Jedro

Že v času veljavnosti EZ-B se je sodna praksa postavila na stališče, da se služnost v javno korist persoinificira v osebi, ki opravlja dejavnost, katere sestavni del je javna korist. Ustanavlja se zato v korist nosilca infrastrukturne dejavnosti kot subjekta z določeno lastnostjo upravljalca infrastrukture in ne kot določene osebe. Sodni praksi je sledila sprememba v EZ-C (vsakokratni izvajalec dejavnosti sistemskega operaterja posamezne infrastrukture), pri čemer je mišljen konkreten, aktualni upravljalec infrastrukture. Določitev omejitve lastninske pravice v korist B. je torej po mnenju sodišča v skladu z določbami zakona.

Izrek

Tožba se zavrne.

Zahteva tožeče stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Obrazložitev

Prvostopni organ je z izpodbijano odločbo s 1. točko izreka na podlagi izkazane javne koristi uvedel postopek za obremenitev lastninske pravice s trajno služnostjo v javno korist na zemljišču parc. št. 208/56 k.o. ..., zemljiškoknjižne lastnice A.A., zaradi potrebe gradnje daljnovoda 2 x 110 kV Beričevo – Trbovlje, v korist družbe B. d.o.o.; v 2. točki izreka ugotovil, da je dokončnost te odločbe podlaga za zaznambo uvedbe postopka za obremenitev lastninske pravice na nepremičnini s trajno služnostjo v javno korist, ki je predmet te odločbe v zemljiški knjigi ter da bo vknjižbo izvedlo Okrajno sodišče v Ljubljani po uradni dolžnosti. Zaznamba uvedbe postopka za obremenitev lastninske pravice na nepremičnini v javno korist se izvede z vpisom služnosti: „Na zemljišču parc. št. 208/56 k.o. ..., se dovoljuje postavitev daljnovodnega stebra št. 19, napeljava električnih vodnikov in zaščitne vrvi ter izvedba dostopne poti od najbližje javne poti do daljnovodnih stebrov št. 19 in 20, s širino daljnovodnega koridorja 15 m levo in 15 m desno, merjeno od osi daljnovoda ter s širino dostopne poti 4 m. Služnostnemu upravičencu in njegovim izvajalcem se dovoljuje, da na tem zemljišču izvajajo vsa dela, ki so potrebna za postavitev ali preureditev, obratovanje, nadzor, vzdrževanje in rekonstrukcijo daljnovoda ter se v zvezi s tem zavezuje služnostnemu upravičencu in njegovim izvajalcem dopustiti neoviran dostop do služečih zemljišč in daljnovodnih stebrov ob kateremkoli času. Omejitev lastninske pravice s služnostjo v javno korist obsega opustitev pogozdovanja oz. sajenja ostalega drevja ali druge vegetacije na zemljišču tako, da v nobenem primeru ne bo sajenja na območju dostopne poti, na območju koridorja daljnovoda pa drevje ali druga vegetacija ne sme presegati višine 3 m. Služnostni upravičenec bo izbral način dostopa, ki bo v najmanjši možni meri motil oziroma obremenjeval zemljišče. Za vsak načrtovan poseg bo o tem predhodno obvestil zemljiškoknjižno lastnico. Zemljišče parc. št. 208/56 k.o. ... bo s služnostjo obremenjeno v površini 1863 m2, v korist družbe B.“; v 3. točki odločil, da dokler postopek obremenitve lastninske pravice s trajno služnostjo v javno korist ni pravnomočno končan, ni dopusten promet z nepremičnino ali njeno bistveno spreminjanje, razen prodaje razlastitvenemu upravičencu oziroma prodaje tretji osebi, če se razlastitveni upravičenec s tem strinja, pravni posel, sklenjen v nasprotju s to določbo, je ničen. V obrazložitvi je navedel, da je B. vložil zahtevo za omejitev lastninske pravice s služnostjo v javno korist. Predlagala je nujni postopek ter priložila listine. V predlogu je navedel, da je aprila 2009 preko svojega pooblaščenca lastnici izročil v pregled in podpis pogodbo o ustanovitvi služnosti in o odškodnini, kateri je lastnica večkrat ugovarjala glede višine odškodnine, s katero se ni strinjala. Do vložitve predloga 12. 11. 2009 pogodba ni bila sklenjena, zato je predlagal omejitev lastninske pravice na zemljišču v skladu z določbami 59. člena Energetskega zakona (v nadaljevanju EZ), v povezavi s 110. členom Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1). Organ ugotavlja, da je javna korist izkazana, ter je gradnja predvidena v Uredbi o državnem lokacijskem načrtu za daljnovod 2 x 110 kv Beričevo – Trbovlje (v nadaljevanju Uredba), iz katere je razviden potek daljnovoda in predvidena obremenitev tudi prizadete parcele. Način in trajanje služnosti izhaja iz predloga. Nasprotna udeleženka je ugovarjala, da niso izpolnjeni zakonski pogoji za omejitev lastninske pravice. Opravljena je bila ustna obravnava. Organ ugotavlja, da je predlog utemeljen na določbah EZ. Meni, da je, upoštevaje 59. člen EZ izkazana tudi abstraktna javna korist že na podlagi samega zakona. Obstaja pa tudi konkretna javna korist, upoštevaje 2. odstavek 92. člena in 2. odstavek 110. člena ZUreP, ker je nepremičnina nasprotne udeleženke navedena v Uredbi. Zavrača ugovore nasprotne udeleženke, da ni bilo zadoščeno pogojem iz 3. odstavka 59. člena EZ zaradi nepravilne ponudbe.

