U-I-166/22

8. 9. 2022

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Mojce Koren, Ivančna Gorica, na seji 8. septembra 2022

sklenilo:

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka o prvih spremembah in dopolnitvah Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Ivančna Gorica (Uradni list RS, št. 81/16 in 25/17 – popr.) in Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Ivančna Gorica (Uradni list RS, št. 36/17 – uradno prečiščeno besedilo) v delu, v katerem se nanašata na enoto urejanja prostora IVG-31 in na zemljišča v enoti urejanja prostora ŠKR-1, ki se uvrščajo v območje trgovskih, oskrbnih, poslovno-storitvenih, gostinskih dejavnosti in manjše obrti (CDo), se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Pobudnica izpodbija Odlok o prvih spremembah in dopolnitvah Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Ivančna Gorica (v nadaljevanju Odlok o spremembah OPN) in Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Ivančna Gorica (v nadaljevanju Odlok o OPN; skupaj tudi Odloka) v delu, v katerem je Občina Ivančna Gorica z njima načrtovala umestitev gospodarske cone Škrjanče v območje, ki meji na nepremičnine, katerih solastnica je pobudnica in na katerih stojita njena stanovanjska hiša in pomožni objekt. Zatrjuje, da sta v neskladju z 2., 14., 15., 22., 44., 72., 120. in 153. členom Ustave, 2., 6., 7., 8., 43. in 50. členom Zakona o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07, 108/09, 57/12 in 109/12 – v nadaljevanju ZPNačrt) ter 2., 3., 5., 7., 9. in 10. členom Zakon o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 in 8/03 – popr. – ZUreP-1).

2.Pobudnica trdi, da pravno podlago za vložitev pobude predstavljata 24. člen Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) in odločba Ustavnega sodišča št. U-I-327/20 z dne 20. 1. 2022 (Uradni list RS, št. 20/22). Ne strinja se z odločitvijo Upravnega sodišča, ki v postopku, v katerem je bil predmet presoje tudi prostorski akt, ni dopustilo spremembe tožbe, tako da bi šlo za tožbo po 58. členu Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 61/17 – v nadaljevanju ZUreP-2), temveč je odločilo s sodbo in sklepom št. I U 661/2020 z dne 31. 3. 2022.

3.V nadaljevanju pobudnica pojasnjuje, da jo je Ustavno sodišče s sklepoma št. U-I-228/16 z dne 16. 2. 2017 in št. U-I-177/17 z dne 15. 12. 2017 napotilo, naj svoje ugovore zoper Odloka uveljavlja z institutom exceptio illegalis, ter utemeljuje, da se je v praksi to izkazalo za popolnoma neučinkovito pravno sredstvo. Trdi, da Aarhuška konvencija terja širok dostop do pravnega varstva, ki ne sme praktično onemogočiti ali pretirano otežiti uveljavljanja pravic, ter se sklicuje na sodno prakso Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju Sodišče).[1] Pobudnica trdi, da je s prenosom vsebine presoje na postopek upravnega spora praktično onemogočena presoja zakonitosti prostorskega akta, saj je (1) presoja pretirano časovno odmaknjena – sama namreč že pet let in tri mesece terja presojo Odlokov, vendar se zadeva glede stranske udeležbe večkratno vrača na upravni postopek –; (2) varstvo praktično količinsko nemogoče, saj vlaganje in spremljanje postopkov na 138 zemljiščih v lasti 18 lastnikov predstavlja pretežko individualno breme; ter (3) presoja neučinkovita, saj velja izločitev predpisa le za individualne primere in ne gre za odpravo, ki bi veljala za vse nadaljnje posamične akte. Pobudnica navaja, da je bilo v času veljavnosti prostorskega akta izdanih devet sodb v desetih upravnih sporih, ker pa sodišče zadeve vrača na upravni postopek, se v nobenem izmed postopkov ni odločalo o izpodbijanem prostorskem aktu. V teku naj bi bili še štirje upravni spori. Pobudnica trdi, da se je znašla v položaju, v katerem ne more varovati svojih interesov po ustavitvi posegov v prostor. V nobenem izmed sproženih upravnih sporov naj bi namreč ne bila presojana nezakonitost prostorskega akta, saj gre v vseh primerih le za ugotavljanja procesne legitimacije stranske udeležbe. V teh postopkih ni mogoče začasno zadržati upravnih dovoljenj, ta pa se medtem izvršujejo in objekti gradijo. Pobudnica utemeljuje, da posamične odklonitve uporabe prostorskih aktov in drobitev presoje ne pomenijo učinkovitega celostnega sodnega varstva. Ne strinja se s tem, da je za dosego obravnave celovite presoje izpodbijanih prostorskih aktov potrebno, da je izčrpana pot, kjer morajo biti zahtevki zavrnjeni. Pojasnjuje, da se je znašla v "sodnem vakuumu", saj se zaradi uspehov na Upravnem sodišču zadeve vračajo v upravni postopek brez sojenja o očitani vsebini, zaradi predpostavke pravnega interesa pa ne more nadaljevati poti izčrpanja do Ustavnega sodišča. Trdi, da do sodnega varstva pride bistveno prepozno, zato je v enakem položaju, kot da sodnega varstva sploh ne bi imela. Pobudnica meni, da ji je bilo naloženo prekomerno breme, s čimer je bila kršena zahteva po poštenem ravnotežju med legitimnim ciljem spoštovanja procesnih predpostavk za vložitev pobude na eni strani in pravico do dostopa do Ustavnega sodišča na drugi strani, kar predstavlja kršitev prvega odstavka 6. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – EKČP).

