Jedro

Tožnik napačno meni, da bi se določbo varstvenega režima vplivnega območja lahko uporabilo le v okviru presoje vpliva v postopku priprave in sprejemanja občinskih prostorskih aktov ter da nima neposredne moči in je bilo graditi dovoljeno, ker prepoved graditi iz prostorskih aktov ne izhaja. Varstveni režim vplivnega območja je imel tudi neposreden prepovedni učinek in gradnja ob nakupu ni bila dovoljena.

Ker tožnikov nameravani gradbeni poseg ni bil dopusten niti s predpisi s področja urejanja prostora, ki so veljali pred razglasitvijo Kobilarne Lipica za kulturni spomenik, v obravnavani zadevi ni podan temelj za določitev odškodnine na podlagi 39. člena ZVKD-1 in Avtentične razlage.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Upravni organ je z izpodbijano odločbo zavrnil zahtevek za plačilo nadomestila zaradi razlastitve oziroma omejitve lastninske pravice v javnem interesu za parcele 1868/164, 1868/356, 1868/357 in 1868/360, vse k.o. …, družbi A. d.o.o., … v višini 4.036.078,64 EUR z zakonitimi zamudnimi obrestmi od 15. 8. 2008 dalje do plačila. V obrazložitvi je navedel, da je tožnik nepremičnine kupil v letu 2007 z namenom izgradnje novih stanovanjskih objektov, ko pa je stopil v veljavo Odlok o začasni razglasitvi Lipice – Kulturne krajine za spomeniško območje državnega pomena (Uradni list RS, št. 82/08) oziroma kasneje Odlok o razglasitvi kraške kulturne krajine v Lipici za kulturni spomenik državnega pomena (Uradni list RS, št. 57/10) (Odlok o razglasitvi), pa po njegovem zatrjevanju ni imel več možnosti, da bi zemljišča izkoristil kot stavbna, zato na podlagi določbe 39. člena Zakona o varstvu kulturne dediščine (ZVKD-1) zahteva nadomestilo. Toženka meni, da tožnik do nadomestila ni upravičen, ker predpisi o varstvu kulturnega spomenika Kobilarna Lipica, ki so veljali ob nakupu nepremičnine leta 2007, niso dovoljevali na kupljenih nepremičninah želene gradnje. Ob nakupu nepremičnine je namreč veljal Zakon o varstvu kulturne dediščine (ZVKD) do februarja 2008. Predmetne parcele so bile del vplivnega območja kulturnega spomenika Kobilarne Lipica, za katerega je veljal varstveni režim iz Zakona o Kobilarni Lipica (ZKL) (četrti odstavek 2. člena ZKL). Varstveni režim vplivnega območja pa je gradnjo, kot je bila s strani tožnika predvidena, prepovedal. Na podlagi napotila Upravnega sodišča, danega organu v sodbi I U 785/2013 z dne 14. 1. 2014, pa je toženka presodila še, ali so prostorski akti ob nakupu nepremičnine dopuščali možnost posegov v prostor. Na podlagi presoje Dolgoročnega in Srednjeročnega plana Občine Sežana ter PUP za k.s. Sežana toženka ugotavlja, da zemljišča, ki spadajo v ureditveno območje naselja, ostajajo po svoji rabi kmetijska oziroma gozdna zemljišča, kar posledično pomeni, da gradnja ob nakupu na teh parcelah ni bila dovoljena. Iz navedenih razlogov zavrača tožnikov zahtevek.

