Jedro

Z uveljavitvijo Pravilnika o pravicah prosilcev za mednarodno zaščito/2012 se je skupini prosilcev, ki so razseljeni na zasebnem naslovu, višina finančne pomoči, ki zagotavlja pravico do materialnih pogojev za sprejem, zmanjšala za 50%, med tem ko se drugi skupini prosilcev, ki so nastanjeni v azilni dom, ni zmanjšala oziroma tožena stranka v postopku ni utemeljila, da bi se tej skupini raven pravice do materialnih pogojev za sprejem zmanjšala za toliko, kot se je zmanjšala skupini prosilcev, ki ji pripadajo. Za diskriminacijo gre, ko sta dve skupini prosilcev, ki sta v bistveno primerljivem položaju, neenako obravnavani. Ta diskriminacija pa bi bila upravičena, dopustna in v skladu z MKVČP, in posledično v skladu s pravom EU, če bi imela objektivno in upravičeno podlago in bi bila podana tudi proporcionalnost med cilji razlikovanja in uporabljenimi sredstvi.

Sodišče ne vidi nobene objektivne in upravičene podlage za takšno občutno razlikovanje med prosilci za azil. Nasprotno, objektivna in upravičena podlaga za razlikovanje bi bila prej podana v prid prvi omenjeni skupini, saj je utemeljeno pričakovati, da bi ta skupina prosilcev, ker je razseljena na zasebni naslov iz zdravstvenih ali drugih utemeljenih razlogov, zaradi zdravstvenih potreb ali potreb osnovnošolskega šolanja, kvečjemu bolj ne pa manj obremenjena z dnevnimi oziroma mesečnimi stroški.

Izrek

Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za notranje zadeve in javno upravo št. 2142-266/2006/141 (1313-25) z dne 3. 4. 2013 se odpravi in se zadeva vrne Ministrstvu za notranje zadeve v ponovni postopek.

Obrazložitev

1. Z izpodbijano odločbo, ki je bila izdana v ponovnem postopku po sodbi tega sodišča št. I U 1921/2012 z dne 17. 1. 2013, potrjeni s sodbo Vrhovnega sodišča RS št. I Up 56/2013 z dne 6. 3. 2013, je toženka odločila, da se tožnikom - prosilcem za mednarodno zaščito, ki so vsi državljani Republike Kosovo, od dne 23. 10. 2012 pa od (pravilno: do) dne 31. 12. 2012 na novo določi mesečna finančna pomoč v višini 650,00 EUR (1. točka izreka); od dne 1. 1. 2013 do pravnomočno končanega postopka za mednarodno zaščito pa se jim na novo določi mesečna mesečna finančna pomoč v višini 653,92 EUR (2. točka izreka). V obrazložitvi odločbe je navedeno, da je prvih šest tožnikov 19. 12. 2008 vložilo (ponovno) prošnjo za priznanje mednarodne zaščite v Republiki Sloveniji, za sedmega tožnika pa je bila prošnja vložena 23. 10. 2012. Z odločbo Ministrstva za notranje zadeve (v nadaljevanju MNZ) št. 2142-266/2006/112 z dne 26. 6. 2012 je bilo prvih šest tožnikov dne 28. 6. 2012 razseljenih na naslov A., sedmi tožnik pa je bil tja razseljen z odločbo št. 2142-266/2006/125. Zaradi rojstva sedmega tožnika je prvi tožnik v imenu celotne družine 23. 10. 2012 podal vlogo za ponovno določitev finančne pomoči in zato je, upoštevaje tretji odstavek 27. člena Pravilnika o pravicah prosilcev za mednarodno zaščito (Uradni list RS, št. 68/11 in 42/12, v nadaljevanju Pravilnik), treba na novo odmeriti višino finančne pomoči tožnikom. Iz vloge je razvidno, da tožniki nimajo lastnih sredstev za preživljanje. Toženka nato citira določila prvega odstavka 26. člena in prvega odstavka 27. člena Pravilnika ter ugotavlja, da je glede na višino minimalnega dohodka, ki je na podlagi 4. člena Zakona o dodatnih interventnih ukrepih za leto 2012 znašal 260,00 EUR, družini B. od 23. 10. do 31. 12. 2012 mesečno pripadalo: prvemu tožniku finančna pomoč v višini 0,5 minimalnega dohodka (130,00 EUR), drugi tožnici finančna pomoč v višini 0,25 minimalnega dohodka (65,00 EUR), tretjemu do sedmemu tožniku pa vsakemu finančna pomoč v višini 0,35 minimalnega dohodka (vsakemu torej 91,00 EUR), kar skupaj znaša 650,00 EUR mesečno. V letu 2013 minimalni dohodek znaša 261,56 EUR in tako družini B. od 1. 1. 2013 do pravnomočno končanega postopka mesečno pripada: prvemu tožniku finančna pomoč v višini 0,5 minimalnega dohodka (130,78 EUR), drugi tožnici finančna pomoč v višini 0,25 minimalnega dohodka (65,39 EUR), tretjemu do sedmemu tožniku pa vsakemu finančna pomoč v višini 0,35 minimalnega dohodka (vsakemu tako 91,55 EUR), skupaj torej 653,92 EUR mesečno.

2. V tožbi, ki jo vlagajo zoper navedeno odločbo, tožniki navajajo, da izpodbijajo višino določene finančne pomoči, odločbo pa izpodbijajo tudi zato, ker jim z njo ni bila odobrena žepnina. Finančna pomoč je bila odmerjena v skladu z novelo Pravilnika, ki velja od 2. 6. 2012 dalje. Do takrat so bili na zasebni naslov razseljeni prosilci za azil upravičeni do finančne pomoči v enaki višini kot prejemniki pomoči po predpisih, ki urejajo socialno varstvene prejemke, z omenjeno novelo pa je bila višina finančne pomoči zanje (in samo zanje) prepolovljena. Že prejšnja ureditev je dostojno preživetje omogočala le prosilcem, ki so bili deležni še pomoči sorodnikov ali kakšne druge pomoči; kako naj preživijo s finančno pomočjo v sedanji višini, pa ni mogoče resno razpravljati. Denarna socialna pomoč za domače upravičence, ki običajno le niso brez vsega, je dvakratnik finančne pomoči, do katere so upravičeni prosilci za azil, ki pa praviloma nimajo ničesar. Iz smisla in namena določb 4. in 5. alineje prvega odstavka 78. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ) jasno sledi, da sta določbi alternativni: kar prosilcu 4. alineja zagotavlja v primeru nastanitve v azilnem domu, mu 5. alineja zagotavlja oziroma mora zagotoviti v primeru nastanitve na zasebnem naslovu. Zaradi načela enakosti pred zakonom mora biti osnovna oskrba v obsegu, kot ga okvirno določa 79. člen ZMZ, zagotovljena obema skupinama prosilcev - prvi skupini so dobrine iz 79. člena ZMZ zagotovljene v azilnem domu „v naravi“, drugi skupini pa morajo biti zagotovljene z ustrezno višino finančne pomoči. To potrjuje tudi določba tretjega odstavka 5. člena Pravilnika. Vsebina pravice do finančne pomoči v primeru naselitve na zasebnem naslovu je torej v zakonu okvirno določena oziroma je določljiva z interpretacijo.

3. Tožniki poudarjajo, da bi Pravilnik smel na podlagi izrecnega pooblastila iz tretjega odstavka 78. člena ZMZ določiti le način za zagotavljanje pravic, ne pa pogojev oziroma vsebine pravic, saj je to pridržano zakonu. Prvi odstavek 27. člena Pravilnika, ki ureja višino finančne pomoči, je očitno nezakonit, ker daleč presega to, kar bi se smelo urejati s podzakonskim predpisom. Ta določba Pravilnika namreč zgolj iz razlogov proračunskega varčevanja od 2. 6. 2012 dalje kar za polovico zmanjšuje višino finančne pomoči, za katero se je dotlej štelo, da ustreza vsebini te pravice, določeni v 79. členu ZMZ. Zato tožniki zahtevajo, da sodišče po načelu exceptio illegalis te nezakonite določbe podzakonskega predpisa pri sojenju ne upošteva, ampak naj o spornem vprašanju odloči v sporu polne jurisdikcije neposredno na podlagi zakona ter izpodbijano odločbo spremeni tako, da bo z njo tožnikom priznana mesečna finančna pomoč v višini, kakršna bi jim pripadala po 27. členu Pravilnika, kot je veljal pred njegovo nezakonito spremembo, in kakršna (nespremenjena) še vedno pripada celo tujcem, ki so v postopku prisilne odstranitve iz države, po drugem odstavku 75. člena Zakona o tujcih (v nadaljevanju ZTuj-2). Za opisano razlikovanje teh dveh skupin ni stvarnega in razumnega razloga. V obeh primerih mora biti višina pomoči tolikšna, da ne pomeni kršitve ustavne pravice do človeškega dostojanstva. Če se sodišče z navedenim predlogom ne bi strinjalo, pa tožniki predlagajo, da sproži postopek za presojo ustavnosti 5. alineje prvega odstavka 78. člena ZMZ.

