Jedro

Pravice stranke do vpogleda v spis ni mogoče enačiti z načelom zaslišanja, ki mora biti spoštovano v upravnih postopkih. Poleg tega je v takem primeru, ko je stranki omogočen vpogled v spis po prejemu odločbe, v času teka pritožbenega roka, pravica stranke do izjave omejena le na čas do izteka pritožbenega roka.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Kranj št. 351-505/2009-70 z dne 14. 11. 2012 ter 3. in 4. točka odločbe Ministrstva za infrastrukturo in prostor št. 35108-161/2012/4-06411108 z dne 13. 3. 2013 se odpravijo in se zadeva vrne upravnemu organu prve stopnje v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 420 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Toženka je z izpodbijano odločbo A.A. (prizadeti stranki v tem upravnem sporu) dovolila ureditev cestnega priključka na glavno cesto na zemljiščih parc. št. 984/1 in 1945/1, obe k.o. ... pod tam navedenimi pogoji in projektu.

Iz obrazložitve odločbe izhaja, da sta bila ob vložitvi predmetne zahteve v veljavi Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih za ureditvena območja naselje Šenčur in Srednja vas (Uradni vestnik Gorenjske, št. 15/88 in naslednji, v nadaljevanju Odlok o PUP) in Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih za ureditveno območje Kranja (Uradni vestnik Gorenjske št. 15/88 in naslednji, v nadaljevanju PUP Kranj), ki se v skladu s 127. členom Odloka o občinskem načrtu Občine Šenčur (Uradno glasilo slovenskih občin št. 7/11, v nadaljevanju Odlok o OPN) uporabljata v tem primeru. Toženka je ugotovila, da je bilo predmetno zemljišče razvrščeno v območje urejanja P 2/01 – območje za (kmetijsko) proizvodnjo in servisne dejavnosti, ki se bo razvijalo z dopolnilno gradnjo, dozidavami in prenovami in da je poseg skladen z določbo 6. člena Odloka o PUP, ki v vseh območjih urejanja dopušča gradnje in ureditve prometnih objektov in naprav.

Ugotovila je, da so izpolnjeni tudi drugi pogoji, ki jih Zakon o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) določa za izdajo gradbenega dovoljenja, kar je podrobno utemeljila. Med drugim je na podlagi dopolnitve projekta št. 2 ugotovila, da bo gradnja priključka izvedena le na zemljišču parc. št. 984/1 in da se tudi po ureditvi dokončnih mej s predmetno gradnjo ne bo posegalo na zemljišče parc. št. 985/2, sklicevala pa se je tudi na v navedeni dopolnitvi dano zagotovilo odgovornega projektanta, da se pri razširitvi ceste ne bo posegalo na zemljišči tožnikov parc. št. 986/2 in 985/3, obe k.o. ... kljub temu, da je meja med navedenima parcelama in parc. št. 1945/1 sporna. Navedla je še, da strank z dopolnitvama projekta št. 2 in 3 ni seznanjala, saj dopolnitvi vsebujeta pojasnila odgovornega vodja projekta glede na pripombe, ki so bile dane s strani strank na izvedeni ustni obravnavi.

Upravni organ druge stopnje je s 1. točko izreka izpodbijane odločbe zavrnil pritožbo tožnikov zoper izpodbijano odločbo, s 3. točko izreka izpodbijane odločbe je zavrnil zahtevo tožnikov za povrnitev stroškov pritožbe, s 4. točko izreka pa je določil, da sta B.B. in C.B. dolžna prizadeti stranki povrniti stroške odgovora na pritožbo v višini 126,20 EUR v roku 15 dni od dokončnosti te odločbe, po preteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi od dneva zamude do plačila, vse pod izvršbo. V ostalem delu je priglašene stroške zavrnil. V obrazložitvi je med drugim navedel, da tožniki v pritožbi ne morejo uveljavljati ugovorov, ki sodijo v okvir zagotavljanja zaščite javne koristi. Med te spadajo umestitev gradnje v prostor, skladnost projekta z drugimi pogoji prostorskih aktov ter ugovori, ki se nanašajo na soglasja pristojnih soglasodajalcev. Z njimi varujejo svoj dejanski interes. Zlasti to velja tudi za ugovore, ki se nanašajo na bodoče načrtovanje v območju ter sklicevanje na priključke, ki jih nameravajo izvesti.

