Jedro

Sprejem aneksa k splošnemu dogovoru brez spremembe pogodbe ne more vplivati na pogodbeno dogovorjene obveznosti toženca, saj se Splošni dogovor ne uporablja neposredno za urejanje odnosov, ki so v pogodbi že izrecno urejena. Drugi odstavek 63. člena ZZVZZ, po katerem Vlada odloči o spornih vprašanjih, namreč ureja le situacijo, ko ne pride do soglasja glede izhodišč do konca decembra za naslednje leto. Gre za zakonsko pooblastilo Vladi, da uredi izhodišča, o katerih se partnerji v javnem zdravstvu niso dogovorili (glej sklep I U 178/2012). Le v tem primeru dogovor nadomesti sklep Vlade. Citirano zakonsko določilo torej Vlado pooblašča le za odločanje o spornih vprašanjih, ki se nanašajo na izhodišča za sklepanje pogodb, torej le pri oblikovanju izhodišč za pripravo dogovora za naslednje leto, ne pa tudi za spremembe že sprejetega Splošnega dogovora oziroma za spremembo že sklenjenih pogodb. ZZVZZ namreč Vlade ne pooblašča, da bi s sprejetim sklepom posegla v pravice in obveznosti partnerjev v javnem zdravstvu oziroma v pravno urejeno razmerje med pravdnima strankama.

Izrek

I. Pritožba se zavrne in se potrdi sodba sodišča prve stopnje.

II. Tožena stranka sama nosi svoje pritožbene stroške.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je razsodilo, da sklep o izvršbi Okrajnega sodišča v Ljubljani VL 65087/2010 z dne 14. 5. 2010 ostane v celoti v veljavi (1. točka izreka) ter tožencu naložilo v plačilo nadaljnje pravdne stroške tožnika v višini 2.151,06 EUR, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi (2. točka izreka).

2. Zoper izpodbijano sodbo je iz vseh pritožbenih razlogov vložil pritožbo toženec in predlagal, da pritožbeno sodišče izpodbijano sodbo spremeni tako, da v celoti zavrne tožbeni zahtevek oziroma podredno, da sodbo razveljavi in zadevo vrne v ponovno sojenje prvostopenjskemu sodišču. Priglasil je pritožbene stroške.

3. Pritožba toženca je bila dne 18. 3. 2013 vročena tožniku, ki je nanjo odgovoril dne 5. 4. 2013, torej po preteku 15-dnevnega roka za odgovor na pritožbo. Ker je bil odgovor na pritožbo prepozen, ga pritožbeno sodišče v skladu z določbo drugega odstavka 344. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) ni smelo upoštevati.

4. Pritožba ni utemeljena.

5. Pritožbeno sodišče uvodoma pojasnjuje, da se partnerji v javnem zdravstvu vsako leto v pogajanjih dogovorijo za skupen obseg programov zdravstvenih storitev in potrebnih sredstev za plačilo programa na državni ravni. Rezultat pogajanj je Splošni dogovor za tekoče pogodbeno leto, ki je pravna podlaga za sklepanje pogodb z javnimi zdravstvenimi zavodi (prvi odstavek 63. člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju, v nadaljevanju ZZVZZ). Če izhodišča niso sprejeta do konca decembra za naslednje leto, odloči o njih najpozneje v enem mesecu arbitraža. Če tudi v okviru arbitraže ni mogoče doseči sporazuma, odloči o spornih vprašanjih Vlada Republike Slovenije (drugi odstavek 63. člena ZZVZZ). Na podlagi Splošnega dogovora Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju ZZZS) z zavodi sklepa pogodbe, v katerih se določijo medsebojne pravice in obveznosti pogodbenih strank, med drugim tudi cene programov oziroma storitev, način obračunavanja in plačevanje (tretji odstavek 65. člena ZZVZZ).