4. Glede izpodbijanja odločbe, ker jim z njo ni bila odobrena žepnina, tožniki navajajo, da je odločba v tem delu sicer skladna z zakonom, vendar je zakon v neskladju z Ustavo RS. Zato predlagajo, da sodišče glede vprašanja žepnine odločanje prekine in sproži postopek presoje ustavnosti 79a. člena ZMZ. Po 78. členu ZMZ je namreč ena od pravic vseh prosilcev za azil tudi pravica do žepnine, vendar pa z novelo dodani 79a. člen to pravico omejuje na dva načina. Že po naravi stvari je utemeljena in dopustna omejitev, da so do žepnine upravičeni le prosilci brez lastnih sredstev za preživljanje. Popolnoma nedopustno pa je od pravice do žepnine izključiti prosilce, ki jim je bilo iz zdravstvenih ali drugih utemeljenih razlogov dovoljeno bivati zunaj azilnega doma, na zasebnem naslovu. Finančna pomoč tej skupini prosilcev je kvečjemu ekvivalent osnovne oskrbe, ki je prosilcem, nastanjenim v azilnem domu, zagotovljena v naravi; nikakor pa zaradi te pomoči razseljeni prosilci ne preidejo v kategorijo prosilcev z lastnimi sredstvi za preživljanje. Zakonska ureditev, po kateri ena od navedenih skupin prosilcev ima pravico do žepnine, druga pa ne, je očitno arbitrarna in s tem protiustavna. Sklepno tožniki opozarjajo, da je nemško Zvezno ustavno sodišče 18. 7. 2012 za neustavne razglasilo določbe nemškega Zakona o pravicah prosilcev za azil o denarnih prejemkih prosilcev, in izpostavljajo razloge te odločitve.

5. Toženka je v odgovoru na tožbo navedla, da je po sodbi tega sodišča št. I U 1921/2012 morala izdati nov sklep (pravilno: odločbo), s katero je tožnikom na novo določila finančno pomoč. Prerekala je tožbene navedbe in ob sklicevanju na obrazložitev svoje odločbe predlagala, da se tožba zavrne kot neutemeljena.

6. S sodbo št. I U 862/2013 z dne 19. 6. 2013 je to sodišče tožbo zavrnilo. Vrhovno sodišče RS je s sodbo št. I Up 303/2013 z dne 28. 8. 2013 pritožbo tožnikov zavrnilo in navedeno sodbo sodišča prve stopnje potrdilo.

7. Ustavno sodišče RS pa je z odločbo št. Up-807/13-18, Up-808/13-16 z dne 17. 4. 2014 (glej 2. točko izreka) razveljavilo navedeni sodbi Vrhovnega in Upravnega sodišča ter zadevo vrnilo temu sodišču v novo odločanje. Poudarilo je, da navedb tožnikov o nezakonitosti Pravilnika ni mogoče opredeliti kot očitno neutemeljenih ali neupoštevnih. Ker je Upravno sodišče svojo odločitev oprlo na Pravilnik, pri tem pa ni obrazloženo zavrnilo očitkov o njegovi nezakonitosti in protiustavnosti, Vrhovno sodišče pa je presojo o neutemeljenosti teh očitkov oprlo na ugotovitev, ki v podatkih spisa nima podlage, so bili tožniki prikrajšani za obrazloženo sodno odločbo in jim je bila kršena njihova pravica do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS. Ustavno sodišče je namreč ugotovilo, da iz odločbe tožene stranke št. 2142-266/266/112 z dne 26. 6. 2012 izhaja, da je bila pritožnikom razselitev odobrena na podlagi tretjega odstavka 83. člena ZMZ, in ne na podlagi drugega odstavka 83. člena ZMZ, kot je zmotno ugotovilo vrhovno sodišče. 8. V tem postopku torej to sodišče odloča ponovno na podlagi odločbe Ustavnega sodišča št. Up-807/13-18, Up-808/13-16 z dne 17. 4. 2014. 9. V nadaljnjem postopku je toženka navedla, da je bilo z odločbo MNZ z dne 15. 6. 2012, ki je postala dokončna 27. 6. 2012, pravnomočna 3. 4. 2014 in izvršljiva 13. 5. 2014, priznanje mednarodne zaščite tožnikom zavrnjeno. Sodišču je predložila upravne spise zadeve, ki jih je po pozivu v povezani zadevi št. I U 775/2014 dopolnila in predložila še pripravljalno gradivo, ki je bilo podlaga za sprejem Pravilnika o spremembah Pravilnika o pravicah prosilcev za mednarodno zaščito, objavljenega v Uradnem listu RS št. 42/12. 10. Tožba je utemeljena.

11. Tožena stranka je tekom upravnega spora dne 3. 6. 2014 sodišče obvestila, da je zavrnilna odločba o prošnji tožnikov za mednarodno zaščito postala pravnomočna dne 3. 4. 2014, izvršljiva pa je postala dne 13. 5. 2014. To pomeni, da imajo tožniki v tej zadevi pravni interes za nazaj uveljavljati zakonito izplačilo finančne pomoči za čas, ko so bili dejansko razseljeni na podlagi odločbe št. 2142-266/2006/125 z dne 26. 6. 2012 in dokler so še imeli status prosilcev za mednarodno zaščito.

12. Iz odločbe o razselitvi tožnikov izhaja, da je prvih šest tožnikov 24. 4. 2012 podalo (ponovno) prošnjo za razselitev na zasebni naslov, ki jo je obravnavala medresorska komisija; ta je po prejemu dopolnitve mnenja zdravnika glede zdravstvenega stanja prvega tožnika in po prejemu mnenja osnovne šole, ki so jo obiskovali šoloobvezni tožniki, izdala pozitivno mnenje k razselitvi. Na tej podlagi je MNZ ugotovilo, da so skladno s tretjim odstavkom 83. člena ZMZ izpolnjeni pogoji za razselitev na zasebni naslov A., kjer se je prvim šestim tožnikom pridružil še kasneje rojeni sedmi tožnik, tja razseljen z odločbo št. 2142-266/2006/125. Tudi Ustavno sodišče je v odločbi Up-807/13-18, Up-808/13-16 z dne 17. 4. 2014 ugotovilo, da je bila tožnikom odobrena razselitev na zasebni naslov iz utemeljenih razlogov na podlagi tretjega odstavka in ne na podlagi drugega odstavka 83. člena ZMZ.

13. Okoliščine oziroma pravna podlaga, na podlagi katerih so bili tožniki razseljeni na zasebni naslov, so pomembne za odločitev o odmeri finančne pomoči v obravnavanem primeru. Po določbi šestega odstavka 83. člena ZMZ, veljavni v času izdaje izpodbijane odločbe, se namreč tistemu prosilcu, ki mu je odobrena razselitev na podlagi tretjega odstavka 83. člena in nima zagotovljene brezplačne osnovne oskrbe iz 79. člena ZMZ ter nima lastnih sredstev za preživljanje, dodeli finančna pomoč v višini, določeni s predpisom iz tretjega odstavka 78. člena tega zakona. Glede na povedano so bili torej tožniki, ker so bili razseljeni na zasebni naslov na podlagi tretjega odstavka 83. člena ZMZ, kolikor niso imeli zagotovljene brezplačne osnovne oskrbe (to je brezplačne nastanitve, prehrane, obleke in obutve ter higienskih potrebščin)(1) in kolikor niso imeli lastnih sredstev za preživljanje, upravičeni do finančne pomoči, in to ne glede na dejstvo, ali bi jim pristojni organ lahko zagotovil nastanitev v azilnem domu ali njegovi izpostavi ali ne.

