Jedro

Ne obstaja pravna podlaga za zadržani oziroma omejeni sodni nadzor nad odločbami, s katerimi Agencija za zavarovalni nadzor odloča o pridobitvi kvalificiranega deleža. Pri vseh vprašanjih, s katerimi je tožnica v upravnem sporu utemeljevala dokazni predlog za imenovanje izvedenca finančne oziroma računovodske stroke, gre za vprašanja pravilne uporabe (materialnega) prava, ki so v domeni razlage upravnega organa in sodišča (iura novit curia), in ne gre za vprašanja ugotovitve dejanskega stanja, ki bi se v upravnem sporu ugotavljala s pomočjo izvedencev. Tako se izkaže, da izvedba glavne obravnave v obravnavani zadevi ni bila potrebna, tudi če bi bila po 448. členu ZZavar-1 dopustna.

Izrek

I. Revizija se zavrne.

II. Tožeča stranka nosi svoje stroške revizijskega postopka.

Obrazložitev

**Dosedanji tek postopka**

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožničino tožbo zoper odločbo Agencije za zavarovalni nadzor (v nadaljevanju Agencija, tudi tožena stranka) št. 40100-2/2017-43 z dne 26. 6. 2018. Z navedeno odločbo je Agencija zavrnila zahtevo tožnice z dne 24. 3. 2017 za izdajo dovoljenja za pridobitev delnic v družbi X (v nadaljevanju pozavarovalnica), na podlagi katerih bi postala neposredno ali posredno imetnica deleža glasovalnih pravic ali deleža v kapitalu, ki je skupaj enak ali večji od 20 % in manjši od ene tretjine.

2. Zoper navedeno pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje je tožnica v skladu s sklepom X DoR 55/2019 z dne 10. 5. 2019 vložila revizijo. Uveljavlja revizijska razloga iz prvega odstavka 85. člena ZUS-1, bistveno kršitev določb postopka v upravnem sporu in zmotno uporabo materialnega prava. Predlaga, da Vrhovno sodišče reviziji ugodi, sodbo sodišča prve stopnje razveljavi in zadevo vrne temu sodišču v ponovno sojenje. Zahteva povračilo stroškov upravnega spora.

3. Toženka je v odgovoru na revizijo predlagala njeno zavrnitev.

**Glede uporabe ZPP-E in obsega revizijskega preizkusa**

4. V upravnem sporu se uporabljajo določbe zakona, ki ureja pravdni postopek, kolikor ta zakon ne določa drugače (prvi odstavek 22. člena ZUS-1). Ker je bila sodba sodišča prve stopnje izdana po začetku uporabe Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o pravdnem postopku (ZPP-E, Uradni list RS, št. 10/2017), se glede na določbo prvega in tretjega odstavka 125. člena ZPP-E v tem revizijskem postopku uporabljajo pravila Zakona o pravdnem postopku (ZPP), ki veljajo od uveljavitve novele ZPP-E. 5. Upoštevaje 371. člen ZPP revizijsko sodišče preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena.

**Dejanski okvir spora**

6. V revizijskem postopku so pravnorelevantna naslednja dejstva, na katera je Vrhovno sodišče vezano (drugi odstavek 370. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP): − Predlagateljica je pri toženki 24. 3. 2017 vložila zahtevo za izdajo dovoljenja za neposredno ali posredno pridobitev kvalificiranega deleža v pozavarovalnici, in sicer v deležu glasovalnih pravic ali delež v kapitalu, ki je enak ali večji od 20 % in manjši od ene tretjine.

− Član uprave tožnice (T. P.) je bil pravnomočno spoznan za odgovornega za dva prekrška v zvezi s kršitvijo predpisov s področja delovanja gospodarskih družb, in sicer hrvaških Zakona o trošarinah in Zakona o davku na dobiček.

− Terjatve tožnice do družbe A., d. d. predstavljajo 40 % vseh terjatev do kupcev in ostalih terjatev oziroma 7,7 % bilančne vsote. V letnem poročilu za poslovno leto 2016 je to pojasnjeno s stavkom, da gre za terjatev do partnerja, ki je "po bilančnem datumu pričel proces reorganizacije in spremembe poslovnega modela". Pri A., d. d. gre za družbo, pri kateri je prišlo do resnih finančnih in solventnostnih težav, kar se je odrazilo v znižanju bonitetne ocene družbi A., d. d., sprva na stopnjo B (dne 3. 3. 2017) in nato za tri stopnje na CC (dne 5. 4. 2017).

− Tožnici sta bili za poslovni leti 2013 in 2014 izdani revizorjevi mnenji s pridržkom.