Drugostopni organ je pritožbo tožeče stranke zavrnil. V zvezi z navedbo, da ni prejela ponudbe za sklenitev pogodbe v korist vsakokratnega sistemskega operaterja navaja, da to ne pomeni, da ni bil izpolnjen pogoj iz 3. odstavka 59. člena EZ. Namreč, na podlagi takšne pogodbe služnost ne bi mogla nastati. Zavrača tudi ugovor, da Uredba, na podlagi katere je prvostopenjski upravni organ ugotovil konkretno javno korist za ustanovitev služnosti, ni veljavna. Zavrača tudi ugovore, da Uredba ni bila izdelana v skladu z zakonskimi zahtevami, ter da bi moral postopek potekati le v eni fazi.

Tožeča stranka v tožbi navaja, da je z izpodbijano odločbo kršen 3. odstavek 59. člena EZ, ker je služnost predlagana v korist B. in ne v korist vsakokratnega sistemskega operaterja. Organ se je postavil v vlogo zakonodajalca, ker meni, da bo tako predlog lažje vpisati v zemljiško knjigo. Zakonodajalec je v marcu sprejel Zakon o spremembah in dopolnitvah Energetskega zakona (Uradni list RS, št. 22/2010), v katerem bi nedvomno sam določil drug krog upravičencev, če bi štel, da je to potrebno. Samovoljno širjenje upravičencev predstavlja tudi samovoljo v razmerju do pravnega reda EU – direktiv 2005/89/ES ter 2005/32/ES ter 2006/32/ES. Tožeča stranka tudi ni nikoli prejela ponudbe za sklenitev pogodbe o ustanovitvi časovno omejene služnosti v korist vsakokratnega sistemskega operaterja, tako da ni izpolnjena procesna predpostavka iz 4. odstavka 59. člena EZ v povezavi s 3. odstavkom 59. člena EZ. Pogoj za tek postopka je predhodna ponudba predlagatelja, s katero ta ponudi lastniku sklenitev pogodbe v korist vsakokratnega sistemskega operaterja in ne v korist druge nepremičnine ali točno določene gospodarske družbe, za čas obratovanja infrastrukture in ne za časovno neomejeno obdobje. Nadalje ugovarja, da v postopku ni izkazana javna korist, ker Uredba ni bila sprejeta v skladu z zakonom, tako da ne velja. Glede na stališče Ustavnega sodišča je Upravno sodišče pri svojem odločanju vezana na Ustavo in zakone, tako da mora v okviru svojega odločanja presojati tudi zakonitost podzakonskega predpisa in jo izločiti kot predpis, kolikor ugotovi, da ni zakonita. Po določbi 5. odstavka 110. člena ZUreP-1 bi lahko predlagatelj izkazoval javni interes z državnim lokacijskim načrtom, to je sporno Uredbo. Pri pregledu podlag za izdajo Uredbe je bilo ugotovljeno, da v zvezi s to Uredbo niso bile izdelane: analize stanja in teženj, analize razvojnih možnosti in študije ranljivosti, ki bi morale biti izdelane na podlagi 9. člena Uredbe o prostorskem redu Slovenije (Uradni list RS, št. 144/04). Navedeno ugotovitev je potrdilo tudi Ministrstvo za okolje in prostor z zapisnikom in kasneje odločbo. Po določbi 2. odstavka 9. člena Uredbe o prostorskem redu Slovenije so obvezne strokovne podlage za pripravo prostorskih aktov: analize stanja in teženj v prostoru, analiza razvojnih možnosti za posamezne dejavnosti v prostoru in študija ranljivosti prostora. Ker te podlage niso bile izdelane, niti niso bile upoštevane, je Uredba nezakonita. O vezanosti prostorskih aktov na postopek je Ustavno sodišče odločalo v zadevi U-I-116/05 in prostorski akt razveljavilo. Nezakonit državni lokacijski načrt ne more biti podlaga, na kateri bi predlagatelj lahko izkazoval javno korist. Ugovarja tudi uporabi določbe po 100. členu ZUreP-1 v konkretnem upravnem postopku in meni, da se le v primerih iz 1. odstavka 93. člena ZUreP-1 lahko izda odločbo o začetku razlastitvenega postopka tudi v primeru omejitve lastninske pravice. Meni, da je organ zaobšel določbo 9. odstavka 110. člen ZUreP-1 ter da je ta izgubil svoj pomen ter da predlagatelj pridobi vsa upravičenja, ki naj bi nastala šele z ustanovitvijo služnosti, že s samim začetkom postopka. Po 59.a členu EZ je določba iz 100. člena ZUreP-1 dokazilo o pravici graditi po določbah ZGO-1, se pravi podlaga, na kateri lahko predlagatelj zakonito poseže v lastninsko pravico in izvaja vsa upravičenja iz služnosti še preden je odločeno o sami omejitvi lastninske pravice. Omejitev lastninske pravice je tako za lastnika v konkretnem primeru hujši ukrep od odvzema lastninske pravice, saj služnost, ki jo predlaga predlagatelj, dejansko pomeni popolno posest predlagatelja nad nepremičnino za ceno, ki je nekajkrat nižja od cene odkupa nepremičnine, tako da tožeči stranki ostaja lastninska pravica z vsemi bremeni. Predlaga odpravo odločbe prvostopnega organa in ustavitev postopka ter zahteva povrnitev stroškov postopka.

Stranka z interesom v tem postopku je na tožbo odgovorila in predlaga zavrnitev tožbe. Glede ugovorov v zvezi s pogodbo se sklicuje na sodno prakso sodišča, ki jo je ta oblikovala v zvezi z določbo 59. člena EZ. Enako tudi glede uporabe 100. člena ZUreP-1. Tožena stranka se v odgovoru na tožbo glede navedb iz 2. in 3. točke tožbe sklicuje na sodno prakso. V zvezi z ugovorom iz 4. točke pa pojasnjuje, da sporna Uredba velja in je tudi zakonita.

Tožba ni utemeljena.