14. Višina denarnega zneska, ki ga zagotavlja pravica do finančne pomoči, v ZMZ ni izrecno določena, ampak to ureja podzakonski predpis, ki je bil izdan na podlagi tretjega odstavka 78. člena ZMZ. To določilo ZMZ pa pooblašča resornega ministra, da v soglasju z ministri, pristojnimi za zdravje, delo, socialne zadeve ter izobraževanje, predpiše podrobnejše pogoje in načine za zagotavljanje posameznih pravic prosilcev za mednarodno zaščito iz prvega odstavka 78. člena ZMZ, torej tudi pravice do finančne pomoči v primeru nastanitve na zasebnem naslovu.

15. Upravno sodišče je v sodbi v zadevi I U 1921/2012-15 z dne 17. 1. 2013,(2) kjer je šlo za istovrsten upravni spor med istimi strankami, zavzelo stališče, da je ključen ustavno-pravni problem preveč odprtega zakonskega pooblastila izvršilni veji oblasti za določanje pravice do finančne pomoči v tem, da določilo 3. odstavka 78. člena (in tudi 6. odstavek 83. člena ZMZ) niti kateri koli drug člen iz ZMZ ne veže pravice do finančne pomoči prosilcev na zakonsko ureditev primerljive socialne pomoči za zagotavljanje minimalnih eksistenčnih pogojev za bivanje, kot je na primer Zakon o socialno varstvenih prejemkih, ali določba ZTuj-2 (2. odstavek 75. člena), ki se nanaša na pravice tujcev z dovoljenjem za zadrževanje, ki jih je zakonodajalec vezal na zakon, ki ureja socialno varstvene prejemke. Vezanost na soglasje treh resornih ministrov (3. odstavek 78. člena ZMZ) po mnenju sodišča v navedeni sodbi Upravnega sodišča ni bilo v skladu z ustavo. Upravno sodišče je še navedlo, da dejstvo, da Pravilnik o spremembah Pravilnika o pravicah prosilcev za mednarodno zaščito (Uradni list RS, št. 42/2012, v nadaljevanju: Pravilnik/2012) v 3. členu merila za izračun finančne pomoči (višino) veže na „osnovni znesek minimalnega dohodka, določenega s predpisi, ki urejajo socialnovarstvene prejemke“, v ničemer ne razrešuje ustavno-pravnega problema, ker je v tem določilu določeno, da se višina obračunanega zneska določi „v razmerju“ do osnovnega zneska minimalnega dohodka, določenega s predpisi, ki urejajo socialnovarstvene prejemke. To »razmerje« pa so pristojni ministri določili v tolikšni meri zakonsko nevezano (zmanjšanje za 50%), da je šlo po mnenju Upravnega sodišča iz sodbe v zadevi I U 1921/2012-15 dejansko za t.i. golo ali bianco pooblastilo za samostojno odrejanje pravic, ki ga je treba šteti za neustavno z vidika 2. odstavka 120. člena in 2. odstavka 3. člena Ustave. V tej zadevi sodišče ni prekinilo postopka zaradi zahteve za presoje ustavnosti, ker procesne predpostavke iz 156. člena Ustave v predmetnem upravnem sporu niso bile podane.

16. Vendar pa je Ustavno sodišče odločalo o zahtevah za presojo ustavnosti obravnavanega zakonskega pooblastila iz 3. odstavka 78. člena ZMZ, ki ju je Upravno sodišče vložilo v drugih dveh (upravnih) istovrstnih sporih (I U 1178/2012 in I U 1880/2012). Približno štiri mesece po sodbi Upravnega sodišča v zadevi I U 1921/2012-5 je namreč Ustavno sodišče odločilo o omenjenih dveh zahtevah za presojo ustavnosti in je zavzelo drugačno stališče od Upravnega sodišča v zadevi I U 1921/2012-5. V odločbi U-I-295/12-18 z dne 9. 5. 2013 je odločilo, da je „višina denarnega zneska, ki ga zagotavlja pravica do finančne pomoči (vsaj) okvirno določena oziroma z razlago ZMZ določljiva“ in sicer mora biti prosilcem za mednarodno zaščito „zagotovljena finančna pomoč v obsegu (višini), ki zadošča za kritje izdatkov osnovne oskrbe (tj. izdatkov za nastanitev, prehrano, obleko in obutev ter higienske potrebščine)“ (ibid. odst. 18. in 21.). Na podlagi te razlage je Ustavno sodišče odločilo, da „ZMZ daje izvršilni veji oblasti zadosten zakonski okvir za podrobnejše urejanje pogojev in načinov zagotavljanja pravice do finančne pomoči v primeru nastanitve na zasebnem naslovu. Zato je očitek, da pomeni tretji odstavek 78. člena ZMZ le golo pooblastilo ministru, neutemeljen“ (ibid. odst. 24). V naslednjem odstavku obrazložitve pa je Ustavno sodišče še navedlo, kar je pomembno za obravnavani upravni spor, in sicer, da „vprašanje (razumnih) razlogov za razlikovanje med kategorijami prejemnikov denarne socialne pomoči in finančne pomoči po Pravilniku, ki prejemajo s koeficientom znižano višino denarne socialne pomoči, čeprav enako kot prejemniki denarne socialne pomoči nimajo lastnih sredstev za preživetje /.../ ni vprašanje presoje ustavnosti ZMZ. To je vprašanje, upoštevno pri presoji ustavnosti in zakonitosti Pravilnika, ki jo lahko opravi Upravno sodišče (125. člen Ustave)“.

17. Kljub temu stališču Ustavnega sodišča v zvezi z (morebitno) uporabo instituta exceptio illegalis iz 125. člena Ustave v tem upravnem sporu, pa Upravno sodišče pripominja, da ta napotek Ustavnega sodišča usmerja zgolj na en vidik - vsekakor ne na primarni pravni vidik predmetnega spora. V predmetni zadevi je namreč tožena stranka z izpodbijanim aktom brez dvoma izvajala pravo EU in sicer ga je izvajala v smislu člena 51(1) Listine EU o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina), ki je del primarnega prava EU (člen 6(1) Pogodbe o Evropski uniji v povezavi s sodbo Sodišča EU v zadevi C-617/10, Åklagaren, Fransson, 26. 2. 2013).(3) Kajti tožena stranka je z izpodbijanim aktom odločila o pravici tožnikov glede materialnih pogojev za sprejem iz določila 13. člena Direktive Sveta 2003/9/ES z dne 27. 1. 2003 o minimalnih standardih za sprejem prosilcev za azil (Uradni list EU, L 31718, 6. 2. 2003; v nadaljevanju: Sprejemna direktiva);(4) Sprejemna direktiva v uvodni izjavi št. 5 navaja, da ta „direktiva spoštuje temeljne pravice in načela, ki jih zlasti priznava Listina o temeljnih pravicah EU. Zlasti si ta direktiva prizadeva zagotoviti celovito spoštovanje človeškega dostojanstva in spodbujati uporabo členov 1 in 18 navedene listine.“ Zveza med določilom 13. člena Sprejemne direktive in 1. členom Listine, ki je relevantna za obravnavani upravni spor, je potrjena s sodbama Sodišča EU v zadevah Cimade z dne 27. 9. 2012 (C-179/11, odst. 42) in Saciri z dne 27. 2. 2014 (C-79/13, odst. 35).

18. Dejstvo, da tožena stranka z izpodbijanim aktom in sodišče v tem upravnem sporu izvajata pravo EU pomeni, da mora Upravno sodišče presojo zakonitosti izpodbijanega akta v prvi vrsti (primarno) opreti na načela uporabe in metode razlage prava EU in šele dopolnilno lahko to presojo opre tudi na metode razlage prava in načela, ki veljajo za upravne spore brez povezave s pravom EU. Tovrstna primarnost prava EU torej ne pomeni, da ustavno-pravo in domača upravno-sodna praksa ne prideta v upoštev. V upoštev lahko prideta, kajti po Sprejemni direktivi velja, da zakonodajalec EU uvaja minimalne standarde, kar pomeni, da lahko države članice uvedejo ali ohranijo bolj ugodne določbe za državljane tretjih držav in osebe brez državljanstva, ki zaprosijo za mednarodno zaščito (uvodna izjava št. 15 in člen 4 Sprejemne direktive).

