Jedro

Stališče sodišča prve stopnje, da si stranka v zvezi s postopkom izdaje dovoljenja za uporabo javnih površin za izvedbo javne prireditve ne more več izboljšati svojega pravnega položaja, saj je bila javna prireditev končana še pred vložitvijo tožbe in je zato treba njeno tožbo zavreči, je v nasprotju s prvim odstavkom 23. člena Ustave (pravica do sodnega varstva).

Izrek

Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije št. I U 121/2009-13 z dne 19. 1. 2010 se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču v novo sojenje.

Obrazložitev

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje odločilo, da se na podlagi 185. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ne dovoli sprememba tožbe (1. točka izreka) in na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrže tožba tožeče stranke zoper sklep Občinske uprave Mestne občine Kranj št. 35280-117/2008-(48/09) z dne 17. 11. 2008 (2. točka izreka). Občinska uprava Mestne občine Kranj je z navedenim sklepom zavrgla zahtevo tožeče stranke za udeležbo v postopku izdaje dovoljenja za uporabo zemljišč v zvezi z javno prireditvijo „Veseli december 2008“. Zahtevo za udeležbo v postopku je občinski organ zavrgel, ker dovoljenje za uporabo zemljišč ni bilo izdano v upravnem postopku, ampak so bila zemljišča za izvedbo prireditve dana v brezplačno uporabo s pogodbo, in sicer na podlagi Zakona o stvarnem premoženju države, pokrajin in občin (v nadaljevanju ZSPDPO) in Uredbe o stvarnem premoženju države, pokrajin in občin. Tožeča stranka je zoper sklep vložila pritožbo, ki jo je župan Mestne občine Kranj zavrnil z odločbo št. 35280-117/2008-5-(43/08) z dne 18. 12. 2008. 2. Sodišče prve stopnje v obrazložitvi k 1. točki izreka izpodbijanega sklepa navaja, da je tožeča stranka po vročitvi tožbe toženi stranki tožbo želela spremeniti, vendar je tožena stranka spremembi tožbe ugovarjala. Ker po presoji sodišča prve stopnje sprememba tožbe ne bi bistveno prispevala k dokončni ureditvi razmerja med strankama, spremembe tožbe ni dovolilo. V obrazložitvi k 2. točki izreka izpodbijanega sklepa sodišče prve stopnje navaja, da je tožeča stranka tožbo na odpravo izpodbijanega akta, ki se nanaša na prireditev, vložila po zaključku prireditve. Ko je prireditev končana, si tožeča stranka svojega pravnega položaja, tudi če bi s tožbo uspela, ne more več izboljšati, zato ne izkazuje pravnega interesa za tožbo. Sodišče prve stopnje je zato tožbo zavrglo.

3. Tožeča stranka (v nadaljevanju pritožnik) v pritožbi uveljavlja bistveno kršitev določb postopka po tretjem odstavku 75. člena ZUS-1 zaradi kršitve 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP in nepravilne uporabe 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Navaja, da je sodišče prve stopnje odločitev o tem, da spremembe tožbe ne dovoli, obrazložilo le s citiranjem zakonskega besedila, pri tem pa ni navedlo konkretnih razlogov za svojo odločitev. V nadaljevanju se ne strinja s presojo sodišča prve stopnje, da ne izkazuje pravnega interesa za tožbo na odpravo upravnega akta. Meni, da je taka razlaga pravnega interesa, ki je vezan le na čas trajanja prireditve, neustavna, saj krši četrti odstavek 15. člena in 23. člen Ustave RS (v nadaljevanju Ustava). Taka razlaga tudi ni skladna s 6. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Poudarja, da njegov pravni interes izhaja iz nevarnosti ponavljanja nezakonitih posegov v njegove pravice, saj se na območju Glavnega trga vsako leto izvede več kot deset prireditev. Ozka razlaga pravnega interesa, ki je vezan le na čas trajanja prireditve, objektivno pomeni, da svoje pravice do sodnega varstva sploh ne more uresničiti. S tem mu je kršena ustavna pravica do sodnega varstva in pravica do enakega varstva pravic. Predlaga, da Vrhovno sodišče izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno odločanje.