Predmet presoje v obravnavani zadevi je odločba o uvedbi postopka za omejitev lastninske pravice s trajno služnostjo v javno korist zaradi potrebe gradnje daljnovoda v korist družbe B. Določba 2. odstavka 110. člena ZUreP-1 določa namene, primere v katerih se lastninska pravica na nepremičnini lahko omeji. Gradnja daljnovoda ustreza v tem členu določenemu namenu, namen pa opredeljuje tudi EZ. Navedeno med strankama ni sporno.

Sporno v zadevi pa je, da se služnost predlaga v korist B., investitorja daljnovoda. Poudariti je, da je izpodbijana prvostopna odločba izdana v času veljavnosti EZ-B, ko se 3. odstavek 59. člena EZ ni glasil v vsebini, kot tožeča stranka ugovarja (omejitev lastninske pravice ni predlagana v skladu z določbo 3. odstavka 59. člena EZ v korist vsakokratnega sistemskega operaterja, pač pa individualno določene gospodarske družbe). Sodišče ugovoru ne more slediti. Že v času veljavnosti EZ-B se je sodna praksa postavila na stališče, da se služnost v javno korist persoinificira v osebi, ki opravlja dejavnost, katere sestavni del je javna korist. Ustanavlja se zato v korist nosilca infrastrukturne dejavnosti kot subjekta z določeno lastnostjo upravljalca infrastrukture in ne kot določene osebe. Razlog je bil, ker se po 2. odstavku 14. člena Zakona o zemljiški knjigi (v nadaljevanju ZZK) pri vpisu pridobitve pravice navede imetnik te pravice, če zakon ne določa drugače, takšne in drugačne določbe pa ZUreP-1 niti EZ nista imeli. Sodni praksi je sledila sprememba v EZ-C (vsakokratni izvajalec dejavnosti sistemskega operaterja posamezne infrastrukture), pri čemer je mišljen konkreten, aktualni upravljalec infrastrukture. Določitev omejitve lastninske pravice v korist B. je torej po mnenju sodišča v skladu z določbami zakona.

Neutemeljen je tudi ugovor, da formalna predpostavka za vodenje konkretnega postopka ni bila izpolnjena, ker tožnica ni nikoli prejela ponudbe za sklenitev pogodbe o ustanovitvi služnosti od vsakokratnega sistemskega operaterja. Nesporno je, da je tožnica aprila 2009 sprejela predlog pogodbe, nanj odgovorila, predlog za uvedbo postopka pa je bil vložen novembra 2009, torej je minilo 30 dni, kot jih določa 3. odstavek 59. člena EZ-B, od vročitve ponudbe. Ponudba se je glasila na ustanovitev služnosti v korist druge nepremičnine ter v korist B., za časovno neomejeno obdobje, vendar se v nosilcu služnosti, kot je določen v odločbi o uvedbi postopka, ni razlikovala, vsebovala pa je tudi ceno. Kot pri prejšnjem ugovoru je poudariti, da se pogodba za sklenitev pogodbe o ustanovitvi služnosti v korist vsakokratnega sistemskega operaterja, glede na določbe ZZK, niti ne bi mogla izvršiti. Ponudba je torej po mnenju sodišča zadostila formalni predpostavki za začetek postopka in je bil organ dolžan predlog obravnavati po vsebini.

