmerju do organa, v katerem takšne pravice izključno lahko uveljavljajo zato, da vplivajo na delovanje organa kot organa oblasti (Državnega zbora kot celote). Tožba navaja, da je za obravnavanje kršitev notranjih pravil (poslovnikov) v parlamentarnih demokracijah po ustaljeni ustavno sodni, sodni in parlamentarni praksi, pristojen izključno parlament, kar izvira iz njegove ustavne vloge, skladno z načelom delitve oblasti, iz česar sodišče prve stopnje povzema, da načeloma takšnim praksam tožeča stranka ne nasprotuje, kolikor so sprejemljive tudi z vidika naše ustavne ureditve razmerij med organi zakonodajne, izvršilne in sodne veje oblasti. Sodišče prve stopnje se z navedenimi splošnimi stališči strinja, zato meni, da je treba skladno s prevladujočimi stališči teorije dopustnost sodnega reševanja tovrstnih sporov obravnavati skrajno restriktivno in v tem smislu tudi razlagati relevantne določbe Ustave, ZUS in drugih zakonov (kar med drugim lahko pomeni, da gre pri pravici zahtevati parlamentarno preiskavo, v razmerju do 1. odstavka 23. člena Ustave, za pravico sui generis, saj ne gre za pravico vsakogar, ampak za pravico poslanca v razmerju do Državnega zbora). Ne glede na navedeno pa sodišče prve stopnje, drugače kot tožeča stranka, tudi meni, da pravica skupine poslancev, izvirajoča iz 93. člena Ustave, ne sodi med pravice, ki uživajo neposredno sodno varstvo zaradi posega z dejanjem. Pri navedeni pravici, implicite določeni sicer z Ustavo, izrecno pa z zakonom (Zakon o poslancih - ZPos), namreč ne gre za pravico, glede katere bi bilo sodno varstvo v Ustavi izrecno zagotovljeno, kot je zagotovljeno sodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin (4. odstavek 15. člena Ustave). Sodno varstvo pravice, ki ni človekova pravica oziroma temeljna svoboščina, pa je po mnenju sodišča prve stopnje mogoče uveljavljati le v upravnem sporu, v katerem se uveljavlja nezakonitost izpodbijanega akta ali nezakonitost opustitve dolžnosti izdaje akta, kajti sodno varstvo pravice, v katero je poseženo z dejanjem, je "rezervirano" le za primere, ko gre za poseg v človekove pravice ali temeljne svoboščine. Meni, da je zmotno tožbeno stališče, da gre pri pravici iz 93. člena Ustave za ustavno pravico v smislu človekove pravice oziroma temeljne svoboščine, s tem pa tudi za pra vico, katere sodno varstvo je mogoče izjemoma uveljavljati v upravnem sporu na podlagi 2. odstavka 157. člena Ustave oziroma 3. odstavka 1. člena ZUS, tudi če vanjo ni poseženo z aktom oziroma neizdajo akta pristojnega organa ali nosilca javnega pooblastila, ampak zgolj z dejanjem. Po vsem navedenem je sodno varstvo pravice zahtevati parlamentarno preiskavo po mnenju sodišča prve stopnje nedvomno zagotovljeno le v obsegu pravice do uvrstitve zahteve za parlamentarno preiskavo v dnevni red seje Državnega zbora. To varstvo, ki ga uveljavlja tožeča stranka v 2. alinei tožbenega zahtevka, je mogoče po mnenju sodišča prve stopnje uveljavljati le v upravnem sporu na podlagi 2. odstavka 1. člena ter 1. odstavka 4. člena ZUS. Procesna predpostavka za tožbo v takšnem upravnem sporu pa je izdani akt, s katerim je odločeno o pravici (2. odstavek 1. člena ZUS), ali molk organa (ali nosilca javnih pooblastil znotraj organa), ki bi moral odločiti o pravici (1. odstavek 4. člena ZUS; v tem primeru o pravici do uvrstitve zahteve na dnevni red seje Državnega zbora). Sodišče prve stopnje pojasnjuje, da je tožba zaradi molka organa mogoča šele, ko brezuspešno poteče sedemdnevni rok po vložitvi nove zahteve za izdajo odločbe - 2. in 3. odstavek 26. člena v zvezi s 3. odstavkom 3. člena ZUS in 4. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). Tožba tožeče stranke obstoja takšnih procesnih predpostavk ne zatrjuje in v njenih prilogah po presoji sodišča prve stopnje tudi niso izkazane.

