Jedro

V obravnavanem primeru je tožena stranka ocenila, da je tožnikova gradnja nelegalna gradnja, četudi je zanjo pridobil gradbeno dovoljenje. Meni, da tožnik ne bi mogel pridobiti spremenjenega gradbenega dovoljenja za izvedeno gradnjo zato, ker dimenzije objekta presegajo največje dovoljene dimenzije, predpisane s prostorskim aktom, poleg tega pa rušenje zgolj tistega dela objekta, ki presega dimenzije, dovoljene z gradbenim dovoljenjem, ne bi bilo mogoče, saj bi se s tem poseglo v statiko objekta kot celote. Navedeni zaključki so opisani le pavšalno ter niso navedena dejstva, ki bi potrjevala, da bi odstranitev le nelegalno zgrajenega dela objekta posegla v statiko celotnega objekta. Obrazložitev izpodbijane odločbe torej ni taka, kot to zahteva prvi odstavek 214. člena ZUP. Ker obrazložitev izpodbijane odločbe nima razlogov, to pomeni, da take odločitve ni mogoče preizkusiti in je to bistvena kršitev določb upravnega postopka.

Izrek

I. Tožbi se ugodi in se izpodbijana odločba Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Koper, št. 06122-1800/2016-11 z dne 26. 7. 2016 odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Gradbeni inšpektor Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območna enota Koper (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo tožniku odredil, da mora takoj po vročitvi odločbe ustaviti gradnjo stanovanjskega objekta na zemljišču s parc. št. 5069/0 k.o. ..., ki ga gradi v nasprotju z izdanim gradbenim dovoljenjem Upravne enote Piran, št. 351-175/2015-29 z dne 4. 1. 2016 (1. točka izreka). Določil je, da mora tožnik ta objekt odstraniti v roku treh mesecev na lastne stroške (2. točka izreka), sicer se bo pričel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo (3. točka izreka). Določil je tudi, da za tožnikovo nelegalno gradnjo veljajo prepovedi iz prvega odstavka 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) ter da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (4. in 6. točka izreka).

2. V obrazložitvi je prvostopenjski organ pojasnil, da je gradbeni inšpektor v postopku ugotovil, da je tožnik za gradnjo na zemljišču s parc. št. 5069/0 k.o. ... pri Upravni enoti Piran pridobil gradbeno dovoljenje, št. 351-175/2015-29 z dne 4. 1. 2016, in sicer za dozidavo, rekonstrukcijo ter spremembo namembnosti nadstropja in mansarde stanovanjskega objekta. Prvostopenjski organ je v nadaljevanju odločbe opisal vsebino gradbenega dovoljenja, nato pa je pojasnil, da je gradbeni inšpektor ob inšpekcijskem pregledu na kraju samem ugotovil, da izvedena gradbena dela, ki so v fazi grobih del, odstopajo od izdanega gradbenega dovoljenja, saj je bila presežena maksimalna tlorisna dimenzija objekta, dovoljena bruto etažna višina pritličja, dovoljena bruto etažna višina nadstropja in dovoljena višina kolenčnega zidu mansarde, zgrajena pa še terasa ob južni strani objekta in nadstrešek ob severni fasadi, kar z gradbenim dovoljenjem ni bilo predvideno. Poleg tega je ugotovil, da so bile v nasprotju z gradbenim dovoljenjem izvedene nekatere odprtine in da izvedene tlorisne dimenzije objekta presegajo največjo dovoljeno velikost, predpisano s Prostorskimi ureditvenimi pogoji za območje prostorskih celot Strunjan, Seča, Karbonara - Lucan, Sečovje, in Liminjan - Vinjole - Krog v Občini Piran, kar pomeni, da objekt ni zgrajen le v nasprotju z gradbenim dovoljenjem, pač pa tudi v nasprotju z veljavnim prostorskim aktom. Ker tožnik ob inšpekcijskem pregledu ni bil navzoč, mu je prvostopenjski organ vročil zapisnik in mu dal možnost, da se izjavi o ugotovljenih dejstvih in okoliščinah.

3. Prvostopenjski organ poudarja, da je po določbi 3. člena ZGO-1 gradnja novega objekta, rekonstrukcija objekta ali njegova odstranitev dopustna le na podlagi pravnomočnega ali vsaj dokončnega gradbenega dovoljenja. Skladnost objekta s prostorskimi akti sama po sebi ne dovoljuje gradnje, pač pa je le eden od pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja. Kolikor se investitor med gradnjo, ki se izvaja na podlagi gradbenega dovoljenja, odloči za spremembo objekta, mora pred nadaljevanjem gradnje pridobiti spremembo gradbenega dovoljenja. Prvostopenjski organ meni, da je tožnikova gradnja nedovoljena gradnja, saj tožnik gradi v nasprotju z izdanim gradbenim dovoljenjem, pa tudi v nasprotju s prostorskim aktom. Zaradi slednjega ni mogoče pričakovati izdaje spremembe gradbenega dovoljenja, kakršnikoli posegi v smeri delne odstranitve objekta pa bi ogrožali njegovo statično varnost in stabilnost. Taka neskladna gradnja se zato ne more obravnavati kot objekt, predviden z gradbenim dovoljenjem, pač pa objekt, zgrajen brez gradbenega dovoljenja in je zato prvostopenjski organ odločil, da mora tožnik tak objekt odstraniti.