Lastninska pravica na nepremičnini se lahko začasno ali trajno obremeni s služnostjo v javno korist (1. odstavek 110. člena ZUreP-1). Omejitev lastninske pravice je torej dopustna le v javno korist. Javno korist predlagatelj izkazuje z državnim lokacijskim načrtom (5. odstavek 110. člena ZUreP) – Uredbo. Po določbi 7. odstavka 110. člena ZUreP-1 se glede ugotavljanja dopustnosti ustanovitve služnosti po tem členu in glede drugih vprašanj, ki niso posebej urejena, smiselno uporabljajo določbe tega zakona o razlastitvi. Po določbi 3. odstavka 93. člena ZUreP-1 se šteje, da je javna korist za nepremičnine izkazana, če so predvidene v državnem lokacijskem načrtu. Tožnica ugovarja, da javna korist ni izkazana, ker Uredba ni sprejeta v skladu z zakonom, torej da je nezakonita in sicer, ker ne vsebuje obveznih strokovnih podlag, ki jih določa 2. odstavek 9. člena Uredbe o prostorskem redu Slovenije (Uradni list RS, št. 122/04). Sodišče ugovoru ne sledi. Sporna Uredba je bila sprejeta v skladu z določbami ZPNačrt v povezavi z ZUreP-1 (1. člen Uredbe). Način pridobitve strokovnih rešitev je bil določen s Programom priprave državnega lokacijskega načrta za daljnovod 2 x 110 kV Beričevo – Trbovlje (Uradni list RS, št. 102/03; v nadaljevanju Program priprave), na podlagi 2. odstavka 27. člena ZUreP-1. V IV. točke Programa priprave je določeno, da izdelovalec lokacijskega načrta izdela primerjalno študijo, v kateri preuči variante v skladu s 3. odstavkom 45. člena ZUreP-1 in 3. odstavkom 2. člena Odloka o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega plana Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 11/99). Variante se preučijo, ocenijo in medsebojno primerjajo glede vplivov na regionalni in urbani razvoj, energetske in distribucijske učinkovitosti, varovanje življenjskega okolja ljudi ter naravnih in kulturnih sestavin okolja, gospodarnosti in družbene sprejemljivosti. Nadalje je Program priprave predvideval, da v zaključku primerjalne študije izdelovalec predlaga in utemelji najustreznejšo varianto daljnovoda in poda usmeritve za njegovo optimizacijo v sklopu izdelave strokovnih podlag in predloga državnega lokacijskega načrta. Vse variante poteka daljnovoda so bile obdelane in primerjane tako, da vsebina smiselno obravnava in povzema tudi analizo, stanje in teženj v prostoru, analizo razvojnih možnosti ter ranljivosti prostora: vidik racionalne rabe prostora (obstoječe poselitve ne strukture, možnosti širjenja poselitve, gospodarstvo, kmetijstvo in gozdarstvo, vizualna zaznava v prostoru, ocena psihofizičnih in socialnih vidikov, prostočasne dejavnosti in komunikacije); varstveni vidik (vplivi na tla, habitatne tipe, ptice, naravne vrednote in območja varstva narave, krajinsko sliko, kulturno dediščino in bivalne kakovosti); funkcionalni (elektrotehnični) vidik; ekonomski vidik. Kot je Program priprave predvideval (točka VI), je bila primerjalna študija variant pred zaključkom recenzirana. Na primerjalno študijo so bila pridobljena mnenja varstvenih, razvojnih ministrstev in tangiranih občin. Primerjalno študijo in predlog izbrane variante je potrdila Vlada 1. 