Tožnik v tožbi navaja, da so bile predmetne parcele v času nakupa zazidljiva stavbna zemljišča, kot je izhajalo iz lokacijske informacije, izdane na podlagi veljavnih prostorskih aktov občine, da parcele ležijo znotraj ureditvenega območja …, ter je šele sprejeti režim kulturnega spomenika tožniku onemogočil gospodarsko izkoriščanje nepremičnin. To izhaja tudi iz večkratnih izjav toženke, ki so v popolnem nasprotju s tem, kar toženka navaja v izpodbijanem aktu. Bistvo zadeve ni v tem, ali je bil gradbeni projekt, tako kot je bil prikazan v projektni dokumentaciji, v vseh lastnostih in podrobnostih v skladu s prostorskimi akti, pač pa je odločilno, ali je bila stanovanjska gradnja elementarno možna. Toženka je tekom postopka za izdajo gradbenega dovoljenja sprejela osnutek kulturnovarstvenih pogojev z dne 21. 11. 2008, ki so določali lastnosti arhitekture, samega koncepta in obsega gradnje pa niso omejevali, kar dokazuje dopustnost stanovanjske gradnje. ZKL konkretnih prepovedi in omejitev rabe za vplivno območje Kobilarne ni določal. Omenjeni 7. člen ZKL je določal le, da v vplivnem območju ni dovoljeno načrtovati posegov in dejavnosti, ki škodljivo vplivajo na spomeniške lastnosti Kobilarne, s čimer je bilo mišljeno varovanje v okviru presoje vplivov v postopku priprave in sprejemanja občinskih prostorskih aktov, ne pa določena konkretna pravila varstva. Presoja vplivov pa je skladno z 2. alineo drugega odstavka 74. člena ZVKD-1 naložena posebnemu strokovnemu postopku v okviru priprave in sprejemanja prostorskih aktov, zato toženka očitno ni imela pristojnosti in materialne podlage za tako presojo. Toženka ni izpeljala ugotovitvenega postopka, v katerem bi tožniku omogočila, da predstavi svoj pogled o vplivu gradnje, niti ni izvedla dokazov za ugotovitev obstoja oziroma neobstoja vpliva. S tem je storila bistveno kršitev določb postopka. Predlaga, da sodišče opravi glavno obravnavo, postavi izvedenca urbanistične stroke v potrditev, da so ugotovitve toženke v domnevni škodljivosti gradnje za krajino, ekologijo in veduto popolnoma subjektivne in nestrokovne. Napačno je tudi stališče, da je določal prepoved gradnje PUP v 42. členu. Tudi v strokovnih podlagah, ki jih je Zavod za varstvo kulturne dediščine izdelal k predlaganim spremembam prostorskih planov občine v letu 2001, varstveni režim za vplivno območje ni bil določen. Iz lokacijske informacije iz leta 2006 oziroma 2007 jasno izhaja, da je bila stanovanjska gradnja na parcelah dovoljena ter da posebnega režima za varstvo kulturne dediščine ni bilo. Navedeno je bilo, da parcele ležijo znotraj ureditvenega območja …. Vse našteto je dokazovalo, da je bila stanovanjska pozidava možna. Država je po tem, ko je bil že v teku postopek za izdajo gradbenega dovoljenja, spremenila materialna pravila. Glede namenske rabe, za katero je toženka ugotovila, da je kmetijska oziroma gozdna, meni, da je ugotovitev napačna ter da skladno z razlago toženke v Občini Sežana sploh ne bi bilo stavbnih zemljišč. Vrisano ureditveno območje naselja na karti brezpogojno pomeni stavbno območje, kjer so dopustni oziroma načrtovani gradbeni posegi. Če je na kartah znotraj ureditvenega območja vidna kmetijska oziroma gozdna raba, to samo pove, da je bilo območje po prvotnem planu kmetijsko ali gozdno. Iz izseka kartografske dokumentacije izhaja, da parcele ležijo v ureditvenem območju – označeno območje s krogci, kar pomeni, da so stavbna zemljišča. Predlaga opravo glavne obravnave, na kateri naj sodišče vpogleda originalno kartografsko dokumentacijo. Tudi po osnutku OPN, javno razgrnjen v letu 2014, izhaja, da so predmetne parcele stavbno zemljišče oziroma, da se jim osnovna namenska raba z novo razgrnitvijo ne spreminja. Iz določb zakonov – Zakona o urejanju prostora (ZUreP) in Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (ZUN) izhaja jasna zveza med ureditvenim območjem naselja in stavbnimi zemljišči. Enako iz Zakona o stavbnih zemljiščih (ZST). Napačna je razlaga, da ureditveno območje naselja ne pomeni namenske rabe, kmetijsko oziroma gozdno zemljišče pa. Ureditveno območje naselja vključuje pozidane parcele ter nezazidane parcele, ki se namenijo za pozidavo, za razvoj naselja. Nesmiselna je navedba, da se za pikčasto črto naj ne bi vedelo, kaj pomeni. Določbe PUP za k.s. Sežana niso določale prepovedi projekta. Upravni organ je napačno uporabil določbe ZKL in prostorske akte. Meni, da tudi kolikor bi obstajala pravna podlaga, ki bi zahtevala prilagoditev njegove projektne dokumentacije, to samega temelja zahtevka po 39. členu ZVKD-1, ne bi izključevalo. Z uveljavljenim varstvenim režimom se je tožniku kršila lastninska pravica, zato je skladno z 39. členom ZVKD-1 upravičen do nadomestila. Predlaga odpravo izpodbijane odločbe ter zahteva povrnitev stroškov postopka.