− Tožnica je k zahtevi za pridobitev kvalificiranega deleža priložila dokument Strateški plan upravljanja s kvalificiranim deležem v pozavarovalnici z dne 20. 2. 2017 in navedla, kako namerava sodelovati v korporativnem upravljanju B. Agencija pa je na podlagi javno dostopnih informacij ugotovila, da je predsednik tožničine uprave podaril pomemben delež tožnice hčerkama, vsaki po 3,5 % in to nekaj dni pred skupščino delničarjev in po tem, ko je v javnost prišla informacija o visoki izpostavljenosti tožnice do družbe A., d. d. Na poziv Agencije je tožnica odgovorila, da predsednik uprave tožnice, kot vsak drug delničar tožnice, razpolaga s svojo zasebno lastnino samostojno in neodvisno.

**Nosilni razlogi toženke in sodišča prve stopnje**

7. Agencija je ob presoji primernosti tožnice kot bodoče kvalificirane imetnice deleža na podlagi dejanskih okoliščin, povzetih v 6. točki obrazložitve te sodbe, ugotovila, da ne izpolnjuje meril iz 1., 2. in 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o zavarovalništvu (v nadaljevanju ZZavar-1) ter drugega odstavka tega člena.1 S sklicevanjem na 1., 2. in 4. točko prvega odstavka 37. člena2 ZZavar-1 je zaključila, da so zato podani pogoji za zavrnitev zahteve. Pri presoji je upoštevala še prvi odstavek ter drugo in peto alinejo drugega odstavka 2. člena3 Sklepa o imetnikih kvalificiranih deležev zavarovalnic in pokojninskih družb (Ul.RS, št. 21/2016, v nadaljevanju Sklep), drugi odstavek 5. člena Sklepa4 in 7. člen Sklepa5. Gre predvsem za neizpolnjevanje meril ugleda bodočega kvalificiranega imetnika in oseb, ki ga upravljajo, nedelovanje v skladu z načeli in pravili dobre poslovne prakse oziroma spoštovanja poslovne etike ter verjetne posledice za sposobnost zavarovalnice ravnati v skladu s pravili o upravljanju tveganj ter izpolnjevanje zahtev in omejitev, določenih v tem zakonu.

8. Sodišče prve stopnje je (v ponovnem postopku) pritrdilo dejanskim in pravnim razlogom toženke v njeni odločbi.

**Dopuščena pravna vprašanja**

9. Vrhovno sodišče je revizijo dopustilo glede vprašanj: − Ali obstaja pravna podlaga za zadržani oziroma omejeni sodni nadzor nad odločbami, s katerimi Agencija za zavarovalni nadzor odloča o pridobitvi kvalificiranega deleža? − Ali Upravno sodišče Republike Slovenije lahko odreče presojo tožbenih očitkov, ki se nanašajo na računovodske standarde, z utemeljitvijo, da naj bi Agencija za zavarovalni nadzor kot sektorski regulator imela odločilno vlogo pri razlagi pravil stroke? − Ali bi moralo Upravno sodišče Republike Slovenije opraviti glavno obravnavo kljub določbi 448. člena ZZavar-1, glede na določbo 6. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin in določbo 23. člena Ustave Republike Slovenije? **Glede (ne)utemeljenosti revizije**

10. Revizija ni utemeljena.

**Glede omejenega sodnega nadzora (prvo dopuščeno vprašanje)**

11. Sodišče prve stopnje je v 53. točki sodbe obrazložilo, da je odločanje o tem, kdo lahko pridobi kvalificirani delež v določeni zavarovalnici ali pozavarovalnici, po ZZavar-1 naloga Agencije kot sektorskega regulatorja. Naloga slednje pa je tudi presoja kriterijev. Obrazložilo je, da je sodni nadzor v takih primerih zadržan, ter da pride v poštev le v omejenem obsegu, in to šele tedaj, če bi razlogi toženke vzbudili upravičen dvom v pravilnost tolmačenja uporabljenih pravil. Navedlo je, da sodišče tako presoja samo, ali je imela tožnica možnost sodelovanja v postopku v skladu z ZZavar-1 in ali pri tem ni prišlo do bistvenih procesnih kršitev, ter v mejah razlogov, navedenih v tožbi ter ali je bilo materialno pravo pravilno uporabljeno. Sodišče prve stopnje pa v obravnavani zadevi ni našlo upravičenega dvoma v pravilnost tolmačenj stališč toženke glede pravil stroke.

