23. 11. 2006

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Zdenka Lipovca iz Kopra na seji 23. novembra 2006

sklenilo:

1.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 76. člena, prvega odstavka 78. člena ter 80. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 23/05 – ur. p. b.) se zavrne.

2.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti "splošnih aktov Zdravniške zbornice Slovenije" se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Pobudnik izpodbija v izreku navedene določbe Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej) in "splošne akte Zdravniške zbornice Slovenije", ki urejajo nadzor v zdravstveni dejavnosti. Meni, da je izpodbijana ureditev v neskladju s prvim in drugim odstavkom 120. člena, s prvim odstavkom 121. člena Ustave ter s členoma 10 in 40 Zakona o državni upravi (Uradni list RS, št. 52/02 in nasl. – v nadaljevanju ZDU-1). Izpodbijani ureditvi očita, da ne ureja inšpekcijskega nadzora. Glede na določbe Ustave in ZDU-1 meni, da bi moral biti inšpekcijski nadzor urejen tudi za področje zdravstvene dejavnosti. Opozarja, da po obstoječi ureditvi nima položaja stranke v postopku nadzora in zato ne more ugovarjati ugotovitvam nadzora. Če bi bil za to področje urejen inšpekcijski nadzor, bi kot stranka lahko sodeloval v postopku. Ker ta ni, zatrjuje pravno praznino in predlaga Ustavnemu sodišču, naj na podlagi 48. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) izda ugotovitveno odločbo. Pobudnik tudi meni, da sta javno pooblastilo, vsebovano v 2. točki 76. člena ZZDej, in zakonsko pooblastilo iz 3. točke prvega odstavka 76. člena ZZDej v zvezi z 80. členom ZZDej, goli pooblastili za izdajo podzakonskega akta. Ne vsebujeta ustreznih meril in kriterijev za izvajanje podeljenega pooblastila, pri javnem pooblastilu pa ni opredeljen nosilec javnega pooblastila. Pri tem se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-137/01 z dne 11. 12. 2003 (Uradni list RS, št. 135/03 in OdlUS XII, 95). Po prepričanju pobudnika naj bi bili pogoji, pod katerimi se lahko opravi upravni oziroma strokovni nadzor, v celoti prepuščeni podzakonskemu aktu, kar naj bi bilo v neskladju z 2., s 3., z 22. členom ter z drugim odstavkom 120. člena in s tretjim odstavkom 153. člena Ustave.

2.Pobudnik meni, da so tudi podzakonski akti, izdani na podlagi izpodbijanih določb ZZDej, v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave, ker prekoračujejo zakonski okvir. Pobudnik meni, da akti Zbornice o nadzoru niso bili pred začetkom svoje veljavnosti objavljeni v Uradnem listu. Te akte zato izpodbija v celoti in zatrjuje njihovo neskladje z drugim odstavkom 153. člena in s prvim odstavkom 154. člena Ustave ter z 72. členom ZDU-1. Ustavnemu sodišču predlaga, naj Zbornici naloži objavo izpodbijanih aktov oziroma naj akte odpravi.

B.

3.Člen 76 ZZDej določa oblike nadzora za zagotovitev strokovnosti dela zdravstvenih delavcev in zdravstvenih sodelavcev ter zavodov.[1] Temeljno, kar pobudnik očita izpodbijani določbi oziroma ureditvi nadzora, je, da mu ne omogoča, da bi kot stranka sodeloval v izbranem postopku nadzora (tj. v postopku strokovnega nadzora s svetovanjem in v postopku upravnega nadzora). Postopek, ki bi bil učinkovit in ki bi mu omogočal sodelovanje kot stranki, je po mnenju pobudnika inšpekcijski nadzor po Zakonu o inšpekcijskem nadzoru (Uradni list RS, št. 56/02 – ZIN). Ker z navedeno določbo inšpekcijski nadzor kot oblika nadzora v zdravstveni dejavnosti ni določen, pobudnik izpodbijani določbi očita protiustavno pravno praznino.