4. V odgovoru na pritožbo se tožena stranka strinja s presojo sodišča prve stopnje in predlaga zavrnitev pritožbe.

5. Vrhovno sodišče je o pritožbi prvič odločilo s sklepom št. I Up 66/2010 z dne 16. 12. 2010, in sicer je pritožbo zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep. Glede 1. točke izreka izpodbijanega sklepa je odločilo, da sprememba tožbe v upravnem sporu glede glavne stvari po izteku roka za tožbo ni več mogoča. Vprašanje (dopustnosti) spremembe tožbe je v ZUS-1 urejeno v celoti in glede tega vprašanja določb ZPP, ki urejajo spremembo tožbe o glavni stvari, v upravnem sporu ni mogoče uporabiti. Sodišče prve stopnje bi zato moralo tožbo, s katero pritožnik v glavni stvari po preteku roka za vložitev tožbe uveljavlja podrejeni zahtevek, kot prepozno zavreči. Ker pa odločitev sodišča, da se sprememba tožbe ne dovoli, ustvarja enake pravne posledice kot zavrženje tožbe, Vrhovno sodišče zadeve v tem delu ni vrnilo sodišču prve stopnje v nov postopek. Glede 2. točke izreka izpodbijanega sklepa je Vrhovno sodišče potrdilo odločitev sodišča prve stopnje, vendar iz drugih razlogov. Vrhovno sodišče je sprejelo stališče, da je tožena stranka javno površino, ki je v njeni lasti, oddala prireditelju javne prireditve s pogodbo o oddaji v brezplačno uporabo, tj. s civilnopravnim aktom na podlagi ZSPDPO. To posledično pomeni, da pritožniku očitno ni bilo poseženo v pravico do udeležbe v postopku sprejema tega akta, saj ZSPDPO oddaje stvarnega premoženja občine v brezplačno uporabo ne ureja kot upravne zadeve in tudi sicer za te postopke ne predpisuje sodelovanja tretjih oseb.

6. Ustavno sodišče je sklep Vrhovnega sodišča z odločbo št. Up-267/11-16, U-I-45/11-10 z dne 3. 4. 2014 razveljavilo in zadevo vrnilo v novo odločanje. Odločilo je, da je Vrhovno sodišče zaradi zmotnega stališča, da je javno dobro prepuščeno klasični individualni oblasti imetnika lastninske pravice na javnem dobru in zato njegovi svobodni odločitvi, opustilo presojo, ali bi pritožnik v postopkih podelitve posebne pravice uporabe lahko varoval kakšne svoje pravne koristi. S tem je kršilo pritožnikovo pravico iz 22. člena Ustave (enako varstvo pravic).

7. Pri ponovni obravnavi pritožbe je Vrhovno sodišče odločilo, kot sledi iz nadaljevanja tega sklepa.

8. Pritožba je utemeljena.

9. V obravnavani zadevi je sporno stališče sodišča prve stopnje, da je treba tožbo zaradi pomanjkanja pravnega interesa zavreči, če je bila javna prireditev končana še pred vložitvijo tožbe, saj si pritožnik v zvezi s postopkom izdaje dovoljenja za uporabo javnih površin za izvedbo javne prireditve ne more več izboljšati svojega pravnega položaja. Prav tako je sporno stališče sodišča prve stopnje, da pritožnik v okoliščinah obravnavanega primera poleg v tožbi postavljenega zahtevka na odpravo izpodbijanega akta po vročitvi tožbe toženi stranki ne more postaviti še drugega zahtevka.

