Jedro

Po sodni praksi mora organ, ki podeljuje koncesijo, v odločbi o podelitvi koncesije navesti razloge za svojo odločitev, kar pomeni, da mora odločbo obrazložiti v tolikšni meri, da so iz nje razvidni razlogi za dodelitev točk po posameznih kriterijih oziroma merilih za vsakega ponudnika posebej. V obrazložitvi pa morajo biti navedeni tudi konkretni razlogi o tem, zakaj je prijava izbranega ponudnika prejela večje število točk v primerjavi s ponudbami drugih ponudnikov. Le s takšno obrazložitvijo je neizbranim ponudnikom zagotovljeno učinkovito izpodbijanje odločbe in s tem učinkovito sodno varstvo. Ker v izpodbijano odločbi občinska uprava ni navedla razlogov za prejeto število točk po posameznih merilih, izpodbijana odločitev ni v skladu s prvim odstavkom 214. člena ZUP, po katerem mora obrazložitev odločbe med drugim vsebovati tudi razloge za odločitev.

Izrek

I. Tožbi se ugodi in se izpodbijana odločba Občinske uprave Občine Sveti Jurij ob Ščavnici št. 122/0001/2017-014 z dne 5. 4. 2017 odpravi ter zadeva vrne istemu organu v ponovno odločanje.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 285,00 EUR, povečano za 22 % DDV, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopni organ odločil, da se koncesija za izvajanje javne službe pomoč družini na domu v Občini Sveti Jurij ob Ščavnici podeli pravni osebi A. so. p. Koncesija se podeli za določen čas, in sicer za dobo 10 let in se lahko po izteku tega časa na predlog koncesionarja podaljša največ še za čas, za katerega je sklenjena koncesijska pogodba. Najkasneje v roku 30 dni po pravnomočnosti odločbe koncedent in koncesionar skleneta koncesijsko pogodbo. Koncesija se odvzame, če koncesionar v roku, določenem v odločbi o podelitvi koncesije ne podpiše koncesijske pogodbe, pa koncedent tega roka ne podaljša v skladu z zakonom. Iz izpodbijane odločbe izhaja tudi, da se kot neuspešna zavrne ponudba B. (tožeče stranke). V zvezi s stroški je organ odločil, da organ in stranka krijeta vsak svoje stroške postopka. Iz obrazložitve izhaja, da je Občina Sveti Jurij ob Ščavnici v Uradnem listu RS št. 5/17, z dne 3. 2. 2017 objavila javni razpis za podelitev koncesije za izvajanje javne službe pomoči na domu v Občini Sveti Jurij ob Ščavnici (v nadaljevanju razpis). Prispeli sta dve pravočasni in popolni ponudbi, in sicer ponudba A. iz Gornje Radgone ter ponudba B. iz Puconc. Glede na dejstvo, da je izbrana komisija ugotovila, da ponudba A. izpolnjuje vse pogoje za podelitev koncesije javne službe pomoči na domu na območju občine in je dosegla največje število točk, ji je bila podeljena koncesija za izvajanje javne službe pomoč družini na domu v Občini Sveti Jurij ob Ščavnici.