12. 2005. V postopku priprave državnega lokacijskega načrta je bila analiza stanja in teženj v prostoru ter ranljivost prostora preverjena v študiji variant. ZUreP-1 je določal, da se prostorska ureditev, ki je vsebina državnega lokacijskega načrta, praviloma določi s primerjavo več variantnih rešitev (27. člen ZUreP-1). Oba, tako zakon kot tudi Uredba o prostorskem redu Slovenije pa sta določala, da morajo biti variantne rešitve presojane z vidika prostorskega razvoja (racionalna raba prostora), s funkcionalnega, varstvenega in ekonomskega vidika ter z vidika sprejemljivosti načrtovanih ureditev v lokalnem okolju. O izboru variantne rešitve je na predlog ministra, pristojnega za prostor in ministra, ki je pobudnik za pripravo državnega lokacijskega načrta, odločila Vlada 1. 12. 2005. Za potek trase daljnovoda so bile presojane tri variantne rešitve. Na podlagi izdelane študije ter pridobitve stališč posameznih ministrstev in lokalnih skupnosti je kot najustreznejša predlagana variantna rešitev, ki je kombinacija vseh treh variant, s povezavami med posameznimi variantami in optimizacijami na dveh odsekih. Sporna Uredba, ki je bila podlaga za ugotovitev javne koristi, je torej po mnenju sodišča utemeljena na zakonu, ki je bil podlaga za njeno sprejetje. Uredba o prostorskem redu Slovenije, ki tudi je podzakonski akt, sprejet na podlagi istega zakona, ni glede na opisane vsebine, pripravljene na podlagi Programa priprave določila nič več, kar ne bi vseboval že zakon, pa tudi ne, kar ne bi bilo obdelano v strokovnih podlagah, ki so bile podlaga za sprejem Uredbe. Konkretnega ugovora, kaj naj bi po vsebini izpadlo, tožeča stranka niti ne postavlja. Da bi pripoznanje nezakonitosti s strani tožene stranke izhajalo iz zapisnika (list št. A 6 sodnega spisa) in odločbe (A 7), ne izhaja. Tožeča stranka je, kot je iz obeh aktov razvidno imela možnost vpogledati v sporne dokumente, ni pa imela možnosti pridobiti analize stanja in teženj, analize razvojnih možnosti in študije ranljivosti, ker v obliki, kot jih tožeča stranka pričakuje (v obliki aktov), niso bile izdelane. Odsotnost izdelave v obliki aktov ne pomeni nezakonitosti glede na določbe ZUreP-1, ki tega na način, kot to utemeljuje tožeča stranka, ne določa. Sporno tudi ni predpisano v Pravilniku o vsebini, obliki in načinu priprave državnih in občinskih lokacijskih načrtov ter vrstah njihovih strokovnih podlag (Uradni list RS, št. 86/04 in naslednji) – 20. člen. Citiran pravilnik je namenjen izdelavi izvedbenih prostorskih aktov (državnih in občinskih lokacijskih načrtov), Uredba o prostorskem redu Slovenje pa ne določa pravila za izdelavo strateških prostorskih aktov (21. člen ZUreP-1).