10. Po presoji Vrhovnega sodišča sta obe navedeni stališči v okoliščinah obravnavanega primera v nasprotju s prvim odstavkom 23. člena Ustave, ki zagotavlja pravico do sodnega varstva. Bistvena za presojo obravnavanega primera je odločba Ustavnega sodišča št. U-I-181/09, Up-860/09, Up-222/10 z dne 10. 11. 2011,(1) s katero je bilo ugotovljeno, da pomeni ureditev v ZUS-1, ki tožniku ne daje na razpolago nobenega tožbenega zahtevka, s katerim bi dosegel sodno presojo zakonitosti dokončnega upravnega akta, izvotlitev pravice do sodnega varstva. Zato je v neskladju s prvim odstavkom 23. člena Ustave. V neskladju s prvim odstavkom 23. člena Ustave pa so tudi odločitve sodišč, ki temeljijo na ureditvi, ki ne zagotavlja sodne presoje zakonitosti upravnih aktov.

11. Ustavno sodišče je v navedeni odločbi ugotovilo sistemsko pomanjkljivost ureditve upravnega spora, saj ta ni zagotavljala učinkovitega sodnega varstva pravic in pravnih koristi posameznikov v primerih, ko so bili v upravnem sporu izpodbijani upravni akti že izvršeni in z njihovo odpravo vzpostavitve prejšnjega oziroma drugačnega zakonitega stanja na podlagi ponovljenega postopka odločanja o izdaji upravnega akta ne bi bilo mogoče doseči. Ustavno sodišče je zato odločilo, da lahko tožnik do odprave ugotovljenega neskladja(2) s tožbo zahteva tudi ugotovitev, da je bil v svojih pravicah ali pravnih koristih prizadet z nezakonitim upravnim aktom (ugotovitvena tožba) pod pogoji in iz razlogov, ki jih določa zakon za vložitev tožbe, s katero se zahteva odprava upravnega akta (izpodbojna tožba), če izkaže pravno korist. 12. Glede na navedeno Vrhovno sodišče ugotavlja, da je sodišče prve stopnje ravnalo napak in izpodbojne tožbe v obravnavanem primeru ne bi smelo zavreči zgolj zaradi okoliščine, da je bila javna prireditev končana še pred vložitvijo tožbe. Tedaj veljavna zakonodaja namreč še ni omogočala vložitve ugotovitvene tožbe. V takšnih okoliščinah je treba stranki omogočiti, da naknadno zahteva ugotovitev, da je bila v svojih pravicah ali pravnih koristih prizadeta z nezakonitim upravnim aktom. V obravnavanem primeru sodišče prve stopnje tega ni storilo, niti ni preverilo, ali je morda pritožnik z vlogo z dne 24. 8. 2009 (naslovljeno kot pripravljalni spis in sprememba tožbe) smiselno vložil prav tovrstno ugotovitveno tožbo. Po presoji Vrhovnega sodišča je zato treba pritožbi ugoditi, izpodbijani sklep sodišča prve stopnje razveljaviti (v obeh točkah izreka) in mu zadevo vrniti, da opravi nov postopek.(3)

13. V ponovljenem postopku bo moralo sodišče prve stopnje odločiti o pritožnikovi tožbi v skladu z napotki Ustavnega sodišča. Preveriti bo moralo, ali je pritožnik z vlogo z dne 24. 8. 2009 smiselno vložil ugotovitveno tožbo, sicer mu bo moralo to naknadno omogočiti. Nato bo moralo opraviti predhoden preizkus ugotovitvene tožbe in šele zatem zadevo vsebinsko obravnavati. Pri tem bo moralo upoštevati tudi pritožnikovo pravico do sojenja brez nepotrebnega odlašanja (23. člen Ustave, pravica do sodnega varstva).

14. V ponovljenem postopku se bo moralo sodišče prve stopnje pri presoji procesnih predpostavk za vložitev ugotovitvene tožbe opredeliti predvsem do pritožnikovega pravnega interesa in pravne podlage za izpodbijanje akta (drugi odstavek 5. člen ZUS-1). V okviru morebitne vsebinske presoje tožbe pa bo moralo glede na tožbene navedbe in presoje po uradni dolžnosti presoditi, ali je odločitev prvostopenjskega upravnega organa o zavrženju pritožnikove „zahteve za udeležbo v postopku izdaje dovoljenja za uporabo zemljišča“ v zvezi s konkretno prireditvijo pravilna in zakonita. Pri tem Vrhovno sodišče pripominja, da se strankina vloga presoja glede na njeno vsebino in zato ni pomembno, kako je stranka vlogo poimenovala oziroma zahtevek oblikovala.

