Načelo materialne resnice iz ZUP, po katerem ima organ uradno dolžnost ugotavljati dejstva pomembna za odločitev, ne pomeni, da mora organ po uradni dolžnosti pozivati stranke k uporabi določenih pravnih institutov, ki niso predmet obravnavanega zahtevka.
Obveznost poziva na dopolnitve se nanaša na dopolnitev konkretnega zahtevka, ne pa na uporabo alternativnih pravnih poti, ki jih stranka ni uporabila.
I.Tožba se zavrne.
II.Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.
Povzetek izpodbijane odločbe
1.Toženka je z odločbo št. 33125-2021/2018/51 z dne 21. 6. 2022 ( v nadaljevanju izpodbijana odločba) zavrnila tožnikov zahtevek za izplačilo sredstev v višini 39.188,92 EUR za projekt "..."(1. točka izreka). Odločila je še, da posebni stroški v postopku niso nastali (2. točka izreka).
2.Iz obrazložitve izhaja, da je toženka predhodno z odločbo z dne 7. 11. 2019 tožniku odobrila nepovratna sredstva v višini do 69.443,91 EUR iz podukrepa M16.9, ki so bila razpisana z javnim razpisom, objavljenim v Uradnem listu RS, št. 82/18 (v nadaljevanju: javni razpis). Sredstva iz podukrepa št. M16.9 so se odobrila po postopku in pod pogoji, kot so navedeni Uredbi o izvajanju ukrepa Sodelovanje iz Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2014-20201 (v nadaljevanju: Uredba)1 in javnem razpisu. Zakon o kmetijstvu2 (v nadaljevanju: ZKme-1) v 56. členu določa, da zahtevke za izplačilo sredstev, ki izpolnjujejo pogoje iz predpisov, javnega razpisa in odločbe o pravici do sredstev, organ odobri in sredstva izplača na strankin transakcijski račun.
3.Pri pregledu zahtevka za izplačilo je toženka ugotovila, da tožnik ni izpolnil pogojev iz 6. in 7. točke drugega odstavka 47. člena Uredbe - prenos znanja je trajal le uro in pol namesto zahtevanih več kot osem ur, izvajala ga je družba, ki ni kmetija z dopolnilno dejavnostjo, tožnik ni dokazal razširjanja rezultatov preko petih komunikacijskih sredstev.
Bistvene navedbe strank v upravnem sporu
4.Opisani odločitvi tožnik oporeka. Vlaga tožbo iz tožbenih razlogov zmotne oziroma nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in nepravilne uporabe materialnega prava ter bistvene kršitve določb upravnega postopka v skladu z 1., 2. in 3. točko prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1). Sodišču predlaga da izpodbijano odločbo odpravi in toženki naloži v plačilo stroške postopka. Navedbe tožnika je moč sistematizirati v štiri ključne tožbene razloge: (1) zmotno oziroma nepopolno ugotovitev dejanskega stanja v zvezi s prenosom znanja, (2) neuveljavljanje izjemnih okoliščin epidemije COVID-19, (3) nepravilno uporabo materialnega prava in formalistično obravnavo zahtevka ter (4) nesorazmernost ukrepa glede na dosežene rezultate projekta. Do vsakega tožbenega razloga se bo sodišče opredelilo ločeno v nadaljevanju te sodbe in preverilo upravičenost posameznih očitkov v luči veljavne pravne ureditve.
5.Toženka je na tožbo odgovorila, tožnikove očitke zavrača kot neutemeljene in predlaga zavrnitev tožbe. Z odločbo z dne 7. 11. 2019 je tožniku odobrila nepovratna sredstva v višini do 69.443,91 EUR, vendar njegov drugi zahtevek z dne 7. 12. 2021 ni izpolnjeval pogojev iz predpisov. Poudarja, da 47. člen Uredbe zahteva izpolnitev vseh pogojev ob zadnjem zahtevku, sicer se ta v celoti zavrne. Argumentira, da tožnik ni izpolnil dveh pogojev: prenos znanja je trajal le 1-2 uri namesto zahtevanih več kot osem, izvedla ga je družba A., d. o. o., ki ni kmetija z dopolnilno dejavnostjo. Zavrača trditve o objektivni nemožnosti, saj se videokonferenca lahko izvede s prekinitvami v več dneh. Opozarja, da tožnik ni pravočasno uveljavljal višje sile zaradi COVID-19 ter da ni pravne podlage za poziv glede podaljšanja roka. Ne strinja se s trditvijo, da sta televizija in radio odpadla zaradi epidemije, saj je bil poudarek ravno na komunikacijskih sredstvih brez fizične bližine.
