Jedro

Kršitev prepovedi retroaktivne uporabe zakona je podana tudi, če veljavni predpis mimo pogojev iz drugega odstavka 155. člena Ustave ureja določene posledice na pravno in dejansko stanje, ki se je zaključilo pred začetkom njegove veljavnosti. Ker torej ZCes-1 sploh nima določb, ki bi se nanašale na pred njegovo uveljavitvijo izvršene posege v prostor varovalnega pasu državne ceste, na podlagi obravnavane ureditve za revidentko ni mogla nastati dodatna obveznost (pridobitve soglasja), pomembna za presojo zakonitosti postavljenega objekta za oglaševanje. Inšpektor za ceste bi lahko naložil odstranitev tabel za oglaševanje, če bi ZCes-1 tudi za te, ki so bile (zakonito) postavljene pred njegovo uveljavitvijo, izrecno določil obveznost pridobitve soglasja v za to določenem prehodnem obdobju, po neuspešno pretečenem roku pa bi predvidel inšpekcijsko ukrepanje. A kot pojasnjeno, v zakonu takih določb ni.

Za presojo zakonitosti postavitve revidentkinih oglasnih tabel v varovalnem pasu državne ceste (v naselju) je treba uporabiti zakon, veljaven v času postavitve, to je ZJC, in ne kasnejšega ZCes-1.

Izrek

I. Reviziji se ugodi, sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Celju, IV U 144/2017-10 z dne 18. 9. 2019, se razveljavi in zadeva vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje.

II. Odločitev o stroških revizijskega postopka se pridrži za končno odločbo.

Obrazložitev

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo tožbo zoper odločbo Inšpektorata Republike Slovenije za infrastrukturo, št. 06102-5/2017/12 z dne 19. 4. 2017 (v zvezi z odločbo Ministrstva za infrastrukturo, št. 3717-94/2017/2-00611756 z dne 3. 6. 2017). Z navedeno odločbo je bila tožnici odrejena odstranitev objekta za obveščanje in oglaševanje, ki je postavljen v območju državne ceste v ..., odsek ... v km 6,005 levo v smeri stacionaže, v naselju ..., na zemljišču parc. št. 111 k. o. ... v odmiku 6,3 metra od skrajnega roba zunanje prometne infrastrukture (pločnika), brez soglasja upravljavca ceste, Direkcije RS za infrastrukturo (v nadaljevanju direkcija).

2. V obrazložitvi pravnomočne sodbe Upravno sodišče navaja, da je bil sporni objekt postavljen pred uveljavitvijo Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1, ki se uporablja od 1. 7. 2011). Inšpekcijski organ je pravilno postopal po določbah sedaj veljavnega ZCes-1, saj je z dnem uveljavitve tega zakona Zakon o javnih cestah (v nadaljevanju ZJC) prenehal veljati. ZCes-1 v prehodnih določbah ne določa drugačnega režima za objekte, postavljene pred njegovo uveljavitvijo, zato tudi zanje velja nova ureditev, s katero je bilo izdajanje soglasij za oglaševalske objekte, ki stojijo ob državnih cestah znotraj naselij, preneseno z občine na državo. V obravnavanem primeru soglasje direkcije po ZCes-1 za sporni objekt ni bilo dano, soglasje Mestne občine ... iz leta 2010 oz. 2011 pa tega ne more nadomestiti.

3. Vrhovno sodišče je s sklepom X DoR 203/2019 z dne 27. 5. 2020 dopustilo revizijo glede vprašanja, ali bi moralo Upravno sodišče zakonitost postavitve reklamnega objekta v varovalni pas državne ceste presojati z uporabo določb zakona, ki je veljal v času postavitve objektov, to je ZJC.