4.Postopek strokovnega nadzora s svetovanjem po 78. členu ZZDej in postopek upravnega nadzora po 80. členu ZZDej sta upravna postopka.[2] Postopek se vodi po določbah ZZDej, glede vseh postopkovnih vprašanj, ki niso urejena z ZZDej, se subsidiarno uporablja Zakon o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in nasl. – v nadaljevanju ZUP).[3] Izhajajoč iz prvega odstavka 76. člena ZZDej imajo položaj stranke v postopku nadzora zdravstveni delavec, zdravstveni sodelavec ter zavod. ZUP v 42. členu[4] določa, kdo je lahko stranka v upravnem postopku, v 43. členu pa, kdo ima poleg stranke pravico udeleževati se postopka. V skladu s prvim odstavkom 43. člena ZUP ima pravico udeleževati se postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes. Pravni interes izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi (stranski udeleženec). V skladu s tretjim odstavkom tega člena ima ta oseba v postopku enake pravice in dolžnosti kot stranka, če Zakon ne določa drugače. Oseba, ki zahteva udeležbo v postopku mora v svoji vlogi navesti, v čem je njen pravni interes (četrti odstavek 43. člena ZUP). ZZDej nima posebnih določb, ki bi urejali postopkovna vprašanja stranske udeležbe, zato se v tem delu subsidiarno uporablja ZUP. Iz navedenega izhaja, da ima lahko oseba, če zahteva z vlogo in hkrati izkaže pravni interes, položaj stranke v postopku nadzora s strokovnim svetovanjem ter v postopku upravnega nadzora po ZZDej. Očitek pobudnika, da ne more sodelovati kot stranka v postopkih nadzora, je torej očitno neutemeljen. Neutemeljen je s tem povezan tudi pobudnikov očitek o zatrjevani protiustavni pravni praznini. Medsebojne usklajenosti dveh zakonov pa Ustavno sodišče ni pristojno presojati.

5.Pobudnik določbi 2. točke 76. člena ZZDej[5] očita neskladje s 121. členom Ustave,[6] ker ne določa vsebine javnega pooblastila, pogojev, ki jih mora izpolnjevati nosilec javnega pooblastila in postopka za podelitev javnega pooblastila. Vendar iz njegovih navedb izhaja, da v bistvu izpodbija ureditev javnega pooblastila, kot je urejena z ZZDej. Zato je Ustavno sodišče v tem obsegu obravnavalo pobudnikov očitek. Ustavno sodišče je ureditev javnega pooblastila, določenega z ZZDej, že presojalo v odločbi št. U-I-137/01. Zaradi neskladja z drugim odstavkom 121. člena Ustave, ker nekatera vprašanja v zvezi s podelitvijo javnih pooblastil niso bila rešena oziroma so bile določbe Zakona nejasne, je Ustavno sodišče razveljavilo 87.a člen ZZDej. Ta je določal organ, ki podeljuje javno pooblastilo, ter pogoje, ki jih mora izpolnjevati nosilec javnega pooblastila. Z Zakonom o dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 80/04 – v nadaljevanju ZZDej-H) je zakonodajalec, upoštevaje odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-137/01 v 4. členu oziroma v členih od 87c do 87f ZZDej na novo uredil način podelitve javnega pooblastila. V navedenih določbah je določil organ, ki podeljuje javno pooblastilo, postopek podelitve javnega pooblastila ter pogoje, ki jih mora izpolnjevati nosilec javnega pooblastila. Vsebina javnega pooblastila strokovnega nadzora s svetovanjem pa je bila že prej določena v 2. točki 76. člena ZZDej.[7] Če je izpodbijani predpis med postopkom pred Ustavnim sodiščem usklajen, Ustavno sodišče nadaljuje s postopkom, če so izpolnjeni pogoji iz 47. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS). Vendar pa Ustavno sodišče v primeru, če je pobuda očitno neutemeljena, to lahko zavrne, ne da bi se spuščalo v ugotavljanje pogojev iz 47. člena ZUstS. Za tak primer gre v obravnavani zadevi. Z ZZDej-H je bila izpodbijana ureditev usklajena. Zato je bilo treba pobudnikove očitke v tem delu zavrniti kot neutemeljene.

6.Pobudnik izpodbija tudi prvi odstavek 78. člena ZZDej. Ne glede na to, da je bila določba 121. člena Ustave po vložitvi pobude spremenjena in je pobudnik ob vložitvi zatrjeval neskladje izpodbijane določbe z drugim odstavkom 121. člena Ustave, pa je Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-137/01 (to je Ustavno sodišče sprejelo, preden je pobudnik vložil pobudo) navedlo, da drugi odstavek 121. člena Ustave dopušča širšo razlago, tj., da je mogoče javno pooblastilo podeliti ne zgolj z zakonom, temveč tudi na podlagi zakona (to stališče je vsebovano v zdajšnjem 121. členu Ustave – glej op. 6), kar pomeni, da mora zakon, ki določa vsebino javnega pooblastila, podrobno urediti način njegove podelitve. Pobudnikov očitek o neskladju prvega odstavka 78. člena ZZDej s 121. členom Ustave, ker ne določa konkretnega nosilca javnega pooblastila, je zato neutemeljen.