2. V skladu s pravnim poukom, navedenim v izpodbijani odločbi, je tožeča stranka zoper izpodbijano odločitev vložila pritožbo, ki jo je župan Občine Sveti Jurij ob Ščavnici z odločbo št. 122-0001/2017-021 z dne 18. 5. 2017 kot neutemeljeno zavrnil. 3. Tožeča stranka v tožbi navaja, da je že sama vsebina objavljenega razpisa protizakonita, saj med merili za izbor ponudnika tožena stranka, kot enega izmed meril opredeljuje oddaljenost sedeža oziroma izpostave ponudnika od območja za katero bo podeljena koncesija in sicer določa, če ima ponudnik sedež matičnega podjetja na območju upravne enote Gornja Radgona prejme 10 točk, če ima sedež izven območja upravne enote Gornja Radgona, na območju upravne enote pa izpostavo, prejme 5 točk in če ima sedež in izpostavo izven območja upravne enote, prejme 2 točki. Tožeča stranka meni, da je takšno določilo v razpisu in točkovanje protizakonito, saj predstavlja nedovoljeno diskriminacijo ponudnikov, ki nimajo sedeža na območju upravne enote. Gre za očitno krajevno diskriminacijo in močno privilegiranje lokalnih ponudnikov, kar pa je protizakonito. Nadalje navaja, da je organ bistveno kršil določila postopka s tem, ko si ni pridobil mnenja Socialne zbornice Slovenije (SZS) v zvezi s programi priloženimi ponudbam, v zvezi s čimer organ I. stopnje v izpodbijani odločbi tudi napačno zapiše, da naj bi se ta mnenja v spisu nahajala. Mnenje, ki se nahaja v upravnem spisu je mnenje glede programa v občini Gornja Radgona. Na OBR 8 razpisne dokumentacije je jasno zapisano, da bo komisija pridobila mnenje SZS. Vsak program se piše za vsako lokalno skupnost posebej in tako je treba za vsako občino tudi pridobiti ustrezno mnenje. V zvezi z navedenim je tožena stranka pri odločanju na II. stopnji zapisala, da sta oba ponudnika priložila mnenja SZS v zvezi z vloženimi programi in da jih je zaradi podobnih pogojev, kot so bili pri razpisu v Občini Gornja Radgona, uporabila tudi v tej zadevi. Tožeča stranka izpostavlja, da izpodbijana odločba ni ustrezna niti procesno in je organ prve stopnje storil bistveno kršitev določb postopka, saj pojasnila prvostopenjskega organa v izpodbijani odločbi ne predstavljajo argumentirane obrazložitve, kar predstavlja bistveno kršitev določb postopka, saj se odločbe niti ne da preizkusiti. Odločitev prvostopenjskega organa v bistvenem delu ne vsebuje razlogov o odločilnih dejstvih oziroma obstoji v odločilnih dejstvih nasprotje v sami obrazložitvi odločbe, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev določb postopka. Tožeča stranka se ne strinja tudi z oceno programa dela, saj meni, da ni nobenega razloga za tako močno različno vrednotenje programov, ki sta si sicer zelo podobna. Tožeča stranka ocenjuje, da bi ocene po vseh točkah morale biti podobne, skupna ocena programa pa bi se lahko razhajala največ za 2 točki, tako pa se kar za 8 točk, čeprav za to ni nobenih utemeljenih razlogov, v tem delu pa je odločba tudi neobrazložena, kar predstavlja bistveno kršitev določb postopka. V delu referenc, kjer sta ponudnika prejela vsak po 10 točk, tožeča stranka meni, da reference, ki jih je predložil izbran ponudnik, niso primerljive z njenimi referencami, saj je kot potrdilo reference za izvajanje pomoči družini na domu predložil za pravne osebe reference CSD Gornja Radgona (da je izvajal samoplačniško pomoč na domu pri enem uporabniku, da je izvedel regijski seminar na katerem so bili prisotni uslužbenci CSD Gornja Radgona), reference C.C. - ki je vodja patronaže v X., reference ni izpolnil X., referenci Socialne Zbornice Slovenije ter Centra za pomoč Z. pa nista na predpisanem obrazcu. Glede reference, ki jo je podpisala D.D. s. p., kjer je navedeno, da naj bi izbrani ponudnik zanjo izvajal pomoč na domu v Občini Križevci in Občini Dornava in tako bil posledično podizvajalec koncesionarja, tožeča stranka navaja, da je takšno ravnanje nedopustno. Glede na vse navedeno tožeča stranka predlaga, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijani odločbi odpravi in zadevo vrne organu I. stopnje v ponovni postopek. Tožena stranka je dolžna tožeči povrniti stroške postopka v roku 15 dni od vročitve sodbe prvostopenjskega sodišča, v primeru zamude pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od izteka roka določenega za prostovoljno plačilo obveznosti dalje do dne plačila in pod izvršbo.