6. Relevantno dejansko stanje: - dne 19. 2. 2009 je bil sprejet Splošni dogovor, ki se je uporabljal od 1. 4. 2009 dalje; - pravdni stranki sta dne 25. 3. 2009(1) sklenili pogodbo o izvajanju programa zdravstvenih storitev za leto 2009, s katero sta določili medsebojne pravice in obveznosti ter način in vrednost financiranja programov zdravstvenih storitev. Po omenjeni pogodbi in finančnem načrtu je bilo dogovorjeno, da znaša planska letna vrednost programa 2.674.480,88 EUR; - partnerji (iz 63. člena ZZVZZ) so k Splošnem dogovoru poskušali skleniti aneks. Ker dogovora niso dosegli, je bil sprejet aneks št. 1 po postopku iz drugega odstavka 63. člena ZZVZZ. O spornih vprašanjih je torej odločila Vlada s sklepom z dne 30. 7. 2009, s katerim je spremenila finančni načrt tako, da se je zmanjšala planska letna vrednost programa za 124.923,00 EUR na dan 1. 4. 2009 in dodatno za 102.448,00 na dan 1. 5. 2009 (trditve toženca,(2) priloga B6 in B7); - s sklepom je bila določena vsebina aneksa št. 1 k splošnemu dogovoru, ki je med drugim določal, da se sklep Vlade uporablja za nazaj od 1. 4. 2009 in da ZZZS ne bo sklepal aneksov k pogodbam z izvajalci, temveč bo pogodbe spremenil tako, da bo zdravstvenim zavodom posredoval le nove finančne načrte, ki bodo sestavni del veljavnih pogodb; - aneks k pogodbi s tožnikom ni bil sklenjen.

7. V konkretnem primeru je tožnik zahteval, da mu toženec na podlagi pogodbe(3) plača še znesek 128.706,48 EUR, za kolikor je toženec zmanjšal plansko vrednost (z aneksom št. 1 k Splošnemu dogovoru). Zatrjeval je, da je Vlada s sprejemom omenjenega sklepa presegla svoje pristojnosti. Posledično je toženec na podlagi nezakonitega sklepa samovoljno zmanjšal finančni načrt brez spremembe pogodbe in s tem zmanjšal dogovorjeni znesek za 128.706,48 EUR. Zato zahteva plačilo razlike - premalo izplačanega zneska. Toženec je ugovarjal, da je ravnal skladno s Splošnim dogovorom, ko je posredoval le nove finančne načrte oziroma da je tožniku plačal zdravstvene programe v skladu s pogodbo in določili splošnega dogovora, katerega sestavni del sta tudi aneks št. 1. in 2, saj na spoštovanje dogovora (in s tem aneksov) napotuje 19. člen pogodbe.(4)

8. Pritožbeno sodišče soglaša z zaključkom prvostopenjskega sodišča, da sklep Vlade nima pravnih učinkov na pogodbeno urejeno razmerje pravdnih strank, zaradi česar znižanje plačil tožniku (določenih s pogodbo na podlagi sklenjenega dogovora), ni bilo upravičeno.

9. Pritožbeno sodišče uvodoma opozarja, da sporni sklep Vlade, s katerim je bila določena vsebina aneksa k Splošnemu dogovoru ni upravni akt(5) (glej sklep I Up 281/2012). Že ustavno sodišče je v sklepu U-I-264/09-7 ugotovilo, da je z odločitvijo Vlade mogoče urediti le vprašanja iz prvega odstavka 63. člena ZZVZZ, pri čemer sklep Vlade po vsebini dopolnjuje dogovor, vendar ne predstavlja izvršilnega predpisa, ki bi kot takšen določal pravice in obveznosti partnerjev v javnem zdravstvu. ZZVZZ Vlade ne pooblašča za izdajo takšnega predpisa, niti za izdajo enostranskih oblastvenih aktov, s katerimi bi posegla v pravice in obveznosti subjektov (iz 63. člena ZZVZZ) oziroma v pravno urejena razmerja (med subjekti iz 65. člena ZZVZZ).