Toženka v odgovoru na tožbo predlaga zavrnitev tožbe in stroškov.

Tožba ni utemeljena.

Toženka je izpodbijano odločbo izdala v izvajanju sodbe Upravnega sodišča I U 785/2013 z dne 14. 1. 2014. Po četrtem odstavku 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) je upravni organ vezan na pravno mnenje sodišča in na njegova stališča, ki se tičejo postopka. Sodišče je zakonitost novega akta preizkušalo z vidika njegove skladnosti z mnenji in napotki sodbe, v izvajanju katere je bil izdan.

Ugotoviti je, da se je toženka v odločbi, ki je bila s sodbo I U 785/2013 odpravljena, postavila na stališče, da tožnikove parcele ne ležijo v ureditvenem območju naselja, njihov status gozdnih in kmetijskih zemljišč pa je preprečeval s strani tožnika načrtovano gradnjo že pred veljavnostjo Odloka o razglasitvi, ki nesporno med strankami prepoveduje gradnjo na vplivnem območju, določenem v 2. členu ZKL. Posledično je sodišče napotilo upravni organ, da svojo ugotovitev, da so bile predmetne parcele pred letom 2008 kmetijska oziroma gozdna zemljišča, preveri glede na tedaj veljavne predpise in sprejete prostorske akte, konkretno katera ureditvena območja naselij so bila določena v planskih aktih Občine Sežana oziroma ali so se predmetne parcele nahajale v ureditvenem območju naselja in kako je bilo ureditveno območje urbanistično načrtovano s prostorskim izvedbenim aktom (PUP za k.s. Sežana). Poudarilo pa je, da se strinja z upravnim organom, da nahajanje parcele v ureditvenem območju še ne pomeni, da je parcela imela status zazidljivega stavbnega zemljišča. Opredelitev statusa zemljišča daje tekstualni in grafični del prostorskega izvedbenega akta.

Uvodoma sodišče presoja stališče toženke, da tožnika ni šele varstveni režim iz Odloka o razglasitvi omejil v nameravani gradnji stanovanjskega naselja s 34 hišami, temveč že režim veljaven ob nakupu parcel v letu 2007, ki je izhajal iz ZKL, čemur tožnik v tožbi ugovarja. V času nakupa so bile parcele del vplivnega območja Kobilarne Lipica (določno naštete v četrtem odstavku 2. člena ZKL). ZKL je v določbah členov 7 – 9 določal varstveni režim tudi za vplivno območje. Deveti odstavek 7. člena ZKL se glasi, da v vplivnem območju kulturnega spomenika ni dovoljeno načrtovati posegov v prostor in dejavnosti, ki neposredno ali posredno škodljivo vplivajo na spomeniške lastnosti iz 3., 4., 5. in 6. člena tega zakona in na razmere, pomembne za vzrejo konj. Na podlagi navedene določbe toženka meni, da je načrtovan poseg tožnika v nasprotju za v tej določbi določenim varstvenim režimom vplivnega območja. Pozidava bi pomenila spremembo: - krajinske slike, rabe območja, ekološke stabilnosti, nov model poselitve, prišlo bi do vizualne in simbolne degradacije kulturnega spomenika, kar vse varstveni režim prepoveduje. Tožnik ugovarja napačni razlagi določbe, meni, da se besedilo določbe 7. člena ZKL (da ni dovoljeno načrtovati posegov in dejavnosti, ki škodljivo vplivajo na spomeniške lastnosti Kobilarne) nanaša na varovanje v okviru presoje vplivov v postopku priprave in sprejemanja občinskih prostorskih predpisov, ne določa pa konkretnih pravil varstva.