4. Po pritožbi tožnika je odločitvi prvostopenjskega organa pritrdilo Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ). Drugostopenjski organ je ponovil vse ugotovitve in zaključke prvostopenjskega organa, obenem pa navedel, da ne gre za neskladno gradnjo v vsakem primeru, ko je izdano gradbeno dovoljenje, objekt pa od tega dovoljenja odstopa. To izhaja iz določb 73. in 153. člena ZGO-1. Gradbeni inšpektor odredi odstranitev dela objekta, ki je zgrajen v nasprotju z gradbenim dovoljenjem in vzpostavitev stanja, določenega v tem dovoljenju le, kolikor je to tudi dejansko mogoče izvršiti, v nasprotnem primeru pa odredi odstranitev celotnega objekta.

5. Tožnik se z odločitvijo tožene stranke ne strinja in jo s tožbo izpodbija iz vseh tožbenih razlogov. Sodišču primarno predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi ter inšpekcijski postopek ustavi, podrejeno pa, da izpodbijano odločbo odpravi ter vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje, tožena stranka pa naj mu tudi povrne stroške postopka.

6. Tožnik meni, da je jedro spora v nepravilni uporabi materialnega prava, konkretno določbe 153. člena ZGO-1. Med strankama ni sporno, da je na parceli že stal stanovanjski objekt, ki se je tudi uporabljal in da se je z gradbenim dovoljenjem dovolilo obnovo in razširitev objekta. Kljub temu je inšpektor objekt opredelil kot nelegalno gradnjo in ne za neskladno gradnjo, posledično pa odredil odstranitev celotnega objekta po 152. členu ZGO-1. Gradbeni inšpektor je celo zapisal, da naj tožnik sploh ne bi mogel pridobiti gradbenega dovoljenja, četudi ne odloča o izdaji gradbenih dovoljenj, torej nima takih pristojnosti, pač pa o tem odloča Upravna enota Piran. S tem, ko se je inšpektor oprl na ugotovitev, da tožnik ne bi mogel pridobiti spremembe gradbenega dovoljenja, ni odredil ukrepov po 153. členu ZGO-1, pač pa po 152. členu tega zakona in s tem zmotno uporabil materialno pravo.

7. Tožnik meni, da je tožena stranka tudi nepravilno ugotovila dejansko stanje, saj izmere, kot so navedene v izpodbijani odločbi, niso točne. Tožnik je pri pooblaščenem geodetu naročil izmere objekta. Ta je ugotovil drugačne mere, kot pa jih je ugotovil inšpektor in to v nadaljevanju tudi navaja. Zato sodišču predlaga, naj imenuje izvedenca gradbene stroke, ki bo ugotovil dejanske izmere objekta. Tožnik še navaja, da je za nepohodni nadstrešek na južni fasadi objekta, ki je po mnenju tožene stranke nelegalen, pridobil enostavno gradbeno dovoljenje. Glede na način njegove izgradnje ne gre za pohodni nadstrešek in s tem tudi ne za teraso, kot je napačno ugotovljeno v izpodbijani odločbi. Nadstrešek, ki je na severni fasadi, sicer res ni vključen v gradbeno dovoljenje, je pa mogoče v skladu s prostorskimi akti tako gradnjo izvesti ob pridobitvi ustreznih soglasij in brez gradbenega dovoljenja, kar je tožnik tudi storil. Inšpektor je tudi izpostavil premajhen odmik od sosednjih parcel, vendar pa je tožnik postal lastnik te nepremičnine, kar je mogoče preveriti z vpogledom v zemljiško knjigo in zato odmik od parcelne meje ne more biti več sporen.