19. V zvezi s stališčem, da tožena stranka in sodišče v tem primeru izvajata pravo EU v smislu člena 52(1) Listine sodišče pripominja, da Sprejemna direktiva sicer ne določa višine materialne pomoči iz Sprejemne direktive, ki jo je slovenski zakonodajalec vnesel v domači pravni red z določbo 78. člena ZMZ. Višina finančne (materialne) pomoči ni v Sprejemni direktivi določena niti v nominalni vrednosti niti v razmerju do določene druge vrste socialne pomoči, ampak zakonodajalec EU ta element ureditve prepušča državam članicam. Vendar pa podobno kot ZMZ tudi pravo EU postavlja temeljni okvir obravnavani pravici v členu 13(2) in 13(3) Sprejemne direktiv. Ta temeljni okvir pa je v tem, da materialni pogoji za sprejem morajo zagotoviti življenjski standard, ki je primeren za zdravje prosilcev, in ki lahko zagotovi njihovo eksistenco; nadalje države članice lahko predvidijo, da so nekateri materialni pogoji odvisni od pogoja, da prosilci nimajo zadostnih sredstev (člen 13(3) in 13(4) Sprejemne direktive), materialni pogoji pa se lahko zagotovijo v naravi ali v obliki finančne pomoči ali kuponov ali kot kombinacija (člen 13(5) Sprejemne direktive). Temu okviru iz sekundarnega prava EU je treba dodati še dodaten pravni okvir, ki se veže na primarno pravo in sicer na temeljno pravico do varstva človekovega dostojanstva iz 1. člena Listine v zvezi s sodno prakso SEU. V sodbi v zadevi Cimade (C-179/11) Sodišče EU pravi, da „člen 13(1) direktive 2003/9 v zvezi z obdobjem, v katerem morajo biti prosilcem na voljo materialni pogoji za sprejem, vključno z nastanitvijo, hrano obleko in dodatkom za dnevne izdatke, določa, da se to obdobje začne, ko prosilci za azil vložijo prošnje za azil“ (ibid. odst. 39). Sodišče EU tudi dodaja, da si „navedena direktiva prizadeva zagotoviti celovito spoštovanje človeškega dostojanstva in spodbujati uporabo členov 1 in 18 Listine“ (ibid. odst. 42) ter da splošna sistematika in namen Direktive 2003/9 ter spoštovanje temeljnih pravic, zlasti zahtev iz člena 1 Listine, v skladu s katerim je treba človeško dostojanstvo spoštovati in varovati, nasprotujejo /.../ temu, da bi bil prosilec za azil izključen – čeprav le za začasno obdobje po vložitvi prošnje za azil /…/ iz zaščite minimalnih standardov, ki jih določa ta direktiva“(ibid. odst. 56 ter sodba Sodišča EU v zadevi Saciri, C-79/13, odst. 35).

20. Znotraj teh okvirov primarnega in sekundarnega prava EU ima slovenski zakonodajalec sicer še vedno določeno polje diskrecije oziroma „proste presoje“ (ibid. odst. 49) o tem, kako oziroma kolikšno višino finančne pomoči v primeru nastanitve na zasebnem naslovu bo določil. Vendar pa, ker iz sodne prakse SEU izhaja, da tudi v primerih, ko imajo države članice bistveno večjo diskrecijo oziroma polje proste presoje, kot velja v konkretnem primeru, še vedno gre za izvajanje prava EU (prva točka izreka sodbe SEU v zadevi C-411/10 in C-493/10, N.S. in ME., 21. 12. 2011). Tudi izpodbijani akt v tem upravnem sporu in odločanje sodišča pomenita izvajanje prava EU in zato mora sodišče primarno uporabiti načela uporabe in metode razlage prava EU. O tem se je Sodišče EU celo izrecno že opredelilo v zadevi Saciri, kjer Sodišče EU pravi, da glede „zneska odobrene finančne pomoči“ iz člena 13(5), drugi pododstavek, Direktive 2003/9 izhaja, da se v primeru, da države članice materialne pogoje za sprejem zagotovijo v obliki finančne pomoči ali kuponov, njihov „znesek določi v skladu z načeli, opredeljenimi v tem členu“ (ibid. odst. 36) – torej v skladu z načeli prava EU. Sodišče EU v sodbi v zadevi Saciri izrecno obravnava višino oziroma znesek finančne pomoči iz 13. člena Sprejemne direktive tudi v odstavkih 37. in 46., kar pomeni, da ni dvoma, da Upravno sodišče v tem upravnem sporu izvaja pravo EU.

21. Presoja zakonitosti izpodbijanega akta, ki temelji na sporni določbi 3. člena Pravilnika/2012 v delu, ki spreminja prvi odstavek 27. člena Pravilnika o pravicah prosilcev za mednarodno zaščito (Uradni list RS, št. 68/2011, v nadaljevanju: Pravilnik/2011), mora biti torej narejena preko uporabe splošnega pravnega načela sorazmernosti (proporcionalnosti), kot to načelo uporablja Sodišče EU v pravu EU. Izpodbijani akt namreč pomeni poseg v pravico tožnikov do materialnih pogojev za sprejem iz 13. člena Sprejemne direktive v zvezi z varstvom človekovega dostojanstva iz 1. člena Listine. Tožniki so namreč status prosilcev za mednarodno zaščito pridobili 19. 12. 2008 oziroma najmlajši član družine je ta status pridobil dne 23. 10. 2012, na zasebni naslov so se razselili dne 28. 6. 2012 zaradi zdravstvenih oziroma drugih razlogov povezanih s šolanjem otrok na podlagi 3. odstavka 83. člena ZMZ; z izpodbijanima aktom pa jim je tožena stranka „na novo“ določila finančno pomoč v višini 650,00 EUR od dne 23. 10. 2012 do dne 31. 12. 2012, od dne 1. 1. 2013 do pravnomočno končanega postopka pa v višini 653,92 EUR. Med strankama tako ni sporno, da gre za občutno zmanjšanje v višini 50% na podlagi 3. člena Pravilnika/2012 v delu, ki spreminja prvi odstavek 27. člena Pravilnika/2011, kar po mnenju sodišča zaradi velikega deleža zmanjšanja finančne pomoči pomeni poseg v pravico do materialnih pogojev za sprejem iz 13. člena Sprejemne direktive v zvezi z pravico iz 1. člena Listine oziroma v pravico iz 5. alineje 1. odstavka 78. člena ZMZ. Po splošnem načelu prava EU o omejevanju pravic, ki je urejeno tudi v členu 52(1) Listine, „kakršnokoli omejevanje uresničevanja pravic in svoboščin, ki jih priznava ta listina, mora biti predpisano z zakonom in spoštovati bistveno vsebino teh pravic in svoboščin. Ob upoštevanju načela sorazmernosti so omejitve dovoljene samo, če so potrebne in če dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija, ali če so potrebne zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih.“

22. Razlog oziroma utemeljitev omejitve obravnavane pravice, ki je bila uporabljena v konkretnem primeru s strani tožene stranke sicer nima podlage in ni predpisana s Sprejemno direktivo, kajti „javno-finančna situacija“, na katero se je skliceval predlagatelj spremembe podzakonskega predpisa (pripravljalno gradivo za sprejem Pravilnika/2012), ki ga je tožena stranka sodišču predložila z dopisom z dne 22. 8. 2014), ni v zadostni meri opredeljen razlog, da bi ga bilo mogoče umestiti vsaj v drugo alinejo člena 14(8) Sprejemne direktive.(5) Vendar pa ni nujno, da so vse omejitve obravnavani pravici predpisane v Sprejemni direktivi, saj imajo države članice EU določeno polje proste presoje ne samo pri „odločanju o načinu zagotovitve materialnih pogojev za sprejem“ (sodba Sodišča EU v zadevi Saciri, odst. 49), ampak tudi pri določanju višine te pomoči, če ta presega prag, ki omogoča „primeren“ življenjski standard za zdravje in eksistenco (13. člen Sprejemne direktive) v smislu varstva človekovega dostojanstva iz 1. člena Listine. To pa pomeni, izhajajoč iz odločbe Ustavnega sodišča v postopku presoje ustavnosti ZMZ, ker pooblastilo zakonodajalca izvršilni veji oblasti ni v nasprotju z določilom 2. odstavka 120. člena Ustave, da Upravno sodišče lahko zaključi, da je načeloma možno tudi zniževanje višine obravnavane pomoči, kolikor to zniževanje poteka še znotraj okvirnih omejitev, ki jih postavlja sekundarno in primarno pravo EU in na tej podlagi ZMZ. Poseg v pravico tožnikov je torej predpisan z ustavno-skladnim zakonskim pooblastilom iz ZMZ v smislu člena 52(1) Listine.