Tožeča stranka v pritožbi zoper izpodbijani sklep (2. točka izreka sklepa) ponavlja tožbene trditve in še dodaja: Poslovnik Državnega zbora njegovemu predsedniku ne določa nikakršnega roka, do kdaj naj bi bil dolžan izdati "posamični pravni akt" o neuvrstitvi zahteve 31 poslancev v predlog dnevnega reda seje Državnega zbora (seveda ne, saj takega akta sploh ni dolžan izdati!). V tem primeru bi torej veljal (po ZUP) eno - ali celo dvomesečni zakonski rok, po njegovem brezuspešnem poteku pa naj bi po tem prizadeti poslanci morali najprej vložiti urgenco ("novo zahtevo") zaradi dotedanjega "molka organa" - in šele potem bi pridobili pravico do vložitve tožbe zaradi molka organa. Ne glede na to, kako "učinkovito" bi bilo (ob novi seji Državnega zbora vsak mesec) tako sodno varstvo, pa je bistveno to, da po njenem mnenju tožba zaradi molka organa sploh ni možna v navedeni zadevi - preprosto zato, ker predsednika Državnega zbora ni mogoče tožiti zaradi neizdaje pravnega akta, ki ga on sploh ni dolžan izdati. Zaradi navedenega je po njenem mnenju izpodbijani sklep sodišča prve stopnje pravno napačen in nezakonit. Zato naj ga pritožbeno sodišče nadomesti z zakonito odločitvijo, in sicer z ugoditvijo tožbenemu zahtevku.

Sodišče prve stopnje trdi, da pravica zahtevati odreditev parlamentarne preiskave ni pravica, ki bi lahko bila varovana na enak način, kot so varovane človekove pravice in temeljne svoboščine. Do takega sklepa pride na podlagi razlage, da izraz "ustavne pravice" iz 2. odstavka 157. člena Ustave pomeni le sinonim za človekove pravice in da pod tem izrazom nikakor ne moremo razumeti tudi posebne pravice iz 93. člena Ustave. Pri tem pa sodišče prve stopnje spregleda zelo pomembno dejstvo, da gre pri odrejanju parlamentarne preiskave za uresničevanje ene izmed pomembnih, v Ustavi posebej zapisanih funkcij Državnega zbora. Spregleda tudi dejstvo, da pomeni kršitev te pravice tudi kršitev ustavnih pravic, ki jih poslanci ne uresničujejo v svojem imenu, ampak na podlagi 2. odstavka 3. člena Ustave, po katerem ima v Sloveniji oblast ljudstvo, državljanke in državljani pa to oblast izvršujejo neposredno in z volitvami, po načelu delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno. Tudi in predvsem uresničevanje zakonodajne oblasti se torej vedno uresničuje v imenu ljudstva. Onemogočanje ali zavestno oteževanje uresničevanja ustavnih nalog in pristojnosti, ki so poslancem poverjene, da jih uresničujejo v imenu ljudstva, ne more biti presojano skrajno restriktivno, ampak ravno obratno, na način, da tudi obe drugi veji oblasti zagotavljata, da se vsebina 3. člena Ustave čim bolj celovito uresničuje. Sodišče prve stopnje spregleda tudi, da uresničevanja ustavne pravice odrediti parlamentarno preiskavo ni mogoče kar na podlagi enostavne trditve po izključitvi iz sodnega varstva kršenje te pravice tudi zato, ker tudi to pravico poslanci uresničujejo v imenu državljank in državljanov, in sicer na podlagi 44. člena Ustave. Sodelovanje pri upravljanju pa je nesporno ne le ustavna, ampak tudi temeljna človekova pravica, saj je uvrščena v II. poglavje Ustave o človekovih pravicah in temeljnih svoboščinah. Določba 44. člena Ustave pove, da svojo temeljno človekovo pravico do sodelovanja pri upravljanju vsak državljan ne uresničuje le neposredno, ampak tudi po svojih izvoljenih predstavnikih, kar so nedvomno tudi in v prvi vrsti poslanci. Uresničevanju pravice do parlamentarne preiskave torej gotovo ni mogoče odreči vseh zakonitih pravnih poti le zato, da bi se ustavnim pravicam zagotavljalo restriktivno pravno varstvo pred sodišči. Poudarja, da je pravica zahtevati in obveznost Državnega zbora odrediti parlamentarno preiskavo na zahtevo tretjine poslancev, tudi v pravni teoriji in judikatih Ustavnega sodišča Republike Slovenije, nesporna. V komentarju Ustave je parlamentarna preiskava eden izmed nadzornih instrumentov, ki jo za posamezni primer odredi Državni zbor, vendar jo Državni zbor mora odrediti na zahtevo tretjine poslancev in Državnega sveta.