4. Tožnica (v nadaljevanju revidentka) je na podlagi navedenega sklepa vložila revizijo. Uveljavlja razlog napačne uporabe materialnega prava. Poudarja, da obveznost pridobitve soglasja iz ZCes-1 zanjo ne more veljati, saj je reklamni objekt za oglaševanje postavila že pred uveljavitvijo omenjenega zakona, v njem pa tudi ni določb, ki bi urejale prehodno obdobje, v katerem bi morali subjekti zagotoviti skladnost izvršenih posegov v varovalnem pasu državne ceste z novo ureditvijo. Predlaga, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da odpravi izpodbijano odločbo, podrejeno, da sodbo razveljavi in zadevo vrne Upravnemu sodišču v ponovno odločanje. Zahteva povračilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5. Toženka v odgovoru na revizijo predlaga njeno zavrnitev. Inšpektor ukrepe lahko izreka samo na podlagi veljavnega ZCes-1 in ne sme upoštevati zakona, ki je prenehal veljati. Glede izdanih soglasij Mestne občine ... (MO ...) poudarja, da se eno nanaša na druge objekte, drugo pa je bilo izdano na podlagi odloka, ki ureja občinske ceste.

**K I. točki izreka**

6. Revizija je utemeljena.

7. Vrhovno sodišče v primeru dopuščene revizije preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (drugi odstavek 371. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Pri odločanju je vezano na ugotovljeno dejansko stanje, saj revizije ni mogoče vložiti zaradi njegove zmotne ali nepopolne ugotovitve (drugi odstavek 85. člena ZUS-1).

8. Vrhovno sodišče uvodoma ugotavlja, da v postopku pred Upravnim sodiščem ni bilo sporno, da je bil revidentkin objekt za oglaševanje postavljen v varovalnem pasu državne ceste (na območju MO ...) v času veljavnosti ZJC. Vendar je Upravno sodišče posebej izpostavilo, da ZJC ne predstavlja relevantne pravne podlage za odločanje o izreku inšpekcijskega ukrepa, z argumentom, da ZCes-1 v prehodnih določbah ne določa drugačnega režima za objekte, postavljene pred ZCes-1. Zato kot neutemeljene zavrača ugovore, da je bil sporni objekt postavljen s soglasjem MO ... na podlagi drugega odstavka 68. člena ZJC1. **Inšpekcijski nadzor nad izvajanjem določb ZCes-1 in prepoved retroaktivne veljave predpisov**

9. V tej zadevi je bil inšpekcijski ukrep izrečen na podlagi 6. točke prvega odstavka 118. člena ZCes-1. Ta določa, da pristojni inšpektor za ceste z odločbo odredi odstranitev objekta za obveščanje in oglaševanje, ki je v območju ceste postavljen brez soglasja ali v nasprotju s pogoji iz izdanega soglasja ali se uporablja v nasprotju s pogoji iz izdanega soglasja. Obveznost pridobitve soglasja za postavitev objektov za obveščanje in oglaševanje ob državnih cestah je določena v petem odstavku 78. člena ZCes-1, po katerem soglasje za postavitev objektov iz drugega in tretjega odstavka tega člena (med katere je šteti tudi sporni objekt), katerih postavitev je predvidena v območju državne ceste, izda direkcija na podlagi predloženega elaborata za postavitev objekta za obveščanje in oglaševanje, razen v primeru obvestil iz prve in druge alineje drugega odstavka tega člena, katerih postavitev se odredi z delovnim nalogom direkcije.

10. V skladu s prvim odstavkom 154. člena Ustave morajo biti predpisi objavljeni, preden začnejo veljati. Namen te določbe je, da se naslovniki seznanijo z določbami predpisa in z njimi uskladijo svoje bodoče ravnanje, v primeru kršitev pa pristojni inšpektor lahko izreče v za ta namen v zakonu predvidene ukrepe. V tem pogledu ne more biti dvoma, da se materialnopravna obveznost iz petega odstavka 78. člena ZCes-1, da se pridobi soglasje direkcije za postavitev oglasnih tabel v varovalni pas državne ceste, nanaša na ravnanja po uveljavitvi zakona. V teh primerih ima pristojni inšpektor zaradi odprave nepravilnosti tudi pooblastilo za ukrepanje v skladu s 118. členom ZCes-1. 11. V zvezi z morebitno uporabo 78. člena ZCes-1 in s tem povezanih možnosti inšpektorja za ceste v primeru ugotovljene kršitve pri posegih, izvršenih pred uveljavitvijo ZCes-1, pa je pomembna določba prvega odstavka 155. člena Ustave, ki določa, da zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne smejo imeti učinka za nazaj. Cilj te prepovedi je zagotavljanje pravne varnosti kot bistvene sestavine pravne države in s tem utrjevanje načela zaupanja v pravo (2. člen Ustave). To med drugim pomeni, da se naslovnik, ki je opravil poseg v skladu s tedaj veljavnimi predpisi, lahko zanese, da kasneje ne bo njegovo ravnanje obravnavano kot nezakonito ter da se nad njim ne bo izvajal inšpekcijski nadzor in izrekali ukrepi. Bistvo delovanja pristojnih inšpektorjev je namreč prav nadzor nad izvajanjem oziroma spoštovanjem zakonov in drugih predpisov (prvi odstavek 2. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru, ZIN).