12. Tožnica meni, da je s tem sodišče prve stopnje opravilo le omejen sodni nadzor odločbe Agencije, za kar pa naj ne bi bilo zakonske podlage (ne v 447. členu ZZavar-1, ne v drugem odstavku 221. člena ZZavar-1 v zvezi s 27. členom ZUS-1). Tak nadzor pa tudi naj ne bi bil v skladu z ustavnimi pravicami in jamstvi (22., 25., 120., 157. členom Ustave RS) in prvim odstavkom 6. člena Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju EKČP). Sklicuje se na odločitev Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP), v zadevi Produkcija plus6 in pravno mnenje dr. Pirnata, ki je zapisal, da je sodišče prve stopnje v obravnavani zadevi v bistvenem nedopustno in mimo volje zakonodajalca zožilo domet določbe 447. člena ZZavar-1. V nadaljevanju tožnica navaja tožbene trditve, na katere sodišče prve stopnje zaradi sprejetega stališča naj ne bi odgovorilo. Pojasnjuje, na kakšen način naj bi to stališče kršilo določbe Direktive 2009/138/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. novembra 2009 o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti zavarovanja in pozavarovanja (Direktiva Solventnost II), načelo lojalnega sodelovanja med EU in državami članicami iz tretjega odstavka 4. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije (v nadaljevanju PDEU), načelo ekvivalentnosti in učinkovitosti ter pravico do učinkovitega pravnega sredstva in nepristranskega sodišča iz 47. člena Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju Listina).

13. Tudi po presoji Vrhovnega sodišča pravne podlage za omejen sodni nadzor nad odločbami Agencije o izdaji dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža v (po)zavarovalnici v smislu, da sodišče prve stopnje v sodnih sporih zoper to odločitev ne bi oziroma bi omejeno presojalo dejansko stanje zadeve, bistvene kršitve določb postopka v upravnem postopku ali pravilno uporabo materialnega prava, ni. V 447. členu ZZavar-1 je določeno, da sodišče preizkusi odločbo Agencije v mejah tožbenega zahtevka in v mejah razlogov, ki so navedeni v tožbi, pri tem pa po uradni dolžnosti pazi na bistvene kršitve določb postopka, kot jih določa zakon, ki ureja upravni spor. V drugem odstavku 441. člena ZZavar-1 določa še, da se za postopek sodnega varstva proti odločbam Agencije uporabljajo določbe zakona, ki ureja upravni spor, če ni s tem zakonom določeno drugače. Z ozirom na določbo 27. člena ZUS-17 se tožba presoja iz vseh razlogov, zaradi katerih je mogoče izpodbijati upravni akt. Upravno sodišče je po teh določbah dejansko tudi postopalo, čeprav se je sklicevalo na zadržan sodni nadzor.

14. Drugo vprašanje v obravnavani zadevi pa je, da gre za presojo, ali je tožnica _primeren_ bodoči imetnik za pridobitev kvalificiranega deleža v pozavarovalnici. Agencija je strokovnjak na svojem področju za tako presojo, pri kateri pa se mora držati zakonsko določenih meril iz 36. in 37. člena ZZavar-1. Kot je razvidno iz besedila teh členov, mora Agencija presojati predvsem merila ugleda bodočega kvalificiranega imetnika, ugleda in izkušenj oseb, ki bodo imele možnost upravljati zavarovalnico ali drugače vplivati na poslovanje zavarovalnice, finančno trdnost bodočega kvalificiranega imetnika, verjetne posledice za sposobnost zavarovalnice ravnati v skladu s pravili o upravljanju tveganj ter izpolnjevanje zahtev in omejitev, določenih v tem zakonu. V večji meri gre torej za pravne standarde, za nedoločne pojme, saj zakonodajalec ne more zajeti vseh možnih dejanj posameznih kandidatov za pridobitev kvalificiranega deleža, na podlagi katerih bi bilo mogoče sklepati, da je ali ni primeren imetnik. Agencija pa svoje odločitve ne more opreti na katerakoli dejanja oziroma ravnanja, ampak samo na tista, na podlagi katerih je mogoče sklepati na možnost nastanka zakonsko določenih posledic iz 37. člena ZZavar-1. ZZavar-1 zato postavlja relativno širok okvir, v katerem se lahko giblje Agencija pri odločanju, ali so izpolnjeni vsi pogoji za izdajo dovoljenja.

15. Naloga sodišča je, da presodi, ali je Agencija ravnala v zakonsko določenem okviru, ali je pravilno zapolnila pravni standard primernosti bodočega kvalificiranega imetnika in ali pri tem ni ravnala arbitrarno. Tak sodni nadzor ni v nasprotju z načelom lojalnega sodelovanja med EU in državami članicami iz tretjega odstavka 4. člena PDEU, načelom ekvivalentnosti in učinkovitosti ter pravico do učinkovitega pravnega sredstva in nepristranskega sodišča iz 47. člena Listine, na katere se sklicuje tožnica.