23. Naslednji korak v presoji splošnega načela o dopustnosti omejevanja pravic je odgovor na vprašanje, ali navkljub posegu, ki pomeni zmanjšanje za 50%, in sicer od 260,00 EUR na 130,00 EUR mesečno za prvo odraslo osebo v družini A.A., za naslednjo odraslo osebo B.B. pa iz 130,00 EUR na 65,00 EUR in za otroke do 18 leta starosti iz 182,00 EUR na 91,00 EUR mesečno, kar pomeni, da mora družina mesečno preživeti z 650,00 EUR finančne pomoči za pokrivanje najemnine za nastanitev, hrano, obleko, obutev in higienske potrebščine(6), to še vedno pomeni „spoštovanje bistvene vsebine te pravice“ v smislu člena 52(1) Listine. V tem elementu tožniki niso izpolnili svojega dela dokaznega niti argumentiranega trditvenega bremena, saj so povsem pavšalno navedli, da je vprašanje, kako naj tujec preživi z 130,00 EUR mesečno „zgolj retorično vprašanje, o katerem resno razpravljanje ni možno.“ Nasprotno: v zvezi s tem je razčiščevanje dejanskega stanja nujno potrebno, kajti zakonodajalec EU je predpisal, da države lahko predvidijo, da so materialni pogoji lahko odvisni od pogoja, da prosilci nimajo sami zadostnih sredstev (člen 13(3) Sprejemne direktive v povezavi z 6. odstavkom 83. člena ZMZ),(7) na primer če že razumno obdobje delajo (člen 13(4) Sprejemne direktive); prvo-tožeča stranka pa naj bi pravico do vstopa na trg dela pridobila devet mesecev po vložitvi prošnje (1. odstavek 85. člen ZMZ, Uradni list RS, št. 58/2009), to je 19. 9. 2009, kar je več kot 3 leta in pol pred izdajo izpodbijanega akta. Tožnik torej niso izkazali niti niso argumentirano uveljavljali, da zmanjšanje pomoči za 50% v njihovem primeru ne spoštuje bistvene vsebine pravice iz 13. člena Spremene direktive v zvezi z 1. členom Listine. S tega vidika sodišče nima zadostne dejanske podlage, da bi odločilo, da je določilo 3. člena Pravilnika/2012 v delu, ki spreminja 1. odstavek 27. člena Pravilnika/2012 v nasprotju s pravico iz 13. člena Sprejemne direktive v zvezi z 1. členom Listine.

24. Vendar pa je treba po določilu člena 52(1) Listine opraviti še presojo izpodbijanega akta, ki temelji na 3. členu Pravilnika/2012 z vidika načela sorazmernosti. Kadar gre za presojo dopustnosti posega v pravico, ki izvira iz prava EU, je že po splošnem pravnem načelu sorazmernosti (ne glede na Listino) treba uporabiti strogo sodno presojo, z razliko od pravne situacije, ko gre na primer za uporabo načela sorazmernosti v primeru izreka določene sankcije stranki, ki ne pomeni posega v določeno pravico, ali v primeru izreka administrativnega ukrepa ekonomske ali socialne politike EU, ki ne posega v nobeno pravico, ampak kvečjemu v pravni interes stranke. Nujnost strogega sodniškega testa v obravnavani zadevi je potrjena z besedilom drugega stavka člena 52(1) Listine, ki pravi: „Ob upoštevanju načela sorazmernosti so omejitve dovoljene samo, če so potrebne in če dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija, ali če so potrebne zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih.“ Pojem „potrebnosti“ v tem določilu je treba razlagi v smislu „nujnosti“, ker to izhaja iz angleške različice Listine, ki uporablja pojem „necessary“, francoske različice Listine, ki uporablja pojem „nécessaire“ in italijanske različice Listine, ki uporablja pojem „necessarie“. Za tako veliko znižanje (50%) pa tožena stranka v upravnem sporu ni podala ustreznega (zadostnega) pojasnila; na poseben poziv sodišča, naj predloži pripravljalno gradivo, ki je bilo podlaga za sprejem Pravilnika/2012, je sicer predložila pripravljalno gradivo, v katerem pa je navedeno samo to, da „zaradi javno-finančne situacije predlagatelj predlaga polovično znižanje navedene finančne pomoči“.8 To pa je očitno preveč pavšalna utemeljitev, saj iz nje ni razvidno, za kakšno javno-finančno situacijo gre, zakaj je nujno, da se prosilcem za mednarodno zaščito zmanjša finančna pomoč za polovico, v čem to znižanje dejansko ustreza ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija niti iz tega pojasnila ne izhaja kakršna koli utemeljitev, da je to znižanje potrebno zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih. Na tej točki se še posebej izpostavi razlika med metodo presojo zakonitosti izpodbijanega akta z vidika nacionalnega prava in z vidika prava EU. Vsakršno zmanjšanje pravice do materialnih pogojev za sprejem mora biti namreč utemeljeno med drugim tudi z interesi Unije, ali z zaščito pravic ali svoboščin drugih po pravu EU, kajti določilo 13. člena Sprejemne direktive in implementacijski določbi 6. odstavka 83. člena ZMZ in 3. člena Pravilnika/2012 so v funkciji skupnega evropskega azilnega sistema (uvodna izjava pod točko 1 Sprejemne direktive). Zato Sodišče EU v sodbi v zadevi Cimade pravi, da se državam članicam lahko da na voljo finančna pomoč, med drugim v zvezi s pogoji za sprejem in azilnimi postopki v okviru splošnega programa „Solidarnost in upravljanje migracijskih tokov“ iz Evropskega sklada za begunce (odločba št. 57372007) v primeru, da se pojavijo večji migracijski tokovi, zaradi katerih bi bilo treba izpolniti potrebo po pravični delitvi odgovornosti med državami članicami glede finančnega bremena, nastalega zaradi izvajanja skupnih politik azila in priseljevanja (ibid. odst. 60). Tožena stranka nič ne govori o povečanem migracijskem toku v Sloveniji in pravični razdelitvi bremen med državami članicami in ne omenja, da je izčrpala vse možnosti, ki jih ponuja zgolj primeroma navedeni sklad EU. Neodvisno oziroma mimo te utemeljitve neskladnosti izpodbijane odločbe in 3. člena Pravilnika/2012 v delu, ki spreminja 1. odstavek 27. člena pravilnika/2011, z načelom dopustnega omejevanja pravice iz 13. člena Sprejemne direktive v zvezi s pravico iz 1. člena Listine, pa je neskladje z omenjeno pravico iz prava EU očitno podano tudi iz razloga, ker je po 3. členu Pravilnika/2012 višina obračunanega zneska za prosilca določena v razmerju do osnovnega zneska minimalnega dohodka, določenega s predpisi, ki urejajo socialnovarstvene prejemke. Po naravi stvari pa je ta denarna socialna pomoč iz Zakona o socialnovarstvenih prejemkih – ZSVarPre), ki gre tujcu za čas prebivanja v Sloveniji, namenjena „zadovoljevanju minimalnih življenjskih potreb, v višini, ki omogoča preživetje“ in temelji na izračunu mesečnih življenjskih stroškov v Sloveniji (8. člen ZSVarPre). Do uveljavitve Pravilnika/2012 je vsaj prva odrasla oseba bila upravičena do vrednosti osnovnega minimalnega dohodka, med tem ko je Pravilnik/2012 tudi za prvo odraslo osebo v družini prosilcev za mednarodno zaščito finančno pomoč prepolovil, četudi naj bi še vedno šlo za minimalni dohodek, ki omogoča preživetje.

