Jedro

V končanem upravnem postopku je tožnica nesporno izvrševala svoje naloge v okviru podeljenega javnega pooblastila, izpodbijana odločba tožene stranke ne pomeni odločitve o tožničini lastni pravici ali pravnem interesu, ki bi ji jo podeljeval predpis, ampak odločitev na področju njenega delovanja oz. izvajanja v zakonu podeljenih pooblastil. Varstva teh pa ji upravni spor ne zagotavlja, zaradi česar tožnica ne more utemeljiti svoje aktivne legitimacije s sklicevanjem na svojo obveznost (pravilnega) izvrševanja javnega pooblastila.

Ker torej tožnica kot prvostopenjski organ na podlagi izrecne določbe četrtega odstavka 17. člena ZUS-1 ne more biti tožnik v upravnem sporu in ker tožnica v svoji tožbi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi, je sodišče tožbo zavrglo na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1.

Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Tožeča stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Tožnica je kot prvostopenjski organ v ponovnem postopku izdala odločbo št. 317/2022-SZS/SI-NG, z dne 18. 2. 2022 s katero je zavrnila prijavo A. A. (v nadaljevanju kandidatka) za opravljanje dopolnilnega strokovnega izpita na področju socialnega varstva, ker se izobrazba kandidatke, ne šteje za ustrezno izobrazbo po 69. členu Zakona o socialnem varstvu (v nadaljevanju ZSV).

2. Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo ugodilo pritožbi kandidatke, odpravilo navedeno odločbo tožnice (I. točka izreka) in odločilo, da A. A., diplomirana medicinska sestra in univerzitetna diplomirana upravna organizatorka, roj. 15. 11. 1971, lahko zaradi izpolnjevanja pogojev za direktorico socialnovarstvenega zavoda, pristopi k opravljanju dopolnilnega strokovnega izpita na področju socialnega varstva (II. točka izreka) in odločila, da v tem postopku niso nastali dodatni stroški (III. točka izreka).

3. V obrazložitvi drugostopenjski organ navaja, da je v zvezi z odločbo tožnice št. 446/2019-SZS/SI-NG z dne 31. 3. 2019 na podlagi tožbe A. A. Upravno sodišče RS dne 10. 11. 2021 izdalo sodbo II U 345/2019-18, v kateri je zavzelo stališče glede dovolitve pristopa na predmetni izpit. Drugostopenjski organ je ocenil, da prvostopenjski organ ni sledil stališču sodišča iz navedene sodbe, da bi moral izdati nov upravni akt, pri katerem bi moral upoštevati mnenje sodišče glede uporabe materialnega prava, kar pomeni, da bi moral presoditi, ali ima kandidatka ustrezno izobrazbo po drugi alineji prvega odstavka 56. člena ZSV, ki zadostuje za opravljanje strokovnega izpita na področju socialnega prava. Posledično je prišlo do kršitve materialnega zakona in sicer 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in napačne uporabe 56. člena ZVS. Drugostopenjski organ je pri odločanju o pritožbi zoper odločbo, ki jo je prvostopenjski organ izdal po sodbi sodišča, v skladu s petim odstavkom 64. člena ZUS-1, vezano na pravno mnenje in stališče sodišča. Posledično je drugostopenjski organ upošteval pravno mnenje sodišča glede uporabe uporabe materialnega prava, kot obrazloženo v navedeni sodbi in je presojal, ali ima kandidatka ustrezno izobrazbo po drugi alineji prvega odstavka 56. člena ZSV, ki po mnenju sodišča zadostuje za opravljanje izpita na področju socialnega varstva, in ugotovil, da kandidatka lahko pristopi k opravljanju dopolnilnega strokovnega izpita na področju socialnega varstva. Posledično je odločil, kot izhaja iz izreka izpodbijane odločbe, navedeno zgoraj v 2. točki.

4. Tožnica se s to odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri obširno utemeljuje obstoj njene aktivne legitimacije v upravnem sporu. In sicer navaja, da ji tožena stranka z izpodbijano odločbo preprečuje izvajanje javnega pooblastila na podlagi pete alineje drugega odstavka 77. člena ZSV in jo sili v nezakonito ravnanje, ki je v nasprotju z dosedanjo prakso in strokovnimi stališči. Tožena stranka je namreč odločila o zahtevku stranke, ki ga ta na prvi stopnji ni postavila. Zatrjuje da bi zavrnitev aktivne legitimacije bila v nasprotju z 22., 23., 157. členom Ustave RS. Morebitna ugoditev tožbi bi za tožnico pomenila izboljšanje njenega pravnega položaja, t.j. pravilno izvrševanje javnega pooblastila v konkretni zadevi in predvsem spoštovanje sodne prakse na podlagi materialno pravilno ugotovljenega dejanskega stanja. Tožnica bo morala kandidatki omogočiti opravljanje strokovnega izpita v nasprotju z njenim zahtevkom in v nasprotju z Zakonom o splošnem upravnem postopku in ZSV, kar je nezakonito in zato potrebuje sodno varstvo. Tožnica trdi, da izpodbijana odločba ni pravilna, saj je z njo prekoračen zahtevek kandidatke, tožnica pa je kot prvostopenjski organ pravilno uporabila materialno pravo, ko je zahtevek zavrnila. V nadaljevanju predstavi svojo interpretacijo relevantnih določb ZSV, ter trdi da je interpretacija sodišča v sodbi II U 345/2019-18, ki ji sledi tožena stranka napačna.