16. Vrhovno sodišče je pri presoji revizije vezano na dopuščena vprašanja, zato je presodilo le očitke, ki se nanašajo na predmet tega postopka, torej ali je res pri posameznih kriterijih (kot jih izpostavlja revizija) sodišče prve stopnje opravilo omejen sodni nadzor in ni presojalo le odločitve o primernosti kandidata, kot pojasnjeno zgoraj. Pri tem je Vrhovno sodišče upoštevalo, da gre po ugotovitvah Agencije za pridobitev kvalificiranega deleža v največji slovenski pozavarovalnici in je njena stabilnost in trdnost izjemno pomembna v slovenskem prostoru. Sodišče prve stopnje je ustrezno presodilo prav vsak kriterij, ki ga je za relevantnega v zakonskem okviru ocenila Agencija. Najprej posamezno, nato pa skupaj, ali očitane okoliščine zadostujejo za zavrnitev zahteve za izdajo dovoljenja. Prav tako je poudarilo, da ima Agencija na podlagi 37. člena ZZavar-1 podlago za zavrnitev zahteve za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža (že) v primeru obstoja (samo) enega od ugotovljenih zakonsko predpisanih razlogov iz tega člena. Agencija pa je v obravnavani zadevi v postopku ugotovila, da obstaja več razlogov za zavrnitev tožničine zahteve (po 1., 2. in 4. točki prvega odstavka 37. člena ZZavar-1), s čimer se je strinjalo tudi sodišče prve stopnje. Tako po stališču Vrhovnega sodišča presoja sodišča prve stopnje dejansko ni bila omejena v smislu omejenega sodnega nadzora, ampak zadržana v smislu zapolnitve pravnega standarda oziroma presoje primernosti kandidata za pridobitev kvalificiranega deleža. 17. Sodišče prve stopnje je pravilnost odločitve upravnega organa o zavrnitvi zahteve za izdajo dovoljenja potrdilo predvsem zaradi obstoja okoliščin, navedenih v 6. točki obrazložitve te sodbe. V zvezi s prekrški tožničinega poslovodstva je v bistvenem pojasnilo, da gre pri omenjenih dveh prekrških za okoliščine, ki so pomembne za presojo tožničinega ugleda kot bodočega kvalificiranega imetnika in ni nujno, da bi morali biti prekrški povezani prav z dejavnostjo bodočega kvalificiranega imetnika. V zvezi z očitkom, da naj bi bila ogrožena sposobnost zavarovalnice izpolnjevati pravila o upravljanju tveganj, je pojasnilo, da je Agencija iz javnih informacij pridobila podatke o odsvojitvi pomembnega deleža delnic hčerama člana tožničine uprave po tem, ko je v javnost prišla informacija o povezanosti tožnice z družbo A., d. d. Na poziv Agencije tega ni ustrezno pojasnila, neposredovanje informacij pa lahko kaže na oteženo izvajanje nadzora, ki ga izvaja Agencija. Sodišče prve stopnje je argumentirano zavrnilo tožničine očitke glede uporabe določb 2., 5. in 7. člena Sklepa, na katere je Agencija oprla odločitev, in sicer je presodilo, da te določbe niso presegle zakonskih okvirjev 36. in 37. člena ZZavar-1. Presodilo je, da je Agencija zakonito uporabila načelo sorazmernosti. Prav tako ni omejeno presojalo vprašanja posega v pravico do svobodne gospodarske pobude in zasebne lastnine ter glede predloga za postavitev predhodnega vprašanja. Očitke v zvezi z razkritji v letnem poročilu za poslovno leto 2016 in očitke v zvezi z izdanimi revizorjevimi mnenji s pridržki bo podrobneje obravnavano v okviru naslednjega vprašanja.

18. Odgovor na prvo vprašanje je torej nikalen.

**Glede razlage računovodskih standardov in glavne obravnave (drugo in tretje dopuščeno vprašanje)**

19. Vrhovno sodišče je pred reševanjem vprašanja, ali je 448. člen ZZavar-1, ki določa, da sodišče odloča brez glavne obravnave, v skladu z Ustavo in 6. členom EKČP, presojalo, ali so okoliščine obravnavane zadeve8 take, da bi terjale izvedbo glavne obravnave.9 To je odvisno predvsem od vprašanja, ali bi sodišče prve stopnje moralo postaviti izvedenca računovodske oziroma druge ustrezne stroke. Koncentracija postopka na pravna ali zelo tehnična vprašanja namreč predstavlja dopustno izjemo od izvedbe glavne obravnave v skladu s prvim odstavkom 6. člena EKČP po judikaturi ESČP.10

20. V zvezi z drugim dopuščenim vprašanjem je Agencija zaključila, da obstaja zavrnilni razlog iz 1. točke 37. člena ZZavar-1 v povezavi s 1. točko prvega odstavka 36. člena ZZavar-1 (neizpolnjevanje merila ugleda) ter peto alinejo drugega odstavka 2. člena Sklepa (nasprotje načelom in pravilom dobre poslovne prakse), ker tožnica v svojem letnem poročilu za leto 2016 ni ustrezno razkrila podatkov o finančnem položaju svojega dolžnika in ker je za računovodske izkaze za leti 2013 in 2014 prejela revizorjevo mnenje s pridržkom. V obeh primerih naj bi tožnica ravnala v nasprotju z mednarodnimi računovodskimi standardi. Sodišče prve stopnje se je s tem strinjalo. Med drugim je pojasnilo, da ima Agencija kot sektorski regulator na področju zavarovalništva odločilno vlogo pri razlagi računovodskih standardov in da postavitev izvedenca finančne oziroma računovodske stroke ni potrebna.