S spornim aktom je upravni organ uvedel postopek omejitve lastninske pravice na podlagi 100. člena ZUreP-1, ki določa odločitev o uvedbi postopka razlastitve in posledice oziroma učinke tega akta. Tožeča stranka ugovarja uporabi te določbe in meni, da se odločbo o uvedbi izda le v primerih iz 93. člena ZUreP-1. Sodišče v svoji praksi te določbe ne razlaga tako, da je upravnemu organu naložen le enofazni postopek. Postavilo se je na stališče, da je tudi postopek omejitve lastninske pravice dvofazen (kot je tudi stališče Vrhovnega sodišča – glej 9. točko sklepa Vrhovnega sodišča v tej zadevi z dne 16. 11. 2010), glede na 7. odstavek 110. člena ZUreP-1, ki napotuje na določbe ZUreP-1 o razlastitvi o vprašanjih, ki niso posebej urejena, tudi v primerih služnosti v javno korist. Iz navedenega sodišče zavrača tudi zadnji ugovor, ki se nanaša na dvofazni postopek.

Glede na navedeno je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi 1. odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in naslednji, v nadaljevanju ZUS-1), ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen ter da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena.

Zahtevo za povrnitev stroškov postopka tožeče stranke je sodišče zavrnilo na podlagi 4. odstavka 25. člena ZUS-1. Tožeča stranka je predlagala prekinitev postopka odločanja v tej zadevi, do odločitve Ustavnega sodišča o vloženi ustavni pritožbi zoper sklep Vrhovnega sodišča I Up 308/2010 z dne 9. 12. 2010 v zvezi s sklepom Upravnega sodišča RS, št. I U 1554/2010 z dne 6. 11. 2010 in predlogom za presojo ustavnosti in zakonitosti Uredbe in 59.a člena EZ. Sodišče predlogu ni sledilo, ker na predlog ni vezano.

Pravni pouk temelji na določbi 1. odstavka 73. člena ZUS-1.