5. Tožba ni dovoljena.

6. Po določbi 1. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) je upravni spor namenjen zagotavljanju sodnega varstva pravic in pravnih koristi posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil. V skladu z 2. členom ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikom pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon (prvi odstavek). Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek). Navedene določbe utemeljujejo sprejeti koncept subjektivnega upravnega spora, izraženega v prvem odstavku 157. člena Ustave.1

7. Z vidika omenjenih določb je sodno varstvo v zvezi z vprašanjem zakonitosti dokončnega upravnega akta dopustno samo, ko je z upravnim aktom odločeno o tožnikovi pravici, obveznosti ali pravni koristi, ki izhaja iz predpisa. Upravni akt se mora torej nanašati na njemu lastne pravice in pravne koristi. Ker so samo te predmet varstva v upravnem sporu, je s tem izključeno varstvo drugih atributov, kot so pristojnosti oziroma pooblastila, ki jih ima subjekt v okviru izvrševanja svoje upravne (oblastvene) funkcije.2

8. Če tožnik v svoji tožbi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma, če po tem zakonu ne more biti stranka, sodišče tožbo zavrže (3. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Priznanje položaja tožnika ureja 17. člen ZUS- 1, ki v prvem odstavku določa, da je tožnik oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta, v četrtem odstavku pa je izrecno izključena možnost, da bi bil tožnik organ, ki je odločal v končanem postopku. Omenjena določba velja za vse organe, ki so odločali v končanem postopku, torej tudi za nosilce javnih pooblastil.3

9. V obravnavanem primeru je tožnica že v tožbi sama izpostavila svoj položaj prvostopenjskega organa v končanem upravnem postopku, in navedla, da je z izdajo odločbe št. 317/2022-SZS/SI-NG z dne 18. 2. 2022, ki jo je tožena stranka kot instančni organ z izpodbijano odločbo odpravila in sama odločila o zahtevku, izvrševala javno pooblastilo na podlagi pete alineje drugega odstavka 77. člena ZSV.4

10. Ker je torej v končanem upravnem postopku tožnica nesporno izvrševala svoje naloge v okviru podeljenega javnega pooblastila, izpodbijana odločba tožene stranke ne pomeni odločitve o tožničini lastni pravici ali pravnem interesu, ki bi ji jo podeljeval predpis, ampak odločitev na področju njenega delovanja oz. izvajanja v zakonu podeljenih pooblastil. Varstva teh pa ji upravni spor ne zagotavlja,5 zaradi česar tožnica ne more utemeljiti svoje aktivne legitimacije s sklicevanjem na svojo obveznost (pravilnega) izvrševanja javnega pooblastila.

11. Neutemeljeno je tudi njeno sklicevanje na pravice iz 22. člena (enako varstvo pravic), 23. člena (pravica do sodnega varstva) in 157. člena (upravni spor) Ustave, saj je tožnica kot nosilec javnih pooblastil v položaju oblastnega organa, kar pomeni, da glede na naravo človekovih pravic ne more biti nosilka navedenih pravic.6

12. Ker torej tožnica kot prvostopenjski organ na podlagi izrecne določbe četrtega odstavka 17. člena ZUS-1 ne more biti tožnik v upravnem sporu in ker tožnica v svoji tožbi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi, je sodišče tožbo zavrglo na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. **K II. točki izreka:**

13. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrže. 1 Ta določa, da o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, s katerimi državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil odločajo o pravicah ali o obveznostih in pravnih koristi posameznikov in organizacij, odloča v upravnem sporu pristojno sodišče, če za določeno zadevo ni z zakonom predvideno drugo sodno varstvo. 2 Tako razumevanje predmeta varstva v upravnem sporu je Vrhovno sodišče potrdilo večkrat, npr. v sklepih I Up 188/2015 z dne 27. 1. 2016, I Up 405/2008 z dne 18. 9. 2008, I Up 53/2013 z dne 18. 12. 2014 in I Up 544/2012 z dne 12. 12. 2012. 3 Sklep Vrhovnega sodišča I Up 188/2015 z dne 27. 1. 2016 (10. točka obrazložitve). 4 Ta določa, da Socialna zbornica kot javno pooblastilo določi določa vsebino, pogoje in način opravljanja strokovnega izpita ter organizira in izvaja preverjanje znanja za pridobitev strokovnega izpita na področju socialnega varstva. 5 Sklep Vrhovnega sodišča I Up 188/2015 z dne 27. 1. 2016 (11. točka obrazložitve). 6 Gl. tudi sklep Ustavnega sodišča Up-157/08 z dne 4. 11. 2008.