21. Tožnica v reviziji navaja, da se je sodišče prve stopnje nedopustno oprlo na sodno prakso o zadržanem oziroma omejenem sodnem nadzoru nad strokovnimi pravili, saj meni, da mednarodni računovodski standardi niso strokovna pravila, temveč so materialno pravo, utemeljeno na strokovnih pravilih. Uporaba Mednarodnih računovodskih standardov je namreč predpisana z Uredbo (ES) št. 1606/2002 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. julija 2002 o uporabi mednarodnih računovodskih standardov. Izpodbija pa tudi presojo sodišča, da naj bi imela Agencija kot sektorski regulator na področju zavarovalništva odločilno vlogo pri razlagi Mednarodnih računovodskih standardov. Slednji namreč ne sodijo v njeno pristojnost, temveč kvečjemu v pristojnost Agencije za javni nadzor nad revidiranjem ali Slovenskega inštituta za revizijo. Navaja, da bi morala Agencija oziroma sodišče postaviti izvedenca računovodske stroke in izvedenca, ki ima strokovna znanja o zahtevah hrvaške zakonodaje in predpisov glede razkritij v letnih, polletnih in trimesečnih poročilih.

22. Po presoji Vrhovnega sodišča ne drži očitek tožnice, da sodišče prve stopnje ni vsebinsko obravnavalo tožničinih očitkov glede zavrnilnih razlogov, ki se nanašata na računovodske standarde, oziroma da je to storilo le po principu zadržanega sodnega nadzora, kar predpostavlja drugo dopuščeno vprašanje. Sodišče prve stopnje je argumentirano odgovorilo na tožbene očitke (predvsem) v 60. do 62. točki obrazložitve. V tem delu je razlago toženke sprejelo kot pravilno in se nanjo, z izrecno navedbo relevantnih strani upravne odločbe, v skladu z 71. členom ZUS-1 sklicevalo ter za to navedlo razloge.

23. Tožnica pa pravzaprav izraža nezadovoljstvo zaradi po njenem mnenju ne dovolj podrobne obrazložitve vseh njenih argumentov iz tožbe. To predstavlja klasičen očitek procesnopravne kršitve pravice do izjavljanja (8. točka drugega odstavka 339. člena ZPP v zvezi s 1. točko prvega odstavka 85. člena in prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), kar s tehniko zadržanega sodnega nadzora nad upravno odločbo ni v ničemer povezano, kar je bilo obširneje obrazloženo že v okviru prvega dopuščenega vprašanja. Na omenjene očitke pa se dopuščeno revizijsko vprašanje ne nanaša in presegajo domet obravnavanega revizijskega preizkusa (371. člen ZPP).

24. Prvo vprašanje, za katero tožnica trdi, da bi moralo sodišče postaviti izvedenca, je, ali je tožnica v svojem letnem poročilu za leto 2016 _ustrezno razkrila_ podatke o finančnem položaju svojega dolžnika A., d. d. Pri tem vprašanju _razkritij_ ni šlo za vprašanje, za katero bi bilo potrebno specializirano znanje izvedenca računovodske stroke, temveč je zadoščalo strokovno znanje, s katerim razpolagajo člani senata toženke in toženka kot nadzorni organ ter sodišče prve stopnje, saj je šlo delno za področje razlage računovodskih standardov, delno pa za načela in pravila dobre poslovne prakse, s katerimi so člani senata kot strokovnjaki s področja zavarovalništva, financ in gospodarskega prava, ob pomoči strokovnih služb, dobro seznanjeni. Dokaz z izvedenci pa upravni organ oziroma sodišče opravi, če je za ugotovitev ali presojo kakšnega _dejstva_, ki je pomembno za rešitev zadeve, potrebno strokovno znanje, s katerim oseba, ki vodi postopek, ne razpolaga.11