25. To pomeni, da sta določilo 3. člena Pravilnika/2012 v delu, ki spreminja 1. odstavek 27. člena Pravilnika/2011, in na njegovi podlagi sprejeta izpodbijana odločba v nasprotju z načelom sorazmernosti (iz 1. odstavka 52. člena Listine) in nedopustno posegata v pravico iz 13. člena Sprejemne direktive in 1. člena Listine in tožena stranka predmetnega podzakonskega določila ne bi smela uporabiti in je zaradi tega izpodbijani akt nezakonit. 26. Vendar pa je kršitev splošnega načela o dopustnem omejevanju pravice iz 13. člena Sprejemne direktive v zvezi z 1. členom Listine (člen 52(1) Listine) zgolj prvi razlog za nezakonitost izpodbijanega akta z vidika prava EU. Drugi razlog za nezakonitost akta z vidika prava EU se nanaša na prepoved diskriminacije glede uresničevanja pravice do materialnih pogojev za sprejem in sicer gre za diskriminacijo prosilcev za mednarodno zaščito, ki so bili razseljeni na zasebni naslov iz razloga 3. odstavka 83. člena ZMZ, in jim pripada finančna pomoč iz 5. alineje 1. odstavka 78. člena ZMZ, v primerjavi s prosilci za mednarodno zaščito, ki so nastanjeni v azilnem domu, in jim pripada osnovna oskrba iz 4. alineje 1. odstavka 78. člena ZMZ. Z vidika prava EU prepoved diskriminacije v zvezi s pravico do materialnih pogojev za sprejem iz 13. člena Sprejemne direktive v zvezi z pravico iz 1. člena Listine velja samo znotraj posameznih kategorij oseb, ki sodijo v okvir te direktive. Določilo uvodne izjave iz 6. točke Sprejemne direktive namreč določa, da „glede obravnavanja oseb, ki sodijo v okvir te direktive, države članice obvezujejo obveznosti po instrumentih mednarodnega prava, katerih pogodbenice so in ki prepovedujejo diskriminacijo.“ To pomeni, da Sprejemna direktiva ne usmerja sodišč in državnih organov naj uporabijo prepoved diskriminacije kot splošno pravno načelo prava EU niti jih ne usmerja na uporabo načela enakosti pred zakonom iz 20. člena Listine ali na določilo o prepovedi diskriminacije iz 21. člena Listine, ampak državne organe in sodišča usmerja na instrumente mednarodnega prava, katerih pogodbenice so države članice EU, in ki prepovedujejo diskriminacijo. Upravno sodišče je zato za pravno podlago za uporabo načela prepovedi diskriminacije vzelo določilo 14. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (MKVČP) v zvezi z določilom 3. člena MKVČP. Razlog za to je dejstvo, da je Slovenija podpisnica MKVČP, da je sodna praksa Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju: ESČP) v zvezi s prepovedjo diskriminacije glede na ostale instrumente mednarodnega prava zelo razvita in ker je ESČP na področju zaščite prosilcev za mednarodno zaščito že uporabilo koncept varstva človekovega dostojanstva in sicer v sodbi v zadevi M.S.S. proti Belgiji in Grčiji. ESČP je človekovo dostojanstvo prosilcev za mednarodno zaščito na podlagi 3. člena MKVČP zavarovalo v smislu zaščite pred ekstremno revščino, tako da je prosilcem zagotovljena preskrba z osnovnimi sredstvi za življenje, kot so: hrana, higienske potrebščine, nastanitev, dostop do sanitarij (ibid. odst. 254, 263).

27. Po sodni praksi ESČP uporaba določila o prepovedi diskriminacije iz 14. člena MKVČP ne more biti samostojna, ampak mora biti vedno vezana na neko drugo (temeljno) določilo MKVČP, ki varuje konkretno pravico.(9) V konkretnem primeru je to pravica do humanega ravnanja iz 3. člena MKVČP. Po določilu 14. člena MKVČP je „uživanje pravic in svoboščin, določenih z MKVČP, zagotovljeno vsem ljudem brez razlikovanja glede na spol, raso, /.../ ali kakšne druge okoliščine.“ V konkretnem primeru so relevantne te „druge okoliščine“, ki pa so zdravstveni razlogi in razlogi šolanja otrok, ki so bili podlaga za dovoljenje za razselitev na zasebnem naslovu. Po praksi ESČP različno obravnavanje dveh skupin pomeni nedopustno diskriminacijo, če nima objektivne in upravičene podlage, to pomeni, če ne sledi legitimnemu cilju ali pa v primeru, da ni sprejemljive proporcionalnosti med ciljem in uporabljenimi sredstvi.(10) Nadalje so po sodni praksi ESČP pri izbiri teh sredstev državni organi precej avtonomni, saj državam tudi po MKVČP pripada diskrecijska pravica (t.i. „wide margin of appreciation“) pri ocenjevanju, kdaj in v kolikšni meri različnosti v sicer enakih okoliščinah dovoljujejo različno uporabo prava.(11) To pa seveda ne preprečuje ESČP preizkusiti skladnost takih ukrepov s standardi konvencijskega prava, kadar posameznik uveljavlja kršitev pravice iz MKVČP.(12)

28. Uporaba zgoraj navedenih standardov prepovedi diskriminacije vodi do naslednjih zaključkov:

29. Določilo člena 13(5)Sprejemne direktive namreč dopušča državam članicam prosto polje presoje, kako bodo zagotavljale materialne pogoje za sprejem, bodisi v naravi ali v obliki finančne pomoči ali kuponov ali kot kombinacijo. Vendar pa je Ustavno sodišče v odločbi št. Up-807/13-18, Up-808/13-16 z dne 17. 4. 2014 že zavzelo stališče, da morajo biti zaradi spoštovanja načela enakosti prosilcem, ki so razseljeni na zasebnem naslovu, „zagotovljeni enaki materialni pogoji za sprejem kot prosilcem, ki so nastanjeni v azilnem domu. Le da v primeru nastanitve v azilnem domu država prosilcu zagotavlja pogoje za dostojno življenje v naravi, v primeru nastanitve na zasebnem naslovu pa v obliki finančne pomoči, tj. v denarju“ (ibid. odst. 21). To pomeni, da je Ustavno sodišče že napravilo presojo, da gre za dve skupini prosilcev, ki sta v bistveno primerljivem položaju. Ker tožena stranka v upravnem sporu ne pravi in tudi iz pripravljalnega gradiva Pravilnika/2012 ne izhaja, da je bila sprememba Pravilnika/2011 potrebna zaradi tega, ker so bili prosilci za mednarodno zaščito, ki so bili razseljeni na podlagi 3. odstavka 83. člena ZMZ, neupravičeno pozitivno diskriminirani glede na prosilce za azil, ki so bili nastanjeni v azilnem domu, in da bi jim bilo zaradi tega treba znižati previsoko višino finančne pomoči, je treba po metodi argumentum a coherentia(13) šteti, da sta bili ti dve skupini prosilcev, v okoliščinah, ko prosilci iz obeh skupin nimajo lastnih sredstev za preživljanje, izenačeni glede materialnih pogojev za sprejem po Pravilniku/2011 in v času do uveljavitve Pravilnika/2012. Sprememba z vidika prepovedi diskriminacije pa je nastopila z uveljavitvijo Pravilnika/2012, saj se je skupini prosilcev, ki so razseljeni na zasebnem naslovu na podlagi 3. odstavka 83. člena ZMZ višina finančne pomoči, ki zagotavlja pravico do materialnih pogojev za sprejem, zmanjšala za 50%, med tem ko se drugi skupini prosilcev, ki so nastanjeni v azilni dom, ni zmanjšala oziroma tožena stranka v postopku ni utemeljila, da bi se tej skupini raven pravice do materialnih pogojev za sprejem zmanjšala za toliko, kot se je zmanjšala skupini prosilcev, ki ji pripadajo tožniki. To pomeni, da sta dve skupini prosilcev, ki sta v bistveno primerljivem položaju, neenako obravnavani od uveljavitve Pravilnika/2012 naprej in da gre za diskriminacijo. Ta diskriminacija pa bi bila upravičena, dopustna in v skladu z MKVČP, in posledično v skladu s pravom EU (člen 6(3) Pogodbe o Evropski uniji in člen 52(3) Listine), če bi imela objektivno in upravičeno podlago in bi bila podana tudi proporcionalnost med cilji razlikovanja in uporabljenimi sredstvi. Po mnenju Upravnega sodišča je namreč v tem primeru treba uporabiti strogo sodno presojo prepovedi diskriminacije, ker gre za varstvo pred diskriminacijo v zvezi s pravico iz 3. člena MKVČP, v katero ni dovoljeno poseči. Sodišče ne vidi nobene objektivne in upravičene podlage za takšno občutno razlikovanje med prosilci za azil, ki so bili razseljeni na podlagi 3. odstavka 83. člena ZMZ, in prosilci, ki so bili nastanjeni v azilni dom. Nasprotno, objektivna in upravičena podlaga za razlikovanje bi bila prej podana v prid prvi omenjeni skupini, saj je utemeljeno pričakovati, da bi ta skupina prosilcev, ker je razseljena na zasebni naslov iz zdravstvenih ali drugih utemeljenih razlogov, zaradi zdravstvenih potreb ali potreb osnovnošolskega šolanja, kvečjemu bolj ne pa manj obremenjena z dnevnimi oziroma mesečnimi stroški. To pomeni, da je z vidika prava EU drugi razlog za nezakonitost 3. člena Pravilnika/2012 v delu, ki spreminja 1. odstavek 27. člena Pravilnika/2011, in za nezakonitost izpodbijane odločbe, kršitev prepovedi diskriminacije tožnikov, ki spadajo v skupino prosilcev iz 3. odstavka 78. člena ZMZ, v razmerju do skupine prosilcev, ki so nastanjeni v azilni dom.