4.Svoj pravni interes pobudnica utemeljuje s solastništvom nepremičnin, na katerih prebiva in ki mejijo na območje načrtovane gradnje gospodarske cone. Glede pravočasnosti pobude se sklicuje na subjektivni rok in trdi, da so škodljive posledice nastale s sodbo Upravnega sodišča št. I U 661/2020 z dne 31. 3. 2022, ker Upravno sodišče ni odločalo meritorno, čeprav so bili za to izpolnjeni pogoji. Če bi Upravno sodišče odločilo o ničnosti izdanih gradbenega in upravnega dovoljenja, bi bil po pobudničinih navedbah zanjo dosežen rehabilitacijski učinek. Pobudnica pojasnjuje, da se navedeni upravni spor nanaša na prvi poseg, katerega predmet so vse zemljiške parcele na območju gospodarske cone Škrjanče, in je zato bistvenega pomena za izid postopka, saj tej prvi fazi, tj. gradnji gospodarske javne infrastrukture, sledi druga faza, ki pomeni gradnjo objektov. Nadalje naj bi bila s sodbo Upravnega sodišča št. I U 1706/2020 z dne 29. 3. 2022 zavrnjena pobudničina tožba zoper odločitev upravnih organov o vzpostavitvi grajenega javnega dobra, ki je s tem postala pravnomočna. Pobudnica trdi, da so s tem nastali neposredni učinki izpodbijanih Odlokov, saj je uporaba infrastrukture, ki je predmet grajenega javnega dobra, predana v uporabo.

B.

5.Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.

6.Pobudnica svojega pravnega interesa za presojo Odlokov ne more utemeljiti na podlagi odločbe št. U-I-327/20. Ustavno sodišče je z navedeno odločbo ugotovilo, da je bil 58. člen ZUreP-2, ki je urejal sodno varstvo zoper prostorske akte, v neskladju z Ustavo, ter z načinom izvršitve tožnikom, ki so se zanesli na izpodbijano zakonsko ureditev in vložili tožbe na podlagi 58. člena ZUreP-2 ter zato zamudili rok za vložitev pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanih določb prostorskih izvedbenih aktov pred Ustavnim sodiščem, omogočilo vložitev pobude tudi po poteku roka iz tretjega odstavka 24. člena ZUstS.[2] Pobudnica ne spada med te tožnike. Kot izhaja iz priložene sodbe in sklepa Upravnega sodišča št. I U 661/2020, na katero se sklicuje, je pobudnica v tem upravnem sporu izpodbijala odločitev upravnega organa o zavrženju njenih zahtev za ukrepanje po nadzorstveni pravici ter za izrek gradbenega in uporabnega dovoljenja za nična. Pobudnica torej s tožbo ni izpodbijala Odloka o spremembah OPN in Odloka o OPN, spremembe tožbe pa Upravno sodišče tudi ni dovolilo.[3] Ne glede na to pa Ustavno sodišče pojasnjuje, da je z načinom izvršitve, določenim v odločbi št. U-I-327/20, le omogočilo, da so si pobudniki, ki so prostorski akt izpodbijali na podlagi 58. člena ZUreP-2, zavarovali rok za vložitev pobude. Pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti prostorskega akta pa Ustavno sodišče v vseh primerih presoja na podlagi drugega stavka drugega odstavka 162. člena Ustave in določb ZUstS.