4. V odgovoru na tožbo tožena stranka navaja, da je izpodbijana odločba sestavljena v skladu z določili Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in vsebuje vse elemente upravnega akta. Organ I. stopnje je pravilno ugotovil dejansko stanje in na podlagi obeh prispelih ponudb pravilno ocenil obe prejeti ponudbi ter na podlagi točkovanja ponudb odločil kot izhaja iz izreka izpodbijane odločbe. Glede kriterija oddaljenosti sedeža oz. izpostave ponudnika od območja za katero bo podeljena koncesija, tožena stranka pojasnjuje, da namen določitve takšnega kriterija ni diskriminacija različnih ponudnikov, pač pa je tožena stranka pri postavljenem merilu oddaljenosti ponudnika izhajala izključno iz potreb občanov in nikakor z namenom preferiranja ali celo diskriminiranja katerega koli ponudnika. Bližina izvajalca je pomembna za občane, saj jim zagotavlja boljšo dostopnost in dosegljivost do storitve, krajša tudi čas odzivnosti na potrebe po čimprejšnji vključitvi v storitev ali ukrepanje v nujnih primerih. Bližina izvajalca je smiselna tudi z vidika večjega sodelovanja z drugimi institucijami, ki so za uporabnike pomembni, prav tako pa tudi z vidika same organiziranosti storitve. Glede mnenja Socialne zbornice Slovenije tožena stranka ugovarja navedbam tožeče stranke in poudarja, da je strokovno mnenje skladno z razpisnim obrazcem predložila tožeča stranka sama. Pri tem je strokovna komisija zavzela stališče, da gre za sveže izdelana strokovna mnenja in da se utečeni strokovni postopki izvajanja storitve pri ponudnikih zaradi spremembe teritorija ne spreminjajo. Oba ponudnika sta predložila program dela, pripravljen za področje za katerega se podeljuje koncesija z vsemi elementi potrebnimi za ocenitev. Navedbe tožeče stranke, da pojasnila prvostopenjskega organa v izpodbijani odločbi ne predstavljajo argumentirane obrazložitve, kar predstavlja bistveno kršitev določb postopka, so neutemeljene. Glede tožbenih navedb o točkovanju meril tožena stranka ne ugotavlja pristranskosti. Člani komisije niso posredno ali neposredno povezani z izbranim ponudnikom, z njim niso v sorodstvenem razmerju ali kako drugače v zasebnem, poslovnem ali delovno pravnem razmerju. Kriteriji so bili določeni tako, da predstavljajo osnovo za točkovanje in pripravo predloga za podelitev koncesije in sklenitev koncesijske pogodbe. Dejstvo je, da tožeča stranka ni bila izbrana, ker ni bila najugodnejši ponudnik. Tožena stranka prereka tudi tožbeni razlog tožeče stranke, da gre v delu točkovanja referenc za objektivno napako in da bi tožeča stranka morala za to merilo prejeti 10 točk, izbrani ponudnik pa 1. Strokovna komisija je pregledala predložene reference obeh ponudnikov. Oba sta predložila več kot 3 reference za obdobje zadnjih 10 let, prav tako sta navedla več kot 3 druge ugodnosti za uporabnike programa in njihove svojce, zato je obema dodelila 10 točk. Prav tako je pojasnila, da so trditve tožeče stranke, da so reference izbranega ponudnika neprimerne in jih strokovna komisija kot take ne bi smela upoštevati, resnično nedopustne, saj se ne upoštevajo zgolj reference za storitev pomoč na domu, ki se izvaja v okviru javne mreže. 5. Stranka z interesom A., Gornja Radgona, so.p. v odgovoru na tožbo meni, da je vztrajanje tožeče stranke, da bi tožena stranka morala pridobiti Strokovno mnenje socialne zbornice za območje za katerega se podeljuje koncesija, neutemeljeno. Kot izvajalec storitve pomoč na domu ima pripravljen celovit Program izvajanja storitve v skladu s Pravilnikom o standardih in normativih socialno varstvenih storitev in načelih dobre prakse z vsemi elementi potrebnimi za izvajanje storitve, kar je osnova za prijavo na javni razpis za podelitev koncesije ne glede na teritorialno območje. Dodatno za posamezno občino opredeli le demografsko strukturo prebivalstva in izhodišča iz nacionalnega programa socialnega varstva za področje socialne oskrbe. Predložena mnenja Socialne zbornice Slovenije so bila zelo aktualna, stara manj kot 2 meseca in so vsebovala vse elemente, ki so se ocenjevali pri programu dela. Glede izvajanja storitve pomoč na domu izven javne mreže pojasnjuje, da ne glede na to ali se storitev izvaja v javni mreži, ali izven nje veljajo za oba izvajalca enake strokovne in kadrovske ter druge zahteve, ki jih določa Pravilnik o standardih in normativih socialno varstvenih storitev. Za izvajanje storitve v javni mreži ali izven nje veljajo enaki predpisi in strokovni pristopi ter enaka odgovornost do uporabnikov storitve. Razlika je zgolj v ceni storitve.