30. Tožniki pa so v tem upravnem sporu posebej uveljavljali varstvo pred nedopustno diskriminacijo glede na kategorijo tujcev, ki jim je dovoljeno zadrževanje po Zakonu o tujcih (ZTuj-2). V tem delu presoje izpodbijanega akta pa sodišče ne izvaja prava EU, kajti zakonodajalec EU je v uvodni izjavi pod točko 6 Sprejemne direktive v okvir prava EU vključil samo diskriminacijo med posameznimi skupinami prosilcev, ki spadajo pod Sprejemno direktivo, ne pa tudi morebitne diskriminacije v razmerju med prosilci za mednarodno zaščito in drugimi skupinami (tujcev), ki ne spadajo pod Sprejemno direktivo. Vendar pa to ne pomeni, da morebitna diskriminacija z obravnavanega vidika ne more biti predmet presoje v tem upravnem sporu. Po uvodni izjavi točke 15 in določilu člena 4 Sprejemne direktive velja, da „države članice lahko uvedejo ali obdržijo ugodnejše določbe glede pogojev za sprejem prosilcev za azil /.../ali iz humanitarnih razlogov, če so te določbe v skladu s to direktivo.“ To pomeni, da Upravno sodišče z vidika prava EU lahko v presojo vključi tudi morebitno nezakonitost izpodbijanega akta oziroma Pravilnika/2012 zaradi neustavnega razlikovanja med tožniki, ki so prosilci za mednarodno zaščito, in tujci, ki jim je na podlagi 73. člena ZTuj-2 dovoljeno zadrževanje; z vidika Ustave (157. člen in 23. člen Ustave v zvezi z 1. členom ZUS-1) pa to presojo Upravno sodišče celo mora narediti. Po mnenju sodišča se obe skupini tujcev nahajata v bistveno primerljivem položaju. Tujca, ki mu je na primer že pravnomočno zavrnjena prošnja za mednarodno zaščito, ni dovoljeno odstraniti tudi zaradi načela non-refoulement (72. člen v zvezi z prvo alinejo 2. odstavka 73. člena ZTuj-2), kar je sicer lahko tudi razlog za podelitev statusa begunca ali subsidiarne zaščite po ZMZ prosilcu za mednarodno zaščito, a bi prosilcu za mednarodno zaščito, ki je razseljen na zasebnem naslovi iz razloga 3. odstavka 83. člena ZMZ, pripadla za polovico nižja finančna pomoč, kot bi pripadla tujcu z dovoljenjem za zadrževanje. V obeh primerih pa gre za pravico do osnovne oskrbe (1. odstavek 75. člena ZTuj-2 in 5. alineja 1. odstavka 78. člena ZMZ) zaradi zagotavljanja minimalnih življenjskih potreb v višini, ki omogoča preživetje (4. člen ZSVarPre). Ker tudi Ustavno sodišče v že citirani odločbi z dne 9. 5. 2013 obravnavano pravico do materialnih pogojev za sprejem povezuje z ustavno pravico do varstva človekovega dostojanstva iz 34. člena Ustave, Upravno sodišče zaključuje, da gre za različno pravno obravnavanje bistveno enakih dejanskih situacij glede uresničevanja pravice in zato pride v upoštev strogi test presoje diskriminatornosti iz 1. odstavka 14. člena Ustave. Uporaba tega testa pa v konkretnem primeru ne prestane niti prvega koraka, to je presoje, ali ima to razlikovanje objektivno in upravičeno podlago, saj v minimalno zadovoljevanje življenjskih potreb, ki so potrebne za omogočanje preživetja, ni dovoljeno poseči, zato se sodišču tudi ni treba spuščati v presojo, ali je to različno obravnavanje omenjenih dveh skupin nujno. Kršitev 1. odstavka 14. člena Ustave je torej tretji razlog za nezakonitost izpodbijanega akta in protiustavnost 3. člena Pravilnika/2012 v delu, ki spreminja 1. odstavek 27. člena pravilnika/2011. 31. Sodišče pa ni sledilo tožbi v tem smislu, da bi v sporu polne jurisdikcije določilo višino finančne pomoči iz 5. alineje 1. odstavka 78. člena ZMZ, kajti podatki postopka za to ne dajejo zanesljive podlage (1. odstavek 65. člena ZUS-1), tožniki niso argumentirano izkazali, da bi jim nov postopek pri toženi stranki prizadel težko popravljivo škodo, in sodišče je ob tem upoštevalo tudi, da tožniki uveljavljajo premoženjski zahtevek za nazaj, ko so še imeli status prosilcev za mednarodno zaščito, ki ga od dne 3. 4. 2014 nimajo več in ker bo tožena stranka morala v ponovnem postopku ugotoviti bistvena pravno relevantna dejstva za pravilno določitev višine finančne pomoči. Kajti bistveni princip po pravu EU, ki ga tožena stranka ni upoštevala, je v tem, da je višina finančne pomoči lahko odvisna od pogoja, da prosilci nimajo zadostnih sredstev, ki bi jim omogočali življenjski standard, ki je primeren za njihovo zdravje, in ki bi omogočali njihovo eksistenco; poleg tega pristojni organ lahko od prosilcev zahteva, da krijejo ali prispevajo k stroškom materialnih pogojev za sprejem in zdravstveno varstvo, če imajo dovolj s sredstev, na primer če že razumno obdobje delajo (člen 13(3) in (4) Sprejemne direktive); tožnik naj bi pravico do dela dobil več kot 3 leta in pol pred izdajo izpodbijane odločbe. Slovenski zakonodajalec je to usmeritev iz Sprejemne direktive izkoristil in v 6. odstavku 83. člena ZMZ določil, da prosilcem pripada finančna pomoč, če nimajo zagotovljene brezplačne oskrbe iz 79. člena ZMZ in če nimajo lastnih sredstev za preživljanje; še natančneje pa je to urejeno v 2. odstavku 27. člena Pravilnika/2012 oziroma Pravilnika/2011, ker so za tri različne situacije, če ima prosilec zagotovljeno brezplačno nastanitev, če ima zagotovljeno brezplačno prehrano in/ali če ima zagotovljeno brezplačno oskrbo z oblačili, obutvijo in sredstvi za osebno higieno, predvideni različni odstotki zmanjšanja finančne pomoči. Tudi iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-295/12-18 z dne 9. 5. 2013 izhaja, da so dejanske okoliščine glede prosilčeve zmožnosti prispevanja h kritju stroškov za osnovno oskrbo zaradi določitve višine finančne pomoči pravno relevantne v posamičnih postopkih določanja te pomoči (ibid. odst. 19, opomba št. 4, odst. 20, odst. 22-23). V obrazcu vloge za dodelitev finančne pomoči z dne 23. 10. 2012, ki se nahaja v upravnih spisih, je prvi tožnik sicer označil rubriko, da vlagatelj oziroma družinski člani nimajo zagotovljene brezplačne nastanitve, brezplačne prehrane ter brezplačne oskrbe z oblačili, obutvijo in sredstvi za osebno higieno. Razlogi odločbe o razselitvi z dne 26. 6. 2012, ki se nahaja v upravnih spisih, pa kažejo, da so tožniki lahko imeli zagotovljeno brezplačno nastanitev - v tem primeru se namreč, kot sledi iz Priloge št. 7 Pravilnika, vlogi za razselitev ne priloži najemna pogodba, ampak izjava (so)lastnika nepremičnine o sprejemu v nastanitev, kot je bila podana v primeru tožnikov. Slednji tekom upravnega postopka niso predložili nobenih dokazil o tem, da so morali stroške osnovne oskrbe v celoti kriti sami, toženka pa v dosedanjem postopku v tem pogledu relevantnih dejanskih okoliščin tudi ni razčistila in bo ta dejstva morala ugotavljati in razčistiti v ponovnem postopku.