V zvezi z ugovorom o pravni podlagi za odločanje upravni organ druge stopnje tožnikom pojasnjuje, da je upravni organ prve stopnje kot pravno podlago za odločanje pravilno uporabil navedena prostorska akta. Pri tem se sklicuje na 127. člen Odloka o OPN in nesporno dejstvo, da je bil ob uveljavitvi Odloka o OPN postopek v konkretni zadevi že začet na podlagi zahteve investitorjev z dne 15. 9. 2009, projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja iz septembra 2009 pa je bil vlogi priložen. Kasnejše dopolnjevanje zahteve in projektne dokumentacije upravni organ druge stopnje šteje kot del dokaznega postopka in ne gre za dopolnjevanje nepopolne vloge. Pri tem se sklicuje na sodbo Upravnega sodišča U 2461/2005 z dne 25. 10. 2006. V nasprotju z upravnim organom prve stopnje upravni organ druge stopnje meni, da bi bilo treba z dopolnitvama projektne dokumentacije št. 2 in 3 seznaniti tudi tožnike kot stranske udeležence v postopku in jim dati možnost, da se o njima izrečejo. Vendar pa je glede na nesporno dejstvo, da je bila tožnikom pri upravnemu organu prve stopnje dana možnost vpogleda v celotno spisno dokumentacijo, vključno z odgovorom investitorja na njihove pripombe in z navedenima dopolnitvama projektne dokumentacije, in s tem tudi možnost, da se izjavijo o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev, po mnenju upravnega organa druge stopnje zadoščeno pogoju zaslišanja stranskih udeležencev v postopku. Ta jim je bila sicer dana že v pritožbenem postopku, kar pa pritožbeni organ šteje kot dopolnitev postopka pred organom prve stopnje na podlagi 243. oziroma 244. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Drugostopenjski organ zato šteje postopanje prvostopenjskega organa kot ustrezno in skladno s pravili postopka.

Zavrnitev zahteve za povrnitev pritožbenih stroškov je utemeljil na 114. členu ZUP, odločitev o dolžnosti tožnikov povrnitve stroškov prizadeti stranki pa na 114. in 241. členu ZUP.

Tožniki se s takšno odločitvijo ne strinjajo in v tožbi med drugim navajajo, da mora uradna oseba, ki vodi postopek, stranki dati možnost, da se seznani in izreče o navedbah in dokazih nasprotnih strank že v fazi do izdaje odločbe, saj lahko le tako vpliva na odločitev. Vpogled v spis po tem, ko je bilo gradbeno dovoljenje že izdano, in izjasnitev do teh navedb v pritožbi kršitve ne more sanirati. Navajajo, da tožnikom do danes ni bilo omogočeno pridobiti vseh listin v spisu. Poleg tega pa so tožniki listine, ki so jih uspeli pridobiti s preslikavo dokumentacije po izdaji gradbenega dovoljenja, pridobili le delovni dan pred iztekom roka za vložitev pritožbe. Na ta način jim ni bila dana možnost izjave. Toženka tožnikov ni seznanila z odgovorom prizadete stranke z dne 23. 3. 2010, s katerim je ta odgovorila na njihove pisne pripombe, podane na ustni obravnavi, in z dopolnitvama projekta št. 2 in 3. Prav na ti dopolnitvi pa se izrecno opira tudi izpodbijano gradbeno dovoljenje, pri čemer se zlasti dopolnitev projekta št. 2 nanaša prav na vprašanje, povezano z možnimi posegi investitorja na zemljišča v lasti tožnikov.