8. Tožnik toženi stranki očita tudi, da je v izpodbijani odločbi le pavšalno navedeno, da naj delna odstranitev objekta ne bi bila možna brez posega v statiko objekta in da naj bi zato bilo treba porušiti celoten objekt. To ne drži, saj nova gradnja ni posegla v statiko prejšnjega objekta, kar lahko potrdi projektant, prav tako v odločbi ni navedenega nobenega dejstva, ki bi to potrjevalo. Tožnik je prepričan, da brez pridobitve mnenja strokovnjaka tudi inšpektor ne more ugotoviti vpliva rušenja dela objekta na njegovo statiko, saj gre za strokovno vprašanje, na katerega pa ni mogoče odgovoriti le z ogledom. Hkrati je to predhodno vprašanje v inšpekcijskem postopku. Tožnik tudi meni, da v izpodbijani odločbi obstaja nasprotje med razlogi o odločilnih dejstvih, saj se z izpodbijano odločbo zahteva rušitev celotnega objekta, tudi tistega dela, ki je bil pred leti obnovljen in je legalen. Ne gre le za dejansko, pač pa tudi za pravno vprašanje, inšpektor pa v legalno postavljeni objekt ne more posegati s svojimi ukrepi. Hkrati obstaja tudi nasprotje med izrekom in razlogi o odločilnih dejstvih, saj inšpektor od tožnika terja vzpostavitev prvotnega stanja, hkrati pa mu nalaga rušenje celotnega objekta. Vrnitev v prvotno stanje je namreč lahko le odstranitev novo zgrajenega prizidka, nikakor pa ne rušenje objekta kot celote. Tako je tudi stališče sodne prakse. Da je mogoče odstraniti le novo zgrajeni del objekta, potrjuje tudi projekt, ki ga je pripravil geodet. Vse to kaže, da je izrečeni ukrep po 153. členu ZGO-1 pretiran in protizakonit. 9. Tožena stranka je sodišču posredovala upravne spise, na tožbo pa po vsebini ni odgovorila.

K točki I izreka:

10. Tožba je utemeljena.

11. Med strankama ni sporno, da je tožnik pri Upravni enoti Piran pridobil gradbeno dovoljenje za dozidavo, rekonstrukcijo in spremembo namembnosti nadstropja in mansarde stanovanjskega objekta, stoječega na zemljišču s parc. št. 5069/0 k.o. ... Sporno pa je ali je tožnik gradil v nasprotju s tako izdanim gradbenim dovoljenjem ali so bile ugotovitve inšpektorja ob ogledu glede dimenzij izvedene gradnje pravilne in ali se gradnja, ki odstopa od izdanega gradbenega dovoljenja, šteje za nelegalno gradnjo, za katero gradbeni inšpektor izreče ukrepe iz 152. člena ZGO-1 (ustavitev gradnje in odstranitev objekta) ali za neskladno gradnjo, za katero izreče ukrepe iz 153. člena tega zakona (ustavitev gradnje do pridobitve spremenjenega gradbenega dovoljenja s tem, da se investitorju določi, da mora za tako spremembo zaprositi v roku enega meseca od prejema inšpekcijske odločbe).

12. Po 12.1. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1 je nelegalna gradnja tista gradnja, za katero je treba pridobiti gradbeno dovoljenje, vendar pa se izvaja, oziroma izvede brez tega dovoljenja. V tem primeru gradbeni inšpektor na podlagi 152. člena ZGO-1 odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta ali zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna. Po 12.2. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1 pa je neskladna gradnja tista gradnja, za katero je predpisano gradbeno dovoljenje in je takšno dovoljenje tudi izdano, vendar se izvaja oziroma je izvedena v nasprotju s pogoji, določenimi v tem dovoljenju. V primeru neskladne gradnje gradbeni inšpektor po določbi 153. členu ZGO-1 investitorju naloži pridobitev spremenjenega gradbenega dovoljenja, kolikor pa zanj ne zaprosi v določenem roku ali ga ne uspe pridobiti, odstranitev tistega dela objekta, ki je bil zgrajen v nasprotju z gradbenim dovoljenjem in vzpostavitev stanja, določenega v gradbenem dovoljenju. Sodišče ugotavlja, da za presojo, ali je gradnja nelegalna ali neskladna, ne zadostujeta le opredelitvi obeh pojmov iz drugega člena ZGO-1, saj ni mogoče izključiti primerov, ko investitor sicer gradbeno dovoljenje pridobi, zgradi pa objekt, ki je povsem drugačen od dovoljenega (na primer, z drugačno namembnostjo, površino, etažnostjo, odmiki od sosednjih zemljišč, in podobno). Če zgrajeni objekt odstopa od objekta, ki je dovoljen z gradbenim dovoljenjem, je treba presoditi ali je to odstopanje tako, da ni mogoče več govoriti le o neskladni, pač pa o nelegalni (nedovoljeni) gradnji, pri čemer je ključno ali je mogoče ukrepe, ki jih zakon predvideva za neskladno gradnjo (torej pridobitev spremenjenega gradbenega dovoljenja in če to ni pridobljeno pa odstranitev dela objekta, ki odstopa od dovoljenega) izvršiti. Odstranitev neskladno zgrajenih delov objekta ima namreč za cilj vzpostavitev zakonitega stanja, določenega v gradbenem dovoljenju, kar pomeni, da mora biti taka uskladitev dejansko mogoča. Če je objekt zgrajen na način, ki ne dopušča uskladitve s pogoji izdanega gradbenega dovoljenja, ne gre več za neskladno gradnjo, pač pa za nelegalno zgrajen objekt in lahko zato inšpektor izreče ukrepe po 152. členu ZGO-1. Tako je tudi stališče sodne prakse.1