7.Prav tako ni mogoče pritrditi pobudnikovemu očitku, da je pooblastilo, vsebovano v 3. točki prvega odstavka 76. člena ZZDej, t. i. golo pooblastilo, ker ne določa nobenih meril in kriterijev za izvajanje upravnega nadzora. Že iz same določbe jasno izhajata vrsta nadzora ter kdo ga je pristojen izvajati. Podrobneje je nadzor razčlenjen v členih 80 in 81 ZZDej. V teh določbah je določena vsebina nadzora, določeno je, kdaj se nadzor opravi, določen je način odločanja ministrstva v primeru ugotovljenih nepravilnosti ter o možnostih izreka začasnih ukrepov nadzora. Zakonski ureditvi upravnega nadzora zato ni mogoče očitati, da ne vsebuje zadostne vsebinske podlage za izdajo podzakonskega predpisa izvršilne oblasti. Očitek o neskladju z 2. in s 3. členom Ustave je zato neutemeljen. Določitev načina izvajanja upravnega nadzora je zakonodajalec prepustil ministrstvu, pristojnemu za zdravje (prvi odstavek 80. člena ZZDej). Dejstvo, da je ministrstvo pristojno, da določi način izvajanja upravnega nadzora, samo po sebi še ne pomeni neskladja z drugim odstavkom 120. člena in s tretjim odstavkom 153. člena Ustave. V skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo podzakonski akti ne smejo vsebovati določb, za katere v zakonu ni podlage, zlasti pa ne smejo samostojno urejati pravic in obveznosti. Pomembno je, da uprava pri izdaji podzakonskega predpisa ostaja v okviru zakonskih določb. Da ministrstvo ustavnopravnih zahtev iz drugega odstavka 120. člena Ustave ni spoštovalo pri izdaji podzakonskega akta, pa pobudnik ne zatrjuje.

8.Pobudnik izpodbija tudi splošne akte Zbornice. Iz navedb pobudnika ni razvidno, katere predpise izpodbija. Ustavno sodišče zato pobude v tem delu ni moglo preizkusiti in jo je zavrglo.

C.

9.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi 25. člena in drugega odstavka 26. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Sklep je sprejelo soglasno.

Predsednik dr. Janez Čebulj

[1]Oblike nadzora po 76. členu ZZDej so: interni strokovni nadzor, strokovni nadzor s svetovanjem, upravni nadzor in nadzor, ki ga izvaja Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije.

[2]Za postopek strokovnega nadzora s svetovanjem je to izrecno določeno v drugem odstavku 87.c člena ZZDej. V prvem stavku te določbe je določeno, da zbornica ali strokovno združenje pri izvajanju nalog iz te določbe (torej tudi strokovni nadzor s svetovanjem) upošteva zakon, ki ureja splošni upravni postopek, in zakon, ki ureja upravni spor.

[3]Glej določbo 3. člena ZUP.

[4]Člen 42 ZUP se glasi: "(1) Stranka v upravnem postopku je lahko vsaka fizična oseba in pravna oseba zasebnega ali javnega prava, na katere zahtevo je začet postopek ali zoper katero teče postopek. (2) Stranke so lahko tudi drugi (skupina oseb itd.), če so lahko nosilci pravic in obveznosti, o katerih se odloča v upravnem postopku."

[5]Točka 2 prvega odstavka 76. člena ZZDej se glasi: "2. strokovni nadzor s svetovanjem, ki ga kot javno pooblastilo izvaja pristojna zbornica ali strokovno združenje v sodelovanju s klinikami, kliničnimi inštituti ali kliničnimi oddelki in drugimi zavodi;"

[6]Pobudnik v pobudi sicer zatrjuje neskladje z drugim odstavkom 121. člena Ustave, ki je veljal v času vložitve pobude. Z Ustavnim zakonom o spremembah 121., 140. in 143. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 68/06 – UZ121, 140, 143) je bila ta ustavna določba spremenjena. Prejšnji drugi odstavek se je spremenil in postal vsebina 121. člena Ustave z naslovom Javno pooblastilo, ki se glasi: "Z zakonom ali na njegovi podlagi lahko pravne ali fizične osebe dobijo javno pooblastilo za opravljanje določenih nalog državne uprave."

[7]Ustavno sodišče je že v okviru presoje 87.a člena ZZDej v odločbi št. U-I-137/01 ugotovilo, da načelu, po katerem mora biti vsebina naloge, ki se lahko podeli kot javno pooblastilo, v zakonu določena jasno in podrobno, ustreza samo določba 2. točke prvega odstavka 76. člena ZZDej.

[8]Prvi odstavek 78. člena ZZDej se glasi: "Strokovni nadzor s svetovanjem izvaja pristojna zbornica ali strokovno združenje v sodelovanju s klinikami, inštituti in drugimi zavodi in v skladu s posebnim programom, ki ga sprejme zbornica oziroma strokovno združenje s soglasjem ministra, pristojnega za zdravje."