10. Glede na povedano, Vlada s sprejetim sklepom torej ne more enostransko poseči v pogodbo, sklenjeno med pravdnima strankama, s katero je bilo dogovorjeno, da znaša planska letna vrednost programa 2.674.480,88 EUR. Neutemeljen je torej pritožbeni očitek, da se sodbe sodišča ne more preizkusiti, češ da se sodišče ni opredelilo, zakaj je štelo, da aneks št. 1, inkorporiran v splošni dogovor, nima učinka na pogodbeno razmerje. Aneks št. 1, inkorporiran v Splošni dogovor, ne učinkuje na pogodbeno dogovorjeno obveznost toženca, ker se za določitev planske letne vrednosti Splošni dogovor ne uporablja neposredno. Neresnično je namreč pritožbeno zatrjevanje, da naj bi se Splošni dogovor (v katerega je bil inkorporiran na podlagi spornega sklepa Vlade sprejeti aneks št. 1) uporabljal neposredno za pogodbeno razmerje pravdnih strank. Po 19. členu pogodbe, na katerega se sklicuje pritožba, se določila Splošnega dogovora 2009 uporabljajo le za urejanje medsebojnih odnosov, ki v pogodbi niso podrobneje urejeni. Ker je bila v sklenjeni pogodbi (in finančnem načrtu) planska letna vrednost programa izrecno urejena,(6) neposredna uporaba določb Splošnega dogovora za določitev planske vrednosti v konkretnem primeru ne pride v poštev. Zmotno je torej stališče, da se s spremembo Splošnega dogovora lahko zmanjša planska vrednost, saj je bilo to vprašanje podrobno urejeno v pogodbi med pravdnima strankama. Povedano drugače, toženec bi lahko zmanjšal finančna sredstva po pogodbi le na podlagi aneksa, sklenjenega s tožnikom. Sprejem aneksa k splošnemu dogovoru brez spremembe pogodbe, ne more vplivati na pogodbeno dogovorjene obveznosti toženca, saj se Splošni dogovor ne uporablja neposredno za urejanje odnosov, ki so v pogodbi že izrecno urejena. Pri tem tudi sklicevanje na četrti odstavek 3. člena pogodbe ne more privesti do drugačnih zaključkov. Navedeno določilo namreč določa le, da se bo zdravstveni program izvajalcu plačeval v skladu z določili stare pogodbe in Splošnega dogovora po preteku pogodbenega leta. Citirano pogodbeno določilo torej predvideva le situacijo, ko do sklenitve pogodbe ne bi prišlo pravočasno oziroma najkasneje do 31. marca za tekoče leto (glej 67. člen ZZVZZ). V takšnem primeru bi se do sklenitve nove pogodbe financiranje opravljalo skladno z dogovorom za preteklo leto.

11. Dodati velja, da pritožbeno sodišče pritrjuje razlogom sodišča prve stopnje, da je bil sklep Vlade sprejet brez zakonske podlage. Drugi odstavek 63. člena ZZVZZ, po katerem Vlada odloči o spornih vprašanjih, namreč ureja le situacijo, ko ne pride do soglasja glede izhodišč do konca decembra za naslednje leto. Gre za zakonsko pooblastilo Vladi, da uredi izhodišča, o katerih se partnerji v javnem zdravstvu niso dogovorili (glej sklep I U 178/2012). Le v tem primeru dogovor nadomesti sklep Vlade. Citirano zakonsko določilo torej Vlado pooblašča le za odločanje o spornih vprašanjih, ki se nanašajo na izhodišča za sklepanje pogodb, torej le pri oblikovanju izhodišč za pripravo dogovora za naslednje leto, ne pa tudi za spremembe že sprejetega Splošnega dogovora oziroma za spremembo že sklenjenih pogodb. ZZVZZ namreč Vlade ne pooblašča, da bi s sprejetim sklepom posegla v pravice in obveznosti partnerjev v javnem zdravstvu oziroma v pravno urejeno razmerje med pravdnima strankama (glej 2. točko sklepa U-I-264/09-7). Ker glede na navedeno sklep Vlade nima pravnega učinka, na njegovi podlagi enostransko sprejeti aneks prav tako ne more imeti pravnih učinkov in ne more postati sestavni del Splošnega dogovora 2009. Zmotno je tudi stališče pritožbe, da je Vlada pristojna s sklepom nadomestiti voljo partnerjev tudi pri spremembah sprejetega dogovora, ker ji ZZVZZ tega ne prepoveduje. Skladno z načelom (funkcionalne) zakonitosti morajo biti funkcije državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblasti utemeljene v zakonu in jih slednji v okviru zakona tudi uresničujejo - ne morejo torej izvrševati več pooblastil kot jim jih daje zakon. Državni organi imajo tako le pooblastila, ki so jim podeljena z zakonom. Vse kar ni izrecno dovoljeno, je prepovedano.

12. Bistvena kršitev iz 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP predstavlja kršitev, ki se nanaša na odločilne razloge sodbe oziroma odločilna dejstva (nasprotje med temi dejstvi), ne pa na napake, pomanjkljivosti oziroma nasprotja, ki sama po sebi ne morejo vplivati na pravilnost in zakonitost sodbe v celoti. Sodišče prve stopnje je sicer res zapisalo, da je toženka spremenila pogodbo s tem, da je tožniku poslala le spremenjeni finančni načrt, ne da bi zahtevala, da se spremeni tudi sama pogodba. Vendar pa je iz obrazložitve sodišča prve stopnje mogoče povsem jasno razbrati, da je sodišče štelo spremembo pogodbe toženca zgolj s posredovanjem finančnega načrta za neveljavno, saj je zaključilo, da bi toženec lahko zmanjšal finančna sredstva le s sklenitvijo aneksa k pogodbi, torej da bi bila za veljavno spremembo pogodbe potrebna sklenitev aneksa s tožnikom. Ne držijo torej pritožbene navedbe, da je obrazložitev sodbe sama s seboj v nasprotju, češ da sklep Vlade nima učinka, čeprav je toženka spremenila pogodbo, saj iz obrazložitve sodbe nedvoumno izhaja, da sprememba pogodbe brez sklenitve aneksa, ni bila veljavna.