7.Ustavno sodišče je s sklepoma št. U-I-228/16 in št. U-I-177/17 zavrglo pobudi, s katerima je pobudnica[4] nasprotovala umestitvi gospodarske cone Škrjanče v prostor, z utemeljitvijo, da Odlok o spremembah OPN oziroma Odloka v izpodbijanem delu ne učinkujeta neposredno.[5] V sklepu št. U-I-177/17 je Ustavno sodišče pojasnilo, da pobudnici s tem pravno varstvo ni odvzeto, saj bo lahko v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, če bo izkazala svoj pravni interes, sodelovala kot stranska udeleženka in svoje ugovore v zvezi s protiustavnostjo oziroma nezakonitostjo spornih določb naslovila že na sodišča. Ta so pri odločanju vezana na Ustavo in zakon (125. člen Ustave), v primerih, kot je obravnavani, v katerem je izpodbijan podzakonski predpis, pa imajo tudi pooblastilo, da pri odločanju o pravicah in obveznostih sama izločijo nezakonite oziroma protiustavne podzakonske predpise. Dostop do Ustavnega sodišča je zato odložen na čas po izčrpanju pravnih sredstev pred pristojnimi sodišči, če pobudnica ne bo svojih pravic uspešno zavarovala že v teh postopkih. Po stališču, sprejetem v sklepih št. U-I-228/16 in št. U-I-177/17, bo lahko pobudnica pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanih določb odlokov izkazovala šele po izčrpanju vseh pravnih sredstev v postopkih pred pristojnimi sodišči hkrati z vložitvijo ustavne pritožbe.

8.V obravnavanem primeru ni videti razlogov za drugačno odločitev. Do posega v pobudničino lastninsko pravico, ki jo pobudnica varuje s pobudo, neposredno na podlagi izpodbijanih Odlokov ne more priti. Do tega bo prišlo šele z gradnjo načrtovane gospodarske cone, ta pa je dopustna le na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja.[6] Okoliščina, da pobudnica v obravnavanem primeru do zdaj ni bila uspešna s svojo zahtevo za priznanje položaja stranske udeleženke v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, pravne narave Odlokov, ki kot prostorska akta predstavljata podlago za pripravo projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja,[7] ne more spremeniti. Ker Odloka v izpodbijanem delu torej ne učinkujeta neposredno, pobudnica iz istih razlogov, kot jih je Ustavno sodišče navedlo že v sklepih št. U-I-228/16 in št. U-I-177/17, ne izkazuje pravnega interesa za začetek postopka za oceno njune ustavnosti in zakonitosti.