Menijo, da je bilo izpodbijano gradbeno dovoljenje izdano na podlagi neveljavnega predpisa. V situaciji, kot je konkretna, je bilo gradbeno dovoljenje izdano na podlagi materialnega predpisa, ki v času izdaje dovoljenja ni veljal že več kot leto in pol, zato pomeni uporaba 127. člena Odloka o OPN kršitev načela zakonitosti ter nedopusten poseg v ustavno prepoved povratne veljave pravnih aktov (155. člen Ustave RS). Prizadeta stranka, ki ji je bilo s strani upravnega organa omogočeno, da je projektno dokumentacijo s številnimi sklepi o podaljšanju roka za dopolnitev dopolnjevala več kot tri leta, se gotovo ne more upravičeno sklicevati na pravno varnost in predvidljivost, zaradi katere je bil sprejet 127. člen Odloka o OPN. Ker je bila vloga prizadete stranke za izdajo gradbenega dovoljenja ob vložitvi pomanjkljiva in jo je prizadeta stranka večkrat popravljala in dopolnjevala, nazadnje leta 2012, 127. člen Odloka o OPN v konkretnem primeru ni uporabljiv in bi moral upravni organ v skladu z načelom zakonitosti upoštevati Odlok o OPN in ne Odlok o PUP. Poleg tega je 127. člen Odloka o OPN tudi sicer v nasprotju z načelom zakonitosti, kot ga določa 6. člen ZUP, in v nasprotju z ustavnim načelom prepovedi povratne veljavnosti pravnih aktov 155. člena Ustave RS. Navajajo, da Odlok o OPN za območje predvidenega posega predvideva sprejetje OPPN, s katerim bi območje, vzhodno od krožišča K1, kamor sodi tudi nepremičnina prizadete stranke, uredili celovito, kar Odlok o PUP ne predvideva. S predmetnim cestnim priključkom prizadeta stranka tožnikom dejansko onemogoča, da brez njenega soglasja v prihodnosti pridobijo lasten cestni priključek za dostop do zemljišča parcela št. 983/1 in 985/2, obe k.o. ...

Obširno navajajo še druge razloge, zakaj menijo, da je izpodbijana odločba nezakonita, ki jih sodišče zaradi narave odločitve ne povzema. Predlagajo odpravo odločbe upravnega organa prve stopnje ter 3. in 4. točke odločbe upravnega organa druge stopnje, vrnitev zadeve upravnemu organu prve stopnje v ponovni postopek ter povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka na tožbo ni odgovorila.

Prizadeta stranka v odgovoru na tožbo nasprotuje vsem navedbam v tožbi in predlaga njeno zavrnitev. Meni, da ni zakonske osnove, da bi moral upravni organ tožnikom posredovati vso listinsko dokumentacijo. Ocenjuje, da je pravilno, da niso pridobili njenega odgovora, saj bi se s takim postopkom ustvaril položaj dopisovanja, kar pa ni niti ekonomično, niti v skladu z načelom materialne resnice. Toženka je strankam dopustila, da so podale svoje navedbe, presoja utemeljenosti oziroma neutemeljenosti zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja pa ostane v pristojnosti upravnega organa. Ker je prizadeta stranka podala popolno vlogo za pridobitev gradbenega dovoljenja v času veljavnosti Odloka o PUP, ga je v skladu s 127. členom Odloka o OPN treba upoštevati. Navaja razloge, zakaj so neutemeljeni tudi ostali tožbeni razlogi, ki jih sodišče glede na naravo odločitve prav tako ne povzema. Predlaga zavrnitev tožbe in povrnitev stroškov postopka.

Tožba je utemeljena.

Izpodbijana odločba je bila izdana v času veljavnosti Odloka o OPN, ki v 127. členu določa, da se postopki, začeti pred uveljavitvijo tega odloka, nadaljujejo in končajo na podlagi predpisov, veljavnih na dan vložitve vloge za izdajo gradbenega dovoljenja. Ker tožniki ne oporekajo ugotovitvi upravnega organa druge stopnje, da je prizadeta stranka v času veljavnosti Odloka o PUP vložila zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja in ji tudi priložila projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja št. P 331 iz septembra 2009, kar pomeni, da je bila vloga takrat popolna in da je bil upravni postopek začet, je bila uporaba Odloka o PUP v tem primeru pravilna in na zakonu utemeljena. Pravilno pa je tudi stališče upravnega organa druge stopnje, da se kasnejše dopolnjevanje zahteve in projektne dokumentacije v začetem postopku šteje kot del dokaznega postopka in ne gre več za dopolnjevanje nepopolne vloge. Tožbeni ugovor, da je bila odločba izdana na podlagi neveljavnega predpisa, saj uporaba 127. člena Odloka o OPN v tem primeru ne pride v poštev, ker je prizadeta stranka vlogo večkrat popravljala in dopolnjevala, nazadnje leta 2012, zato ni utemeljen.