Sodišče stališča iz ugovora ne sprejema iz naslednjih razlogov. Na podlagi hierarhije pravnih aktov je zakon nad občinskim prostorskim predpisom. Hierarhija aktov tudi pomeni, da hierarhično nižji predpis ne more vsebovati prepovedi ali obveznosti, ki jih ne vsebuje že hierarhično višji predpis. Torej kolikor zakon, v obravnavanem primeru ZKL ali ZVKD, ne bi prepovedoval določenih posegov na vplivnem območju kulturnega spomenika, tudi PUP za k.s. Sežana takih prepovedi ne bi mogel vzpostaviti. V obravnavanem primeru pa je že na podlagi tretjega poglavja ZKL o varstvenem režimu KL (zavarovanem in vplivnem območju) na podlagi 7. člena ZKL bilo prepovedano posegati v prostor s posegi in dejavnostmi, ki neposredno ali posredno vplivajo na spomeniške lastnosti iz 3., 4., 5. in 6. člena in na razmere, pomembne za vzrejo konj. Sodišče šteje, da gre za uzakonitev konkretne prepovedi, ki jo je bilo treba pri presoji dovoljenj za gradnjo upoštevati, kot jo je v konkretnem primeru presodila toženka. Povzel jo je tudi PUP za k.s. Sežana, ki je v zadnjem odstavku 42. člena določal, da z novogradnjami in dozidavami ni dovoljeno spreminjati značilnega sistema pozidave vaških jeder ter da so območja s karakterističnimi pogledi na naselje, naravne znamenitosti oziroma posamezne lokacije nezazidljive. Tožnik zato po mnenju sodišča napačno meni, da bi se določbo varstvenega režima vplivnega območja lahko uporabilo le v okviru presoje vpliva v postopku priprave in sprejemanja občinskih prostorskih aktov ter da nima neposredne moči in je bilo graditi dovoljeno, ker prepoved graditi iz (v smislu njegove nameravane gradnje) prostorskih aktov ne izhaja. Tudi kolikor bi navedeno držalo in bi občinski prostorski predpis ne vseboval konkretne prepovedi, da je gradnja (na način kot jo je predvideval izvršiti tožnik) zaradi škodljivosti v smislu varovanja spomeniških lastnosti Kobilarne Lipica prepovedana, je opozoriti na inštitut exceptio ilegalis, ki prepoveduje uporabiti materialnopravno nezakonit podzakonski akt (zaradi neupoštevanja ZKL). Sodišče torej soglaša s toženko, da je imel varstveni režim vplivnega območja tudi neposreden prepovedni učinek in gradnja ob nakupu ni bila dovoljena.

V nadaljevanju tožnik navaja, da bi morala toženka v zvezi s presojo vplivov izpeljati posebni strokovni postopek, skladno z drugo alineo drugega odstavka 74. člena ZVKD-1, pri čemer je ugotoviti, da se tožnik sklicuje na določbo veljavno od 1. 3. 2008, torej določbo, ki v času nakupa tožnikovih nepremičnin še ni veljala (Uradni list RS, št. 16/2008). Posledično so nerelevantni vsi ugovori, ki jih tožnik veže na postopek presoje vplivov kot kršitev določb postopka, ker toženka ni izvedla tega postopka in predlaganih dokazov.