9.Pobudnica drugačne odločitve tudi ne more doseči s sklicevanjem na neučinkovitost instituta exceptio illegalis, ki upravnemu sodišču omogoča, da pri odločanju o tožbi zoper izdano gradbeno dovoljenje izloči nezakonit podzakonski akt. Kot navaja pobudnica, ji položaj stranske udeleženke v dozdajšnjih postopkih še ni bil priznan. Če bo pobudnica izkazala pravni interes, potreben za priznanje položaja stranske udeleženke v postopkih izdaje gradbenega dovoljenja, bo v primeru izdanih gradbenih dovoljenj v upravnem sporu uveljavljala svoje ugovore v zvezi s protiustavnostjo oziroma nezakonitostjo spornih določb Odlokov. Če bo z njimi uspela, bo onemogočena izdaja gradbenih dovoljenj, s tem pa je dosežen namen, ki ga zasleduje pobudnica, tj. da do načrtovanega posega v prostor ne bo prišlo. Če bodo njeni ugovori v upravnem sporu zavrnjeni, pa bo imela možnost po izčrpanju pravnih sredstev vložiti ustavno pritožbo zoper odločitve sodišč in pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odlokov.[8] Iz tega razloga tudi pobudničino nasprotovanje zahtevi po predhodni zavrnitvi zahtevkov pred sodišči ni utemeljeno, saj v nasprotnem primeru, če pobudnica svoje pravice uspešno zavaruje že v teh postopkih, svojega položaja s pravnimi sredstvi pred Ustavnim sodiščem ne more izboljšati.

10.Neposrednega pravnega interesa za izpodbijanje Odloka pa pobudnica tudi ne more utemeljiti s sklicevanjem na sodbo Upravnega sodišča št. I U 661/2020, s katero naj bi ji nastale škodljive posledice. Kot je razvidno iz sodbe, je namreč Upravno sodišče tožbi pobudnice deloma ugodilo, sklep Ministrstva za okolje in prostor delno odpravilo in zadevo v tem obsegu vrnilo upravnemu organu v nov postopek, v katerem bo moral ta o pobudničini zahtevi za ukrepanje po nadzorstveni pravici zoper gradbeno dovoljenje in za izrek gradbenega in uporabnega dovoljenja za nični odločiti, ob upoštevanju stališč Upravnega sodišča. Kot izhaja iz pobudničinih navedb, bi bil z izrekom, da sta izdana gradbeno in upravno dovoljenje nična, dosežen namen, ki ga zasleduje. Če upravni organ o tem ne bi odločil, pa bo imela pobudnica na voljo sodno varstvo svojih pravic v postopku pred Upravnim sodiščem, ki mora z uporabo pooblastil, ki mu jih zakon daje,[9] poskrbeti za učinkovitost tega sodnega varstva (prvi odstavek 23. člena Ustave) in s tem tudi za učinkovitost pobudničinih pravic, ki naj se v njem varujejo.

11.Glede na navedeno je Ustavno sodišče pobudo zavrglo.

C.

12.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUstS in prve alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo soglasno.

dr. Matej Accetto Predsednik

Pobudnica se sklicuje na sodbe Sodišča v zadevi Evropske komisije proti Zvezni republiki Nemčiji, C‑137/14, z dne 15. 10. 2015, združenih zadevah Jeroen van Schijndel in Johannes Nicolaas Cornelis van Veen proti Stichting Pensioenfonds voor Fysiotherapeuten, C-430/93, C-431/93, z dne 14. 12. 1995, in zadevi Komisije Evropskih skupnosti proti Italijanski republiki, C-129/00, z dne 9. 12. 2003.

Glej 30. in 31. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-327/20.

Točka I izreka sodbe in sklepa Upravnega sodišča št. I U 661/20.

V obeh primerih je bila pobudnica ena izmed dveh pobudnikov.

Sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-228/16, 4. točka obrazložitve, in št. U-I-177/17, 5. točka obrazložitve.

Primerjaj 4. člen Gradbenega zakona (Uradni list RS, št. 61/17, 72/17 – popr. in 65/20 – GZ) oziroma 5. člen Gradbenega zakona (Uradni list RS, št. 199/21 – GZ-1).

Četrti odstavek 39. člena ZPNačrt, veljavnega v času uveljavitve Odlokov.

Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-7/13, Up-29/13 z dne 5. 11. 2015 (Uradni list RS, št. 89/15) in sklep Ustavnega sodišča št. U-I-38/11, Up-219/11, U-I-111/12, Up-516/12 z dne 21. 11. 2012.

Primerjaj 65. člen Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 62/10 in 109/12 – ZUS-1).