32. Sprejemna direktiva sicer nima (jasne in brezpogojne) določbe, ki bi jo tožena stranka morala v skladu z načelom prava EU o neposrednem (direktnem) učinku uporabiti v ponovnem postopku, ki nalaga dolžnost ne samo sodišču, ampak tudi upravnemu organu, da v primeru neskladja nacionalnega prava s pravom EU ignorira nacionalno določbo in neposredno uporabi določbo primarnega ali sekundarnega prava EU.(14) Vendar pa bo tožena stranka v skladu z načelom praktične učinkovitosti (effet utile)(15) prava EU, ki je eno najstarejših načel prava EU,(16) morala v ponovnem postopku ignorirati določbo 3. člena Pravilnika/2012 v delu, ki se nanaša na spremembo 1. odstavka 27. člena Pravilnika/2011 in namesto te določbe uporabiti 1. odstavek 27. člena Pravilnika/2011. Sodišče je to preosjo napravilo na podlagi načela praktične učinkovitosti (effet utile) na podlagi prava EU v povezavi z določbo 125. člena Ustave in 3. odstavkom 3a. člena Ustave, tožena stranka pa mora to storiti v ponovnem postopku na podlagi istega načela praktične učinkovitosti (effet utile) iz prava EU in ker mora na podlagi 4. odstavka 64. člena ZUS-1 slediti pravnemu mnenju sodišča glede uporabe materialnega prava, vezana pa je tudi na stališča sodišča, ki se tičejo postopka.

33. Vendar pa je treba na podlagi načela praktične učinkovitosti prava EU v ponovnem postopku ignorirati tudi določila 1. in 2. člena ter 3. člena Pravilnika/2012 v delu, ki spreminjajo druga določila Pravilnika/2011. Kajti vsa tri omenjena določila Pravilnika/2012 so bila sprejeta samo zaradi omenjenega znižanja finančne pomoči, kajti določilo 1. člena Pravilnika/2012 nadomešča pojem „minimalnega dohodka“ s pojmom „obračunani znesek“ in enako velja tudi za 2. člen Pravilnika/2011 ter preostanek 3. člena Pravilnika/2012. Zato bo tožena stranka po načelu koneksitete morala ignorirati tudi preostale določbe Pravilnika/2012 in uporabiti samo določbe Pravilnika/2011. 34. V ponovnem postopku bo morala tožena stranka odločiti tudi, ali je tožnikom v relevantnem obdobju pripadala žepnina in če jim je pripadala v kakšni višini jim je pripadala. Tožniki so po podatkih v spisu žepnino uveljavljali in sicer z vlogo z dne 6. 2. 2013. Vprašanje, ali je tožnikom pripadala žepnina, je odvisno izključno od tega, ali tožniki niso imeli zagotovljene brezplačne osnovne oskrbe iz 79. člena ZMZ in če niso imeli lastnih sredstev za preživljanje (6. odstavek 78. člena ZMZ v zvezi z členom 13(3) in (4) Sprejemne direktive). Del določbe 2. odstavka 97.a člena ZMZ (ZMZ-A, Uradni list RS, št. 58/2009), ki pravi, da „do žepnine ni upravičen prosilec, ki prejema finančno pomoč v skladu s 83. členom tega zakona“, je v očitnem nasprotju s pravom EU in bo morala tožena stranka v skladu z načelom neposrednega učinka uporabiti določbo 13(1) člena ter 2(j) člena Sprejemne direktive, ker je Sodišče EU že dvakrat odločilo, da člen 13(1) Sprejemne direktive vključuje „dodatek za dneve izdatke“ (Cimade, C-179/11, odst. 39) oziroma da člen 2(j) Sprejemne direktive vključuje tudi „dodatek za dnevne izdatke“ (Saciri, C-79/13, odst. 38),(17) to pa je žepnina po ZMZ. Slovenski zakonodajalec zato ni imel podlage v pravu EU, da je izključil od žepnine prosilce, ki so razseljeni na podlagi 83. člena ZMZ. Ta pravica, kot vsi ostali elementi materialnih pogojev za sprejem, morajo biti prosilcu na voljo „takoj“, ko je v državi članici vložil prošnjo za azil (Cimade, C-179/11, odst. 39. in 52). Tožena stranka bo torej morala v ponovnem postopku upoštevati predpise, ki so veljali v času od dejanske razselitve na zasebni naslov dokler so tožniki imeli status prosilcev za mednarodno zaščito razen Pravilnika/2012 in besedila /.../“ ki prejema finančno pomoč v skladu s 83. členom tega zakona, ali prosilec“ /.../ iz 2. odstavka 79a. člena ZMZ.

35. Za primer, da toženka v ponovnem postopku ne bo združila postopkov po tej sodbi in po sodbi istega sodišča v povezanem upravnem sporu št. I U 775/2014 in ne bo izdala ene same odločbe o določitvi finančne pomoči tožnikom, sodišče pripominja, da se obdobja, na katera se bosta nanašali odločbi o določitvi finančne pomoči, ne smejo prekrivati.

36. Na podlagi 4. točke in 2. točke 1. odstavka 64. člena ZUS-1 je sodišče tožbi ugodilo izpodbijani akt odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek. Tožena stranka mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od prejema sodbe (4. odstavek 64. člena ZUS-).

opomba (1) : Določilo 79. člena ZMZ določa, da pravica do osnovne oskrbe obsega nastanitev, prehrano, obleko in obutev ter higienske potrebščine.

opomba (2) : Sodba je postala pravnomočna, ker se je Vrhovno sodišče strinjalo s stališčem Upravnega sodišča, da izrek izpodbijanega akta ni dovolj določen oziroma jasen (I Up 56/2013 z dne 6. 3. 2013).

opomba (3) : Ta sodba podaja razlago, kaj pomeni pojem izvajanja prava EU v smislu člena 52(1) Listine.

opomba (4) : Po 1. in 2. odstavku 13. člena Sprejemne direktive države članice zagotovijo, da so prosilcem ob vložitvi prošnje na voljo materialni pogoji za sprejem, države članice pa sprejemajo ukrepe v zvezi z materialnimi pogoji za sprejem, da zagotovijo življenjski standard, ki je primeren za zdravje prosilcev in ki lahko zagotovi njihovo eksistenco.

opomba (5) : Sprejemna direktiva namreč v določilu člena 14(8) in v členu 16 ureja dopustne razloge za omejevanje oziroma posege v pravico do materialnih pogojev za sprejem in določilo druge alineje člena 14(8) pravi, da države članice lahko izjemoma za razumno obdobje, ki mora biti čim krajše, določijo drugačne modalitete materialnih pogojev za sprejem, kot jih določa ta člen, če materialni pogoji za sprejem, kot jih določa ta člen, niso na voljo na nekem geografskem območju.

opomba (6) : Gre za elemente pravice do osnovne oskrbe iz 79. člena ZMZ. Po pravu EU pa glede na razlago določila 13(1) člena Sprejemne direktive prosilcu pripadajo materialni pogoji za sprejem, „vključno z nastanitvijo, hrano, obleko in dodatkom za dnevne izdatke (sodbi Sodišča EU v zadevah Cimade, odst. 39 in Saciri, odst. 38).

opomba (7) : Določilo 6. odstavka 83. člena ZMZ pravi, da prosilcu, ki mu je odobrena razselitev na podlagi tretjega odstavka 83. člena ZMZ in „nima zagotovljene brezplačne osnovne oskrbe“ iz 79. člena tega zakona ter „nima lastnih sredstev za preživljanje“, se dodeli finančna pomoč v višini, določeni s predpisom iz 3. odstavka 78. člena ZMZ.

opomba (8) : V tem pojasnilu je še navedeno, da bi na ta način privarčevali 22.000 EUR letno.

opomba (9) : Van der Musele Case, 23. 11. 1983, A/70, str. 22, odst. 43. opomba (10) : Case of Abdulaziz, Cabales and Balkandali, 28. 5. 1985, A/94, str. 35, odst. 72. opomba (11) : Case of James and Others, 21. 2. 1986, A/98, str. 44/75. opomba (12) : Case Relating to Certain Aspects of the Laws on the Use of Languages in Education in Belgium, odst. 10).

opomba (13) : Gre za razlagalni argument, ki temelji na domnevi, da je pravni sistem notranje povezana in usklajena celota in da zato v njem ni nasprotij oziroma neskladij.