25. Sodišče prve stopnje je v zvezi s tem obrazložilo, da razkritja k posameznim postavkam bilance stanja in k izkazu poslovnega izida niso zadostna ter niso skladna z načeli in pravili dobre poslovne prakse. Po ugotovitvi višine neto vrednosti terjatev do kupcev je Agencija tožnico pozvala, da predloži pregled terjatev. Ugotovila je, da terjatve do družbe A., d. d. predstavljajo 40 % vseh terjatev do kupcev in ostalih terjatev oziroma 7,7 % bilančne vsote, kar pa je v letnem poročilu za poslovno leto 2016 pojasnjeno zgolj s stavkom, da gre za terjatve do partnerja, ki je "po bilančnem datumu pričel proces reorganizacije in spremembe poslovnega modela". Agencija je na podlagi navedenega ugotovila, da iz pojasnil tožnice ne izhaja, da gre za družbo, pri kateri je prišlo do resnih finančnih in solventnostnih težav, kar se je odrazilo v znižanju bonitetne ocene družbi A., d. d., sprva na stopnjo B (dne 3. 3. 2017) in nato za tri stopnje na CC (dne 5. 4. 2017). To pomeni, da je sprememba sposobnosti poravnave obveznosti dolžnika bila tožnici znana že v času priprave letnega poročila za poslovno leto 2016. 26. Po presoji Vrhovnega sodišča je jasno, kakor je obrazložilo sodišče prve stopnje, da termin "proces reorganizacije in spremembe poslovnega modela" glede na okoliščine obravnavane zadeve ni ustrezen, je pomanjkljiv in je celo zavajajoč. Tak proces ni sam po sebi povezan z nelikvidnostjo poslovnega partnerja ali njegovo nesposobnostjo plačila obveznosti. Pri tem je Agencija izpostavljenost vložnice do skupine A., d. d. ocenila kot eno izmed najpomembnejših tveganj in negotovosti, ki jim je vložnica izpostavljena. Tožnica je imela do te družbe 40 % terjatev, padec bonitetne ocene družbe A., d. d. na CC pa je pomenil resno finančno tveganje in realno možnost, da dolžnik svojih finančnih obveznosti ne bo sposoben poravnati. Za reševanje solventnostnih in likvidnostnih težav je bil v hrvaškem prostoru sprejet "_Zakon o postupku izvanredne uprave u trgovačkima društvima od sistemskog značaja za Republiku Hrvatsku_", t. i. "_Lex A_.", ki je začel veljati pred sprejetjem letnega poročila tožnice za leto 2016. Agencija je na več mestih omenila, da je tožnico pozvala, naj se o teh dejstvih, ki jih je v pozivu izrecno navedla, izjavi. Tožnica pa je odgovarjala, da iz poziva ni jasno, kako naj bi bila ta dejstva in okoliščine pomembna za njeno presojo. Na podlagi navedenega Vrhovno sodišče presoja, da je šlo v obravnavani zadevi v kontekstu izpolnjevanja strogih zakonskih pogojev za izdajo dovoljenja v največji slovenski pozavarovalnici predvsem za vprašanje, ali je tožnica z navedenimi podatki ustrezno obveščala delničarje in Agencijo (ter druge uporabnike letnega poročila) ter s tem za pravno vprašanje, ali ima bodoči kvalificirani imetnik dobro ime in ugled, ki ju za to funkcijo potrebuje (peta alineja drugega odstavka 2. člena Sklepa). Zato na odločitev tudi ne vpliva mnenje družbe PricewaterhouseCoopers, ki ga je predložila tožnica, ki naj bi opravila revizijo tožničinih računovodskih izkazov in dala mnenje, da tako nekonsolidirani kot konsolidirani finančni izkazi v vseh bistvenih elementih pošteno izkazujejo finančni položaj C, d. d. na dan 31. 12. 2016, njeno finančno uspešnost in njene denarne tokove za leto 2016 in so v skladu z Mednarodnimi standardi računovodskega poročanja.

27. Enako velja glede revizijskih očitkov, da se sodišče prve stopnje naj ne bi ustrezno opredelilo do tožbenih navedb v zvezi z ugotovitvijo, da je revizor za računovodske izkaze za leti 2013 in 2014 podal mnenje s pridržkom. Sodišče prve stopnje se je tudi v tem delu izrecno sklicevalo na obrazložitev upravnega organa na straneh 24 do 26 odločbe. Pojasnilo je, da se tudi po stališču sodišča pri presoji ugleda upošteva daljše časovno obdobje pred vložitvijo zahteve, saj se ugled gradi dalj časa. Bistveno je, da so bili revizorjevi pridržki podani (in to celo dve zaporedni leti isti pridržek), ni pa bistveno, ali se tožnica z ugotovitvami revizorja strinja. Tudi po presoji Vrhovnega sodišča je to dejstvo v kontekstu celovite presoje vseh ugotovljenih meril lahko dodaten razlog za zavrnitev izdaje dovoljenja. Pri tem je bilo v postopku pred upravnim organom sporno predvsem, ali ima Agencija ustrezno znanje o tem, kaj mnenje s pridržkom pomeni. Pri tem se je Agencija sklicevala na (takrat veljaven) Mednarodni računovodski standard 70512. Tudi tu gre torej za pravno vprašanje, ali je oseba, zoper katero je revizor dal mnenje s pridržki, primeren bodoči imetnik kvalificiranega deleža v smislu 36. člena ZZavar-1. 28. Po stališču Vrhovnega sodišča gre tako pri vseh vprašanjih, s katerimi je tožnica v upravnem sporu utemeljevala dokazni predlog za imenovanje izvedenca finančne oziroma računovodske stroke, za vprašanja pravilne uporabe (materialnega) prava, ki so v domeni razlage upravnega organa in sodišča (_iura novit curia_), in ne gre za vprašanja ugotovitve _dejanskega stanja_, ki bi se v upravnem sporu ugotavljala s pomočjo izvedencev.