Neutemeljen pa je tudi tožbeni ugovor, da je toženka z uporabo Odloka o PUP kršila 6. člen ZUP in 155. člen Ustave RS. Po presoji sodišča določilo 127. člena Odloka o OPN, ki določa odločanje po predpisu, ki velja na dan vložitve zahteve, ni v nasprotju s 6. členom ZUP, saj ta ne določa, da podzakonski predpis ne bi smel določiti uporabe predpisa, veljavnega v času vložitve zahteve. Kršen pa tudi ni 155. člen Ustave RS, saj v obravnavanem primeru ne gre za povratno veljavo predpisa. Za tak primer bi šlo, če bi nov predpis določal svoj učinek za nazaj.

Po prvem odstavku 9. člena ZUP je treba, preden se izda odločba, stranki dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo (zaslišanje stranke). Po tretjem odstavku istega člena organ svoje odločbe ne sme opreti na dejstva, glede katerih vsem strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo, razen v primeru, določenim z zakonom. Skladno s tem načelom se stranka izjavlja ne le o trditvah nasprotne stranke, ampak tudi o ugotovitvah organa, na tej podlagi pa lahko podaja tudi ustrezne procesne predloge in tako učinkovito varuje svoj pravni položaj. Za zavarovanje te pravice je zakon tudi določil, da organ lahko opre svojo odločbo na dejstva, o katerih se stranki ni dalo možnosti, da se o njih izjavi, samo v zakonsko določenih primerih, drugače gre za absolutno bistveno kršitev pravil postopka (drugi odstavek 237. člena ZUP).

Že upravni organ druge stopnje je navedel, da bi moral upravni organ prve stopnje z dopolnitvijo projektne dokumentacije št. 2 in 3 seznaniti tožnike kot stranske udeležence v postopku in jim dati možnost, da se o njima izrečejo. S tem se strinja tudi sodišče, saj se izpodbijana odločba v delu, v katerem utemeljuje, da se s predmetno gradnjo ne bo posegalo na zemljišče tožnikov, torej ko utemeljuje izkazanost pravice graditi, sklicuje prav na ugotovitve projektanta, ki izhajajo iz dopolnitve projekta št. 2, do katere pa se tožniki do izdaje odločbe niso imeli možnosti izreči. ZUP v 243. in 244. členu sicer dopušča možnost, da upravni organ prve stopnje po prejemu pritožbe to bistveno kršitev pravil postopka odpravi in stranki da možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe. Enako lahko stori tudi upravni organ druge stopnje (prvi odstavek 251. člena ZUP) v postopku odločanja o pritožbi.

Ker pa v obravnavanem primeru navedene kršitve postopka ni odpravil niti upravni organ prve stopnje, ko je prejel pritožbo, niti upravni organ druge stopnje v postopku odločanja o pritožbi, je utemeljen tožbeni ugovor, da so bila v tem primeru bistveno kršena pravila upravnega postopka.

Stališče upravnega organa druge stopnje, da je upravni organ prve stopnje navedeno kršitev postopka odpravil v smislu določb 243. in 244. člena ZUP s tem, ko je tožnikom v času teka pritožbenega roka omogočil vpogled v spis in kopiranje spisne dokumentacije, je napačno. Ne samo, da se določbi 243. in 244. člena ZUP nanašata na delo organa po tem, ko je pritožba že vložena, za kar pa v obravnavanem primeru ni šlo, tudi sicer pravice stranke do vpogleda v spis ni mogoče enačiti z načelom zaslišanja, ki mora biti spoštovano v upravnih postopkih. Poleg tega je v takem primeru, ko je stranki omogočen vpogled v spis po prejemu odločbe, v času teka pritožbenega roka, pravica stranke do izjave omejena le na čas do izteka pritožbenega roka.

Ker je sodišče presodilo, da je tožba utemeljena, je izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo vrnilo upravnemu organu prve stopnje v ponoven postopek. Ker je odločitev o stroških pritožbenega postopka po prvem odstavku 114. člena ZUP odvisna od uspeha v postopku, je sodišče odpravilo tudi 2. in 3. točko izreka odločbe upravnega organa druge stopnje, ki vsebujeta odločitev o stroških pritožbenega postopka. V ponovljenem postopku bo morala toženka tožnikom omogočiti, da se izjavijo o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za izdajo odločbe, predvsem o dopolnitvi projekta 2, ki se nanaša prav na možne posege prizadete stranke na njihova zemljišča. Ker je sodišče ugodilo tožbi in odpravilo izpodbijani upravni akt, so tožniki v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičeni do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnike pa je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, se jim priznajo stroški v višini 350,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povišani za uveljavljani 20% DDV, torej za 70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; OZ).