Utemeljitev predsednika Državnega zbora, da ne more dati na dnevni red zahteve 31 poslancev, ker tako meni Zakonodajno-pravna služba, je netočna. Zakonodajno-pravna služba je namreč jasno povedala, da je mogoče govoriti o tem, da je zahteva 31 poslancev vključena v zahtevi 39 poslancev le, če bo zadeva L. tudi v tej zahtevi na prvem mestu in če ne bo protislovna obrazložitev, v kateri 39 poslancev dejansko zatrjuje, da preiskava v zadevi L. ni potrebna. Utemeljitev predsednika Državnega zbora, da bi z odreditvijo dveh preiskovalnih komisij, v katerih bi bila obravnavana zadeva L., lahko prišlo do kršenja človekovih pravic oseb, ki bi bili kot priče ali preiskovanci vabljeni na obe komisiji, je po njenem mnenju v celoti ovržena že v zadevi (Up-271/96), v kateri je Ustavno sodišče Republike Slovenije zavrglo ustavno pritožbo zoper poročilo preiskovalne komisije, ker naj bi bile "z dejanji oziroma opustitvami" pri izvedbi preiskovalnega postopka oziroma s poročilom preiskovalne komisije kršene človekove pravice in svoboščine, ker to še niso akti, s katerimi bi se lahko poseglo v človekove pravice, ampak predstavljajo le podlage za odločanje o morebitni politični odgovornosti nosilcev javnih funkcij, ko poročilo preiskovalne komisije sprejme Državni zbor.

Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

Pritožba ni utemeljena.

Po presoji pritožbenega sodišča je odločitev sodišča prve stopnje o zavrženju tožbe s sklepom (2. točka izreka sklepa) pravilna. Ni pa sodišče prve stopnje oprlo svoje odločitve na pravilno zakonsko podlago, saj se sklicuje na določbi 2. in 3. točke 1. odstavka 34. člena ZUS, po presoji pritožbenega sodišča pa bi se moralo pri zavrženju tožbe opreti na določbo 1. točke 1. odstavka 34. člena ZUS, kar pa po mnenju pritožbenega sodišča ne vpliva na pravilnost same odločitve sodišča prve stopnje.