29. Tako se izkaže, da izvedba glavne obravnave v obravnavani zadevi ni bila potrebna, tudi če bi bila po 448. členu ZZavar-1 dopustna.

30. Odgovor na tretje dopuščeno vprašanje je torej nikalen. Drugo vprašanje je temeljilo na napačni predpostavki, da je upravno sodišče odreklo presojo tožbenih očitkov, ki se nanašajo na računovodske standarde.

31. S tem je Vrhovno sodišče odgovorilo na bistvene revizijske navedbe. Ker razlogi, zaradi katerih je bila vložena revizija, niso podani, je Vrhovno sodišče revizijo kot neutemeljeno zavrnilo (378. člen ZPP).

32. Tožnica z revizijo ni uspela, zato sama trpi svoje stroške revizijskega postopka (prvi odstavek 165. člena ZPP in prvi odstavek 154. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

1 **36. člen ZZavar-1** (presoja primernosti bodočega kvalificiranega imetnika) med drugim določa:Za zagotovitev varnega in skrbnega upravljanja zavarovalnice, v kateri namerava bodoči kvalificirani imetnik pridobiti kvalificirani delež, Agencija za zavarovalni nadzor pri odločanju o izdaji dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža, ob upoštevanju vpliva, ki ga bo verjetno imel bodoči kvalificirani imetnik na upravljanje zavarovalnice, če bo pridobil kvalificirani delež, ki se zahteva, presoja primernost bodočega kvalificiranega imetnika na podlagi naslednjih meril: ugleda bodočega kvalificiranega imetnika (prva alineja); ugleda in izkušenj oseb, ki bodo imele možnost upravljati zavarovalnico ali drugače vplivati na poslovanje zavarovalnice, če bodoči kvalificirani imetnik pridobi kvalificirani delež, ki se zahteva (druga alineja); verjetnih posledic, če bo bodoči kvalificirani imetnik pridobil kvalificirani delež, ki se zahteva, za sposobnost zavarovalnice ravnati v skladu s pravili o upravljanju tveganj ter izpolnjevati zahteve in omejitve, določene v tem zakonu (četrta alineja).Pri presoji primernosti bodočega kvalificiranega imetnika Agencija za zavarovalni nadzor presoja tudi, ali bo zavarovalnica sposobna ravnati v skladu s pravili o obvladovanju tveganj ter izpolnjevati zahteve in omejitve, določene s tem zakonom, pri čemer je še posebno pomembno, ali ima skupina, katere del bo postala, strukture, ki zagotavljajo izvajanje učinkovitega nadzora, učinkovito izmenjavo informacij med nadzornimi organi in razmejitev pristojnosti ter odgovornosti za nadzor med nadzornimi organi. 2 V prvem odstavku **37. člena ZZavar-1** (zavrnitev zahteve za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža) je določeno, da agencija za zavarovalni nadzor zavrne zahtevo za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža, če: bodoči kvalificirani imetnik ne ustreza merilom iz 1. do 3. točke prvega odstavka prejšnjega člena (1. alineja); na podlagi meril iz prejšnjega člena presodi, da je verjetno, če bodoči kvalificirani imetnik pridobi kvalificirani delež, ki se zahteva, da bo: ogrožena sposobnost zavarovalnice ravnati v skladu s pravili o upravljanju tveganj ter izpolnjevati zahteve in omejitve, določene v tem zakonu; ovirano ali oteženo izvajanje učinkovitega nadzora, učinkovite izmenjave informacij med nadzornimi organi oziroma razmejitve pristojnosti in odgovornosti za nadzor med nadzornimi organi (2. alineja); bodoči kvalificirani imetnik v roku, določenem z zahtevo iz šestega in sedmega odstavka 483. člena tega zakona, ne predloži vse dokumentacije in informacij, potrebnih za presojo primernosti po merilih iz prejšnjega člena (4. alineja). 3 **2. člen Sklepa** (ugled bodočega kvalificiranega imetnika) med drugim določa: Bodoči kvalificirani imetnik in člani njegovega poslovodstva morajo imeti dobro ime.Šteje se, če se ne izkaže drugače, da bodoči kvalificirani imetnik oziroma katerikoli od članov njegovega poslovodstva nima dobrega imena, zlasti če: je bil pravnomočno spoznan za odgovornega za prekršek zaradi kršitve veljavnih predpisov s področja delovanja gospodarskih družb, predpisov s področja, ki urejajo preprečevanje pranja denarja in financiranja terorizma, predpisov s področja, ki urejajo zavarovalništvo, bančništvo ali trg drugih finančnih instrumentov ter drugih predpisov, ki so povezani z dejavnostjo bodočega kvalificiranega imetnika ali dejavnostjo zavarovalnice, v kateri bo pridobil kvalificiran delež in prekršek še ni bil izbrisan (2. alineja); iz njegovega dela ali poslovanja izhaja, da ne deluje v skladu z načeli in pravili dobre poslovne prakse oziroma ne spoštuje pravil poslovne etike (5. alineja). 