Tožnik nadalje v zvezi s sklicevanjem toženke, da nameravana gradnja ne bi bila dovoljena tudi na podlagi 42. člena PUP za k.s. Sežana, trdi, da se določba na parcele tožnika ne nanaša. Vendar se tretji odstavek 42. člena PUP za k.s. Sežana glasi, da se površinske, geomorfološke in hidrološke naravne znamenitosti in karakteristike naravne krajine varuje s posebnim režimom. V nadaljevanju našteva pogoje zavarovanja naravne in kulturne dediščine. Določba je torej širša in ni vezana le na posege v naravno in kulturo dediščino iz inventarja. Sodišče soglaša s toženko, da omejitve iz določbe ne bi omogočale izvršitve nameravanega posega v letu 2007. Sklicevanje na strokovne podlage, ki jih je Zavod za varstvo kulturne dediščine izdelal k predlaganim spremembam prostorskih planov občine v letu 2001, v katerih varstveni režim za vplivno območje ni bil določen, ni relevantno. Vplivno območje Kobilarne Lipica je bilo določeno z Odlokom o določanju vplivnega območja Kobilarne Lipica v letu 2005 (Uradni list RS, št. 62/2005). Ta je prenehal veljati z dnem uveljavitve Zakona o spremembah in dopolnitvah ZKL (29. 7. 2006), ki je meje vplivnega območja konkretno povzel po tem odloku. V času nakupa leta 2007 je bilo vplivno območje Kobilarne Lipica določeno v zakonu, zanj je veljal v ZKL tudi določen varstveni režim, na katerega se sklicuje toženka. Lokacijska informacija iz leta 2007 kot dokaz, da posebnega varstvenega režima za varstvo kulturne dediščine ni bilo, ugotovitev, ki jih je podala toženka na podlagi analize relevantne zakonodaje, ne more spremeniti, glede na že zgoraj navedene razloge. Morebiti sporna lokacijska informacija sama po sebi tudi ni podlaga za odškodnino po določbi 39. člena ZVKD-1. V ponovnem postopku je toženka ponovno preverjala namensko rabo parcel glede na planske akte Občine Sežana in ugotovila, da kartografska dokumentacija k Dolgoročnemu in Srednjeročnemu planu občine Sežana za sporne parcele izkazuje zgolj kmetijsko in gozdno namensko rabo. Kartografska dokumentacija PUP za k.s. Sežana pa, da se območje obravnavanih parcel nahaja v ureditvenem območju naselja (zamejuje ga pikčasta črta), hkrati pa je za te parcele določena kmetijska namenska raba (oznaka O) in gozdna namenska raba (oznaka G) (zamejeni s polno črto), enako kot v Dolgoročnem in Srednjeročnem planu. Njeno stališče tudi v ponovnem postopku ostaja, da znotraj meje tega ureditvenega območja naselja predmetna zemljišča niso opredeljena kot stavbna, ker v hierarhično višjem prostorskem aktu namenska raba prostora ni bila spremenjena, tako da namenska raba vlagatelju ni dopuščala načrtovanega gradbenega posega.

Tožnik meni, da vrisano ureditveno območje naselja na karti (PUP) brezpogojno pomeni stavbno območje, kjer so dopustni gradbeni posegi. Sodišče ne soglaša s tožnikom, da tudi, če je na kartah znotraj ureditvenega območja vidna oznaka G oziroma O, da to pove le, da je bilo območje po prvotnem planu kmetijsko ali gozdno in da je občina s spremembami in dopolnitvami prostorskih aktov prej kmetijske ali gozdne površine namenila za gradnjo, določila nova ureditvena območja za posege v prostor ali povečala obstoječa ureditvena območja. Toženka je presodila prostorske akte na podlagi razlage predpisov, veljavnih v letu 2002 (Občina Sežana je relevantne tri prostorske akte, ki so pomembni za odločitev v tem postopku – Dolgoročni, Srednjeročni prostorski plan in PUP za k.s. Sežana, sprejela na podlagi prostorske zakonodaje iz leta 1984 ter po letu 2002 nobenega od navedenih aktov ni ne dopolnjevala, ne spreminjala). Na podlagi razlage določb Zakona o stavbnih zemljišč, Zakona o prostorskem urejanju iz 1984 in Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor/84 sodišče sprejema toženkino presojo, da je dolgoročni plan določal zasnovo namenske rabe prostora, srednjeročni plan pa namensko rabo na podlagi usmeritev dolgoročnega plana, pri čemer je posebej določil območja stavbnih zemljišč. Ureditveno območje naselja torej ni vrsta namenske rabe, temveč območje, v katerega naj se v srednjeročnem obdobju usmerja naselitev. Tožnikova trditev, s katero enači ureditveno območje naselja z zazidljivostjo, na podlagi razlage določb navedenih zakonov, ne vzdrži. V obravnavanem primeru, ko Dolgoročni in Srednjeročni plan Občine Sežana enotno opredeljujeta obravnavane parcele kot kmetijsko oziroma gozdno zemljišče, uvrstitev le-teh v ureditveno območje naselja ne pomeni njihove zazidljivosti. Ob tej razlagi je nerelevantno tudi dokazovanje tožnika s kartografsko dokumentacijo k predlogu zadnjih sprememb in dopolnitev prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega družbenega plana Občine Sežana, kjer je prikazana povečava ureditvenega območja … in območje označeno s krogci. Ker Srednjeročni plan Občine Sežana tožnikovih parcel ni predvidel za gradbene, je nerelevantna njihova vključitev v ureditveno območje naselja in s tem enačenje le-teh kot stavbnih zemljišč.