6. Tožba je utemeljena.

7. Predmet spora je podelitev koncesije za opravljanje javne službe pomoč družini na domu, ki jo skladno s 44. členom Zakona o socialnem varstvu (v nadaljevanju ZSV) na podlagi mnenja socialne zbornice podeli občinski organ, pristojen za socialno varstvo.

8. Sodišče ugotavlja, da je tožeča stranka v skladu z napačnim pravnim poukom zoper izpodbijano odločbo vložila pritožbo. Po izdaji odločbe, s katero je župan pritožbo zavrnil, pa je zoper izpodbijano odločbo v skladu s pravnim poukom v roku 30 dni od prejema drugostopne odločbe vložila še tožbo v upravnem sporu. V izpodbijani odločbi naveden pravni pouk, da je zoper odločbo mogoča pritožba, je napačen, saj po izrecni določbi prvega odstavka 47č. člena ZSV zoper odločbo o podelitvi koncesije ni pritožbe, možen pa je upravni spor. Ker napačen pravni pouk o pravici do pravnega sredstva po sodni praksi ne more biti v škodo stranke, ki je ravnala v skladu s takšnim pravnim poukom, je sodišče tožbo v obravnavani zadevi štelo za pravočasno, ker je bila vložena v roku 30 dni od vročitve odločbe župana, torej v roku, ki ga za vložitev tožbe v upravnem sporu določa prvi odstavek 28. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

9. Tožeča stranka v tožbi ugovarja, da so razpisna merila, na podlagi katerih je ponudnik, ki ima sedež podjetja v upravni enoti upravičen do večjega števila točk (10), v primerjavi s ponudnikom, ki ima na območju upravne enote le izpostavo (ta prejme 5 točk), diskriminatorne. Zakon o javno-zasebnem partnerstvu (v nadaljevanju ZJZP) v 12. členu določa, da javni partner zagotovi, da med kandidati v vseh elementih in fazah postopka sklepanja in izvajanja javno-zasebnega partnerstva ni razlikovanja in ne ustvarja okoliščin, ki pomenijo krajevno, predmetno, osebno diskriminacijo kandidatov, diskriminacijo, ki izvira iz klasifikacije dejavnosti, ki jo izvaja kandidat ali drugo diskriminacijo. Po presoji sodišča bi bila taka razpisna merila sicer dopustna, vendar le v primeru utemeljenih razlogov v javnem interesu (tako tudi sodba UPRS I U 90/2013 z dne 2. 4. 2014).