Sodišče prve stopnje je sicer po presoji pritožbenega sodišča v izpodbijanem sklepu navedlo pravilne razloge, ki imajo svoj temelj v določbah Ustave in ZUS. Tudi pritožbeno sodišče meni, da je zmotno tožbeno stališče, ki ga tožeča stranka ponavlja v pritožbi zoper izpodbijani sklep, da gre pri pravici iz 93. člena Ustave za ustavno pravico v smislu človekove pravice oziroma temeljne svoboščine, s tem pa tudi za pravico, katere sodno varstvo je mogoče izjemoma uveljavljati v upravnem sporu na podlagi 2. odstavka 157. člena Ustave oziroma 3. odstavka 1. člena ZUS, tudi če vanjo ni poseženo z aktom oziroma neizdajo akta pristojnega organa ali nosilca javnega pooblastila, ampak zgolj z dejanjem. Po presoji pritožbenega sodišča gre torej za pravico (Državni zbor ... mora pa to storiti na zahtevo tretjine poslancev Državnega zbora ali na zahtevo Državnega sveta), ki je uvrščena v poglavje Ustave: IV. Državna ureditev - a) Državni zbor, ki je povsem procesnega značaja in ki je urejena v določbah Ustave, zakona ali poslovnika o parlamentarni preiskavi in Poslovnika Državnega zbora, ki pa glede urejanja notranjih procesnih razmerij med poslanci in predsednikom Državnega zbora in samim Državnim zborom in aktov ter dejanj, ki se sprejemajo ali izvajajo v Državnem zboru, ne morejo biti podvrženi sodni presoji v upravnih sporih po določbah 2. odstavka 157. člena Ustave oziroma 3. odstavka 1. člena ZUS. Gre torej izključno za notranja procesna razmerja v Državnem zboru, ki jih pri njihovem izvrševanju ni mogoče uvrstiti v okvir ustavnih pravic, katerih sodno varstvo je mogoče izjemoma uveljavljati v upravnem sporu na podlagi 2. odstavka 157. člena Ustave oziroma 3. odstavka 1. člena ZUS, saj tudi narava teh razmerij to ne dopušča. Že označba navedenega 93. člena Ustave, to je, da gre za parlamentarno preiskavo, pomeni, da v teh primerih v zvezi s procesnimi pravicami poslancev oziroma pravico Državnega sveta ne gre za možnost sodnega varstva ob sprejetih aktih ali kršitvah z določenimi dejanji, pač pa za izključno procesna dejanja znotraj Državnega zbora, ki jih urejajo Ustava, zakon ali poslovnik o parlamentarni preiskavi in Poslovnik Državnega zbora. Po presoji pritožbenega sodišča, če pri teh internih procesnih razmerjih, urejenih v navedenih predpisih, pride do kakšnih kršitev, se te kršitve obravnavajo in urejajo le znotraj Državnega zbora kot najvišjega zakonodajnega organa države in ta razmerja niso podvržena nobeni sodni kontroli v okviru upravnih sporov po ZUS. Če temu ne bi bilo tako in bi bili dopustni tudi upravni spori v zvezi z določbo 93. člena Ustave o parlamentarni preiskavi, bi bila pa po drugi strani prekršena določba 125. člena Ustave, da so sodniki pri opravljanju sodniške funkcije neodvisni in da so vezani na Ustavo in zakon. Ta ista Ustava in ZUS pa po presoji pritožbenega sodišča ne dopuščata upravnih sporov v zvezi z notranjimi procesnimi dejanji v okviru Državnega zbora.

Glede na navedeno je pritožbeno sodišče zavrnilo pritožbo tožeče stranke kot neutemeljeno na podlagi 73. člena ZUS in potrdilo izpodbijani sklep sodišča prve stopnje, pri čemer se je pritožbeno sodišče oprlo v zvezi z zavrženjem tožbe na določbo 1. točke 1. odstavka 34. člena ZUS, saj v obravnavanem primeru po njegovem mnenju ne gre za odločanje v sporu, ki bi po Ustavi, zakonu ali poslovniku o parlamentarni preiskavi in Poslovniku Državnega zbora spadal v sodno pristojnost.