4 **V drugem odstavku 5. člena Sklepa** (verjetne posledice za sposobnost zavarovalnice ravnati v skladu s pravili o upravljanju tveganj) je določeno, da v zvezi z nameravano pridobitvijo kvalificiranega deleža presoja Agencija za zavarovalni nadzor, ali obstaja verjetnost, da bi bilo Agenciji za zavarovalni nadzor ovirano ali oteženo izvajanje učinkovitega nadzora, učinkovita izmenjava informacij med pristojnimi nadzornimi organi oziroma razmejitev pristojnosti in odgovornosti za nadzor med pristojnimi nadzornimi organi. 5 **7. člen Sklepa** (načelo sorazmernosti)Agencija za zavarovalni nadzor pri presoji primernosti bodočega kvalificiranega imetnika upošteva načelo sorazmernosti, kar pomeni, da pri presoji izpolnjevanja meril iz 3. do 5. člena tega sklepa upošteva predvsem:naravo bodočega kvalificiranega imetnika (fizična ali pravna oseba),dejavnost bodočega kvalificiranega imetnika,velikost deleža, ki ga namerava pridobiti bodoči kvalificirani imetnik,vpliv na upravljanje zavarovalnice, v kateri namerava bodoči imetnik pridobiti kvalificiran delež,obstoj dokumentacije in informacij iz preteklih ocen o primernosti kvalificiranega imetnika,morebitna druga pomembna dejstva in okoliščine. 6 Zadeva Produkcija plus storitveno podjetje d. o. o. proti Sloveniji po pritožbi št. 47072/15 z dne 23. 10. 2018 (v nadaljevanju Produkcija plus). 7 (1) Upravni akt se sme izpodbijati:če v postopku za izdajo upravnega akta zakon, na zakon oprt predpis ali drug zakonito izdan predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, ni bil uporabljen ali ni bil pravilno uporabljen;če se v postopku pred izdajo upravnega akta ni ravnalo po pravilih postopka, pa je to vplivalo ali moglo vplivati na zakonitost oziroma pravilnost odločitve (bistvena kršitev določb postopka);če dejansko stanje ni bilo pravilno in popolno ugotovljeno ali če je bil iz ugotovljenih dejstev napravljen napačen sklep o dejanskem stanju;iz razlogov, zaradi katerih se upravni akt izreče za ničnega.(2) Ne gre za nepravilno uporabo predpisa, če je pristojni organ odločil po prostem preudarku na podlagi pooblastila, ki ga je imel po predpisih, v mejah danega pooblastila in v skladu z namenom, zaradi katerega mu je bilo pooblastilo dano. 8 Katera procesna jamstva izmed tistih, ki jih vključuje splošna pravica do izjavljanja iz 22. člena Ustave, je treba na glavni obravnavi zagotavljati strankam postopka, je vselej odvisno od okoliščin konkretne zadeve (enako Vrhovno sodišče v X Ips 15/2019 z dne 5. 8. 2019). 9 Če ne obstajajo razlogi, ki bi kljub zakonski prepovedi glavne obravnave pred Upravnim sodiščem narekovali njeno izvedbo, tudi niso izpolnjene procesne predpostavke iz 23. člena Zakona o ustavnem sodišču, da bi Vrhovno sodišče začelo postopek za oceno ustavnosti navedenega določila ZZavar-1. 10 Gl. na primer zadevo _Ramos Nunes de Carvalho e Sá proti Portugalski_ z dne 6. 11. 2018 (190. točka obrazložitve). 11 Prvi odstavek 189. člena Zakona o splošnem upravnem postopku. Če dokaza, ki bi ga moral, ni izvedel že upravni organ, ga lahko izvede sodišče v upravnem sporu (drugi odstavek 59. člena ZUS-1). Enako velja po 243. členu ZPP, da sodišče izvede dokaz z izvedencem, če je za ugotovitev ali za razjasnitev kakšnega _dejstva_ potrebno strokovno znanje, s katerim sodišče ne razpolaga. 12 Ki določa, da revizor izrazi mnenje s pridržki, kadar: a) revizor, potem ko je pridobil zadostne in ustrezne revizijske dokaze, ugotovi, da so napačne navedbe vsaka zase ali vse skupaj za računovodske izkaze pomembne, vendar ne vseobsegajoče, ali b) revizor ne more pridobiti zadostnih in ustreznih revizijskih dokazov, na katerih bi utemeljil svoje mnenje, vendar sklepa, da bi možni učinki morebitnih neodkritih napačnih navedb na računovodske izkaze lahko bili pomembni, vendar ne vseobsegajoči.