10. Pomoč družini na domu po 6. členu Pravilnika o standardih in normativih socialnovarstvenih storitev vsebuje socialno oskrbo na domu in mobilno pomoč. Dejansko gre za storitev socialne oskrbe upravičenca v primeru invalidnosti, starosti ter v drugih primerih, ko socialna oskrba lahko nadomesti institucionalno varstvo in mobilno pomoč. Socialna oskrba na domu je namenjena upravičencem, ki imajo zagotovljeno bivanje in druge pogoje za življenje v svojem bivalnem okolju, zaradi starosti, invalidnosti ali kronične bolezni pa se ne morejo oskrbovati ali negovati sami, torej se izvaja na domu uporabnikov, zato sedež in izpostava kandidata za dostopnost, dosegljivost in čas odzivnosti storitve nista relevantna. Oddaljenost sedeža oziroma izpostave kandidata lahko vpliva le na ceno storitve na uro, kar pomeni, da se to posredno upošteva že pri samem kriteriju cene storitve na uro. Na podlagi navedenega sodišče zaključuje, da tožena stranka z utemeljitvijo, da so navedena merila sprejeta zaradi boljše dostopnosti in dosegljivosti storitve, krajšega časa odzivnosti v nujnih primerih, ni izkazala objektivnih razlogov za zakonitost uporabe izpodbijanega kriterija.

11. V zvezi z mnenji Socialne zbornice Slovenije, ki sta ju predložila oba kandidata, je tožena stranka v izpodbijani odločbi navedla, da sta bili predloženi in izdani po objavi javnega razpisa ter da je v mnenjih podana pisna ocena izpolnjevanja meril, vezanih na predloženi program dela. Pri tem pa se tožena stranka ni opredelila, zakaj ju je uporabila kljub temu, da sta bili izdelani za Občino Gornja Radgona in ali sta bili mnenji sploh primerni za postopek podelitve koncesije za opravljanje konkretne javne službe v občini Sveti Jurij ob Ščavnici.

12. Po presoji sodišča je utemeljen tudi ugovor tožeče stranke v zvezi z obrazložitvijo izpodbijane odločbe. Občinska uprava je koncesijo za opravljanje javne službe pomoč družini na domu na območju Občine Sveti Jurij ob Ščavnici podelila A., v obrazložitvi odločbe pa svojo odločitev utemeljila z navedbo, da izbrani ponudnik izpolnjuje vse zahtevane pogoje za podelitev koncesije in je dosegel 79,8 točk, tožeča stranka pa ni prejela takšnega števila točk, zato se njegova ponudba kot „neuspešna“ zavrne. Takšna odločitev pa po presoji sodišča nima razlogov o odločilnih dejstvih, zaradi česar strankam ne zagotavlja učinkovitega sodnega varstva, sodišču pa onemogoča, da odločbo preizkusi.

13. Po 47.c členu ZSV se koncesija za opravljanje javne službe pomoč družini na domu izmed ponudnikov, ki izpolnjujejo predpisane pogoje, podeli ponudniku, katerega ponudba je najugodnejša. Merila za izbor najugodnejšega ponudnika določa Odlok o podelitvi koncesije za izvajanje javne službe pomoč družini na domuv Občini Sveti Jurij ob Ščavnici (koncesijski akt) v prvem odstavku 7. člena, po katerem se pri izbiri koncesionarja upoštevajo naslednja merila: cena storitve na efektivno uro, program dela, reference ponudnika ter oddaljenost ponudnika od območja, za katero se podeljuje koncesija.

14. Po sodni praksi mora organ, ki podeljuje koncesijo, v odločbi o podelitvi koncesije navesti razloge za svojo odločitev, kar pomeni, da mora odločbo obrazložiti v tolikšni meri, da so iz nje razvidni razlogi za dodelitev točk po posameznih kriterijih oz. merilih za vsakega ponudnika posebej, v obrazložitvi pa morajo biti navedeni tudi konkretni razlogi o tem, zakaj je prijava izbranega ponudnika prejela večje število točk v primerjavi s tožečo stranko. Le s takšno obrazložitvijo je neizbranim ponudnikom zagotovljeno učinkovito izpodbijanje odločbe in s tem učinkovito sodno varstvo. Ker v izpodbijano odločbi občinska uprava ni navedla razlogov za prejeto število točk po posameznih merilih, izpodbijana odločitev ni v skladu s prvim odstavkom 214. člena ZUP, po katerem mora obrazložitev odločbe med drugim vsebovati tudi razloge za odločitev.