12. Ustaljena je ustavnosodna presoja, da ima predpis povratne učinke, če je za začetek njegove uporabe določen trenutek pred njegovo uveljavitvijo, in tudi, če je za začetek njegove uporabe določen trenutek po njegovi uveljavitvi, vendar njegove posamezne določbe učinkujejo tako, da za nazaj posežejo v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bili zaključeni v času veljavnosti prej veljavnega predpisa (prava retroaktivnost).2 Le izjemoma lahko predpis velja retroaktivno, in sicer pod pogoji iz drugega odstavka 155. člena Ustave, ki so: da lahko samo zakon določi, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj; da to zahteva javna korist; da se s tem ne posega v pridobljene pravice.

13. Po obrazloženem je nepravilno stališče, ki smiselno izhaja izpodbijane sodbe, da ni prišlo do kršitve prepovedi retroaktivne uporabe ZCes-1, ker ta zakon v prehodnih določbah ne določa drugačnega režima za objekte, postavljene v času veljavnosti ZJC. Kot pojasnjeno, je kršitev podana tudi, če veljavni predpis mimo pogojev iz drugega odstavka 155. člena Ustave ureja določene posledice na pravno in dejansko stanje, ki se je zaključilo pred začetkom njegove veljavnosti. Ker torej ZCes-1 sploh nima določb, ki bi se nanašale na pred njegovo uveljavitvijo izvršene posege v prostor varovalnega pasu državne ceste, na podlagi obravnavane ureditve za revidentko ni mogla nastati dodatna obveznost (pridobitve soglasja), pomembna za presojo zakonitosti postavljenega objekta za oglaševanje. Inšpektor za ceste bi lahko naložil odstranitev tabel za oglaševanje, če bi ZCes-1 tudi za te, ki so bile (zakonito) postavljene pred njegovo uveljavitvijo, izrecno določil obveznost pridobitve soglasja v za to določenem prehodnem obdobju, po neuspešno pretečenem roku pa bi predvidel inšpekcijsko ukrepanje. A kot pojasnjeno, v zakonu takih določb ni.

14. Na postavljeno vprašanje je zato treba odgovoriti, da je treba za presojo zakonitosti postavitve revidentkinih oglasnih tabel v varovalnem pasu državne ceste (v naselju) uporabiti zakon, veljaven v času postavitve, to je ZJC, in ne kasnejšega ZCes-1. 15. Vrhovno sodišče ugotavlja, da je bilo zaradi zmotne uporabe materialnega prava dejansko stanje nepopolno ugotovljeno, zato je na podlagi drugega odstavka 94. člena ZUS-1 izpodbijano sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo v novo sojenje, v katerem bo moralo Upravno sodišče, ob uporabi določb ZJC, med drugim presoditi pravilnost in veljavnost soglasij MO ... za sporni oglaševalski objekt. **K II. točki izreka**

16. Odločitev o stroških postopka temelji na določbah tretjega odstavka 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1. **Glasovanje**

Senat Vrhovnega sodišča je odločitev sprejel soglasno .

1 Ta določa: Table, napisi in drugi objekti in naprave iz prejšnjega odstavka se ob državnih cestah v naselju lahko postavljajo le zunaj območja vzdolž vozišča ceste, določenega za postavitev prometne signalizacije v predpisu iz tretjega odstavka 6. člena tega zakona. Soglasje za njihovo postavitev izda pristojna občina. V soglasju določi pogoje postavitve, ki morajo biti v skladu s predpisi o varstvu cest in varnosti prometa na njih, ter pogoje vzdrževanja in odstranitve teh objektov in naprav. 2 Npr. odločbi Ustavnega sodišča U-I-185/10, Up-1409/10 z dne 2. 2. 2012 in U-I-6/15, Up-33/15, Up-1003/15 z dne 5. 7. 2018.