13. Tudi pritožbeno opozarjanje, da 68. člen ZZVZZ ne predstavlja pravne podlage za presojo veljavnosti oziroma retroaktivnosti pogodb, za odločitev v tem sporu ni odločilno. Sodišče prve stopnje je namreč presodilo, da je bil sam sklep Vlade sprejet brez zakonske podlage, zaradi česar na njegovi podlagi enostransko sprejeti aneks ne more imeti pravnih učinkov. Zgolj kot dodaten argument pa je navedlo, da se po 68. členu ZZVZZ in 23. členu pogodbe, le-te sklepajo in uporabljajo za naprej. Zato vprašanje retroaktivne veljave sklepa Vlade oziroma aneksa k Splošnem dogovoru niti ni pomembno. Dodati velja, da je sicer dopusten dogovor, da se pogodba uporablja za nazaj, vendar v konkretnem primeru do takšnega dogovora ni prišlo, temveč je o povratni veljavi enostransko odločila Vlada s sklepom. Z enostransko sprejetim aneksom (na podlagi nezakonitega sklepa vlade) torej ni bilo mogoče poseči v pogodbeno urejeno razmerje pravdnih strank, temveč bi bilo za spremembo finančnega načrta potrebno skleniti aneks k pogodbi s pogodbenim partnerjem.

14. Pritožba sodišču prve stopnje neutemeljeno očita zmotno ugotovljeno dejansko stanje glede višine dolgovanega zneska tožniku. Toženec je v tabeli na str. 6 pripravljalne vloge z dne 11. 2. 2011 sam prikazal razliko v finančnih sredstvih namenjenih tožniku, iz katerega izhaja negativna razlika v sredstvih namenjenih tožniku na dan 1. 4. in na dan 1. 5. 2009, ki je višja od tožbenega zahtevka. Pri tem tudi pritožbeno opozarjanje, da je tožnik pridobil določena sredstva na podlagi ločeno zaračunljivega materiala, ne more vzbuditi dvoma v pravilen zaključek prvostopenjskega sodišča, da je tožbeni zahtevek po višini utemeljen oziroma, da so dolgovani zneski tožniku (upoštevaje trditve toženca samega) kvečjemu še višji. Ločeno zaračunljiv material po 3. členu pogodbe namreč ni bil vključen v plansko letno vrednost programa, zato pritožbene navedbe, da je tožnik pridobil določena sredstva na podlagi ločeno zaračunljivega materiala, za določitev višine vtoževane pogodbene terjatve ne morejo biti relevantne.

15. Skladno z določbo prvega odstavka 360. člena ZPP se je pritožbeno sodišče opredelilo le do navedb pritožnika, ki so odločilnega pomena.(7)

16. Glede na navedeno pritožba toženca ni utemeljena. Ker pritožbeno sodišče tudi ni zasledilo drugih kršitev, na katere skladno z drugim odstavkom 350. člena ZPP pazi po uradni dolžnosti, je pritožbo zavrnilo in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje (353. člen ZPP).

17. Toženec s pritožbo ni uspel, zato sam krije svoje pritožbene stroške (165. člen v zvezi s 154. členom ZPP).

(1) Na podlagi 65. člena ZZVZZ ter Splošnega dogovora za leto 2009. (2) Str. 6 pripravljalne vloge z dne 11. 2. 2011. (3) 3. člen pogodbe in finančnega načrta, ki je sestavni del pogodbe.

(4) Po katerem bosta stranki uporabljali neposredno določila Dogovora 2009, druge akte ZZZS in zakonske predpise za urejanje medsebojnih odnosov, ki niso v pogodbi podrobneje urejeni.

(5) Ne gre namreč za upravno odločbo ali drug javnopravni enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim bi organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe.

(6) V 3. členu pogodbe je bilo dogovorjeno, da znaša 2.674.480,88 EUR.

(7) Npr. sklicevanje na 43. člen aneksa št. 1, opozarjanje, da lahko pride do blokade zdravstvenega sistema tekom leta in očitek neobrazloženosti, zakaj tekom leta niso dopustne spremembe Splošnega dogovora.