15. Pri presoji, ali je obrazložitev prvostopenjskega upravnega organa zakonita, bo moralo sodišče prve stopnje upoštevati tudi odločbo Ustavnega sodišča št. Up-267/11, U-I-45/11 z dne 3. 4. 2014, s katero je bil razveljavljen sklep Vrhovnega sodišča v tej zadevi, saj je stališče prvostopenjskega upravnega organa enako stališču Vrhovnega sodišča v razveljavljenem sklepu.

16. Ustavno sodišče je v navedeni odločbi ugotovilo, da je javna površina, ki jo je tožena stranka oddala v brezplačno uporabo, javna cesta in zato na podlagi drugega odstavka 2. člena Zakona o javnih cestah (ZJC) javno dobro. Javno dobro pa ni prepuščeno klasični individualni oblasti imetnika lastninske pravice na javnem dobru. Na javnem dobru se sicer lahko pridobi posebna pravica uporabe, vendar samo če tako določa zakon in pod pogoji, ki jih določa zakon (prvi odstavek 70. člena Ustave).

17. Po presoji Ustavnega sodišča tudi ne drži stališče, da v postopku podelitve posebne pravice uporabe javne ceste tretja oseba nikoli ne more varovati svojih pravnih koristi. Takšno stališče bi pomenilo kršitev pravice iz 22. člena Ustave. Smisel zakonskih norm, ki urejajo posebno pravico uporabe javnega dobra, je ureditev možnosti ustanovitve te pravice v korist določene osebe in uravnoteženje različnih interesov na področju zagotavljanja splošne rabe javnega dobra. Norme, ki opredeljujejo posebno pravico uporabe javnega dobra, imajo lahko v razmerju do splošne rabe javnega dobra omejevalni pomen. Zato tem normam ni mogoče na splošno odreči vsebin, katerih namen je v okviru javnopravnega interesa tudi varstvo posameznikovega interesa. Če je takšen namen iz norme razviden, ni mogoče zanikati upravičenja posameznika, da v okviru javnopravnega interesa, izraženega v zakonski normi, zahteva spoštovanje njegovega interesa. Odgovor na vprašanje, ali se konkretni posameznik upravičeno sklicuje na pravno zavarovani položaj, pa je odvisen od odgovora na vprašanje o pristnosti in dejanskosti posameznikove potrebe po doslednem spoštovanju zakonskih pogojev za ustanovitev posebne pravice uporabe javnega dobra, ki izražajo javnopravni interes na tem področju.

18. Vrhovno sodišče glede na vse navedeno zaključuje, da je sodišče prve stopnje nepravilno uporabilo določbo 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, kar je vplivalo na zakonitost izpodbijanega sklepa (drugi odstavek 75. člena ZUS-1). Na podlagi 77. člena ZUS-1 v zvezi z 82. členom ZUS-1 je odločilo, kot izhaja iz izreka tega sklepa. V ponovljenem postopku bo moralo sodišče prve stopnje ravnati v skladu s 13., 14. in 15. točko obrazložitve tega sklepa.

(1) Gre za odločbo v postopku odločanja o pobudi in ustavnih pritožbah istega pritožnika kot v obravnavani zadevi v zvezi s postopkom izdaje dovoljenja za prireditev.

(2) Državni zbor RS je ugotovljeno neustavnost odpravil s sprejemom Zakona o dopolnitvah Zakona o upravnem sporu (ZUS-1B), Uradni list RS, št. 109/2012 z dne 31. 12. 2012, ki je začel veljati 15. 1. 2013. (3) Vrhovno sodišče je podobno ravnalo v zadevi I Up 528/2009 z dne 7. 12. 2011.