15. Sodišče pa ne more slediti tožeči stranki glede ugovora o nepravilnosti točkovanja v zvezi z referencami. V razpisni dokumentaciji je bilo določeno, da lahko ponudnik za reference ali druge ugodnosti prejme do 10 točk. Za reference za izvajanje storitve pomoč družini na domu prejme do 5 točk ter do 5 točk za druge ugodnosti ponudnika za uporabnike. Oba ponudnika sta prejela vsak po 10 točk, tožeča stranka pa zatrjuje, da so pravno upoštevne le reference, ki jih izda občina, pri kateri ponudnik že izvaja javno službo, ki je predmet razpisa. Na podlagi navedenega bi moral izbrani ponudnik prejeti 0 točk, tožeča stranka pa vse. Iz javnega razpisa je jasno razvidno, da prejme ponudnik za reference za izvajanje storitve pomoči družini na domu do 5 točk ter za druge ugodnosti ponudnika za uporabnike programa in njihove svojce do 5 točk, pri čemer so druge morebitne ugodnosti storitve socialnega servisa, organiziranje prostočasne aktivnosti ali drugo. Upoštevajo se največ 3 reference za vsako storitev za zadnjih 10 let, vsaka referenca pa šteje 2 točki. Na podlagi navedenega nikjer ne izhaja, da bi tožena stranka pri izbiri koncesionarja upoštevala le reference, ki so jih podale občine, prav tako pa iz Poročila strokovne komisije za izvedbo postopka in presojo ponudb, prispelih na javni razpis za podelitev koncesije za izvajanje javne službe za pomoč družini na domu v Občini Sveti Jurij ob Ščavnici izhaja, da bo komisija vrednotila reference skladno z razpisom in da bo upoštevala 3 reference uporabnikov ali pravnih oseb pri posameznem ponudniku za obdobje 10 let, ki nakazujejo kakovost izvajanja storitve. Izbrani ponudnik je predložil večje število ustreznih referenc, danih tako s strani pravnih kot tudi fizičnih oseb, s čimer je nedvomno ugodil zahtevam javnega razpisa in tako je dodelitev vseh točk izbranemu ponudniku po mnenju sodišča zakonita.

16. Ker sodišče v upravnem sporu ne more samo odločiti o stvari (tretji odstavek 47č člena ZSV), iz podatkov sodnega spisa pa tudi ne izhaja, da bi odprava odločbe pomenila nesorazmerno obremenitev osebe, ki je do sedaj izvrševala koncesijsko pogodbo (četrti odstavek 47č. člena ZSV), je sodišče zaradi ugotovljenih kršitev določb postopka ter zaradi nepravilne uporabe materialnega prava tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo ter zadevo vrnilo v ponoven postopek, v katerem tožena stranka, ki je vezana na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1), pri odločanju ne bo smela upoštevati razpisnega merila, za katerega je sodišče ugotovilo, da diskriminira ponudnike.

17. Sodišče je odločitev sprejelo na seji, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in podatkov spisa očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijani sklep odpraviti, njena oprava pa glede na dejansko in materialnopravno stanje zadeve ne bi v ničemer vplivala na odločitev (drugi odstavek 59. člena ZUS-1).

18. Ker je sodišče tožbi ugodilo in ugotovilo nezakonitost izpodbijanega upravnega akta, pripada tožeči stranki skladno s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 pavšalni znesek povračila stroškov upravnega spora v skladu z 2. točko 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, ki določa, da če je bila zadeva rešena na seji in je tožnika zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR. Te stroške skupaj z DDV ter morebitnimi zakonskimi zamudnimi obrestmi je sodišče naložilo v plačilo toženi stranki v roku 15 dni od vročitve te sodbe.