Tožnik s sklicevanjem na dopolnilno mnenje Ministrstva za okolje in prostor k zadnjim spremembam in dopolnitvam prostorskih sestavin Dolgoročnega plana Občine Sežana in Srednjeročnega plana, ker iz njega ne izhaja, da je bila v teh planih namenska raba zemljišč v spornem ureditvenem območju spremenjena v stavbna zemljišča, trditve, da so sporne parcele bile ob nakupu zazidljive, ne more dokazati. Zazidljivost bi morala izhajati neposredno iz veljavnih prostorskih aktov.

V zvezi s predlogom tožnika, da sodišče opravi glavno obravnavo, na kateri naj vpogleda originalno kartografsko dokumentacijo, je ugotoviti, da je toženka vpogledala kartografsko dokumentacijo, ki jo je pridobila od Občine Sežana (je del upravnega spisa). Predlog za zaslišanje predstavnikov občine, ki lahko potrdijo, da predmetne parcele ležijo znotraj ureditvenega območja … in da po namenski rabi niso kmetijska oziroma gozdna, pa sodišče ocenjuje kot neprimeren za dokazovanje med strankami spornega dejstva, ali so zemljišča stavbna ali ne. Primeren dokaz, da so bila zemljišča v letih 2007 stavbna, tudi ni osnutek OPN za Občino Sežana, ki je sedaj javno razgrnjen, saj se nanaša na prihodnjo rabo.

Možnost prilagoditve projektne dokumentacije, na katero se sklicuje tožnik, iz navedenega ni relevantna. V zvezi s sklicevanjem na osnutek kulturnovarstvenih pogojev (kot dokaz za dopustnost gradnje), ki jih je tožnik v postopku prejel od toženke, za katerega navaja, da so določali lastnosti arhitekture, samega koncepta gradnje pa niso prepovedovali, sodišče kot prvo meni, da naveden osnutek, ob že povedanem ni dokaz dopustnosti gradnje. Soglaša pa tudi s toženko (navedba v odgovoru na tožbo), da ga je izdala nepristojna služba, kar posledično tudi pomeni neprimeren dokaz.

Ker tožnikov nameravani gradbeni poseg ni bil dopusten niti s predpisi s področja urejanja prostora, ki so veljali pred razglasitvijo Kobilarne Lipica za kulturni spomenik, v obravnavani zadevi ni podan temelj za določitev odškodnine (vseh postavljenih zahtevkov) na podlagi 39. člena ZVKD-1 in Avtentične razlage.

Glede na navedeno je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1, ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen ter da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena.

Glavne obravnave v zadevi, kot je predlagal tožnik, sodišče ni opravilo, ker meni, da je toženka pravilno in popolno ugotovila dejansko stanje ter na ugotovljeno dejansko stanje pravilno uporabila materialno pravo. Relevantna v zadevi je razlaga predpisov, predlagana zaslišanja oziroma postavitev izvedencev pa k relevantnemu dejanskemu stanju zato ne more doprinesti.

Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.