13. V obravnavanem primeru je tožena stranka ocenila, da je tožnikova gradnja nelegalna gradnja, četudi je zanjo pridobil gradbeno dovoljenje. Meni, da tožnik ne bi mogel pridobiti spremenjenega gradbenega dovoljenja za izvedeno gradnjo zato, ker dimenzije objekta presegajo največje dovoljene dimenzije, predpisane s prostorskim aktom, poleg tega pa rušenje zgolj tistega dela objekta, ki presega dimenzije, dovoljene z gradbenim dovoljenjem, ne bi bilo mogoče, saj bi se s tem poseglo v statiko objekta kot celote. Na tej podlagi je gradbeni inšpektor zato tožniku odredil odstranitev celotnega objekta, ne pa le nelegalno zgrajenega dela, torej izrekel ukrep po 152. členu ZGO-1. 14. Sodišče soglaša s tožnikom, da so navedeni zaključki tožene stranke v izpodbijani odločbi opisani le pavšalno ter da niso navedena dejstva, ki bi potrjevala, da bi odstranitev le nelegalno zgrajenega dela objekta posegla v statiko celotnega objekta. Obrazložitev izpodbijane odločbe torej ni taka, kot to zahteva prvi odstavek 214. člena ZUP. Ta določa, da mora obrazložitev odločbe upravnega organa obsegati razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto; razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov; navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba; razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo; in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Ker obrazložitev izpodbijane odločbe nima razlogov, to pomeni, da take odločitve ni mogoče preizkusiti in je to bistvena kršitev določb upravnega postopka (7. točka prvega odstavka 237. člena v zvezi s prvim odstavkom 259. člena ZUP). Enako to velja tudi za navedbo tožene stranke, da tožnik za izvedeno gradnjo ne bi mogel pridobiti spremenjenega gradbenega dovoljenja. Iz podatkov upravnega spisa tudi ne izhaja, na kakšni podlagi, torej na podlagi kakšnih dokazov je tožena stranka prišla do opisanih zaključkov in zato sodišče ugotavlja, da je dejansko stanje v tem obsegu tudi nepopolno ugotovljeno.

15. Sodišče še pritrjuje tožniku, da obstaja nasprotje med izrekom odločbe in razlogi o odločilnih dejstvih, oziroma meni, da izrek ni razumljiv. Tožena stranka namreč od tožnika v 2. točki izreka izpodbijane odločbe zahteva, da mora celoten objekt odstraniti in na lastne stroške vzpostaviti zemljišče v prejšnje stanje. Glede na to, da je bil prvotno obstoječi objekt zgrajen legalno, ni jasno, kaj naj bi pomenila vzpostavitev zemljišča v prejšnje stanje. Vzpostavitev v prejšnje stanje namreč lahko pomeni le vzpostavitev stanja, kot je obstajalo pred nelegalno gradnjo, torej vzpostavitev prej obstoječega legalno postavljenega objekta, kar pa ni skladno z odločitvijo, da mora tožnik odstraniti objekt kot celoto. Izrek izpodbijane odločbe je zato nejasen in ga ni mogoče preizkusiti.

16. Glede na navedeno je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo na podlagi 3. in 2. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek (tretji odstavek 64. člena ZUS-1). V ponovnem postopku mora tožena stranka ugotovljene pomanjkljivosti odpraviti. Ker je sodišče izpodbijano odločbo odpravilo zaradi bistvenih kršitev določb postopka, se do ostalih tožbenih navedb ni opredeljevalo. Sodišče še dodaja, da mora tožena stranka v ponovnem postopku pri odločanju upoštevati tudi odločbo Ustavnega sodišča RS, št. U-I-64/14 z dne 12. 10. 2017. K točki II izreka:

17. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, je tožeča stranka, po določbi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, upravičena do povračila stroškov postopka. Te stroške je sodišče, skladno z določbo 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, odmerilo v pavšalnem znesku 347,70 EUR (285,00 EUR in 22 % DDV), glede na to, da je bila zadeva rešena na seji, tožečo stranko pa je zastopala odvetniška pisarna.

1 Primeroma, sodba Vrhovnega sodišča Rs, št. X Ips 186, 2012, sodbe Upravnega sodišča RS, št. I U 1744/2013, I U 192/29012, I U 570/2015, I U 43/2016).