Odločitev brez glavne obravnave
6.Obe stranki sta se pisno odpovedali glavni obravnavi (279.a člen Zakona o pravdnem postopku, (v nadaljevanju ZPP), v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), zato je sodišče v zadevi odločilo na podlagi njunih pisnih vlog in dokazov.
Materialno pravo
7.Tožnik je kandidiral na Javni razpis za podukrep 16.9 Podpora za diverzifikacijo kmetijskih dejavnosti v dejavnosti v zvezi z zdravstvenim varstvom, socialnim vključevanjem, kmetijstvom, ki ga podpira skupnost, ter izobraževanjem o okolju in hrani, ki je bil objavljen na podlagi Uredbe.
8.ZKme-1 v 56. členu določa, da zahtevke za izplačilo sredstev, ki izpolnjujejo pogoje iz predpisov, javnega razpisa in odločbe o pravici do sredstev, organ odobri in sredstva izplača na strankin transakcijski račun. V nasprotnem primeru se zahtevek zavrne.
9.54. člen ZKme-1 ureja spremembo obveznosti in določa, da lahko stranka po izdaji odločbe o pravici do sredstev in pred potekom roka za izpolnitev obveznosti vloži obrazložen zahtevek za spremembo obveznosti, določenih v odločbi o pravici do sredstev. Če bi bile tudi s spremembo obveznosti izpolnjene vse zahteve iz predpisov in javnega razpisa ter dosežen namen, za katerega je bila stranki dodeljena pravica do sredstev, pristojni organ strankinemu zahtevku za spremembo ugodi. Pristojni organ v takem primeru izda odločbo, s katero določi spremembo obveznosti, če pa ugotovi, da namen ni dosežen, z odločbo strankin zahtevek zavrne. Obrazložen zahtevek za spremembo obveznosti lahko stranka vloži dvakrat, če ima v odločbi o pravici do sredstev predvidenih več zahtevkov za izplačilo sredstev, pa največ tolikokrat, kot je v odločbi predvidenih zahtevkov za izplačilo sredstev.
10.Drugi odstavek 47. člena Uredbe določa pogoje, ki jih mora upravičenec do podpore izpolnjevati ob vložitvi zadnjega zahtevka za izplačilo sredstev. 6. točka drugega odstavka 47. člena Uredbe določa, da mora eden ali več članov kmetije v zadnjih 12 mesecih pred zaključkom projekta izvesti prenos znanja in informacij o vlogi kmetije v projektu za kmetije, ki niso člani partnerstva, v skupnem trajanju več kot osem ur, če je pri ocenjevanju vloge na javni razpis pridobil točke na podlagi merila iz prve alineje 5. točke drugega odstavka 46. člena, pri čemer mora prenos znanja izvesti član partnerstva, ki je kmetija z dopolnilno dejavnostjo.
11.7. točka drugega odstavka 47. člena Uredbe določa, da mora vodilni partner predstaviti rezultate projekta z uporabo pet ali več različnih vrst komunikacijskih sredstev, če je upravičenec do podpore pri ocenjevanju vloge na javni razpis pridobil točke na podlagi merila iz druge alineje 5. točke drugega odstavka 46. člena.
12.65. člen Uredbe celovito ureja institut višje sile in izjemnih okoliščin zaradi aktivnosti in ukrepov za zamejitev širjenja virusa SARS-CoV-2 oziroma za zajezitev epidemije COVID-19.3
13.Iz odločbe o pravici do sredstev z dne 7. 11. 2019 izhaja, da je bil tožnik kot vodilni partner seznanjen s pogoji in obveznostmi iz 47. člena Uredbe, ki jih mora izpolniti ob vložitvi zadnjega zahtevka za izplačilo. V obrazložitvi odločbe je bilo izrecno navedeno, da merila, na podlagi katerih je pri ocenjevanju pridobil točke, skladno s 47. členom Uredbe postanejo obveznost, med njimi prenos znanja in informacij ter način in obseg razširjanja rezultatov.
Sodna presoja
K I. točki izreka:
14.Tožba ni utemeljena.
15.V zadevi je spor glede pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe, s katero je toženka zavrnila tožnikov zahtevek za izplačilo sredstev v višini 39.188,92 EUR zaradi neizpolnjevanja pogojev iz 47. člena Uredbe.
- Glede očitka zmotne ugotovitve dejanskega stanja v zvezi s prenosom znanja
16.Tožnik navaja, da je zaradi epidemije COVID-19 prenos znanja izvedel preko videokonference v trajanju 2,5 ure s pomočjo člana partnerstva A., d. o. o. Zatrjuje, da v danih okoliščinah ni bilo mogoče organizirati dogodka v trajanju več kot osem ur in da je bil namen prenosa znanja dosežen.
17.Ta trditev ni utemeljena. Nesporno je, da dogodek ni trajal zahtevanih več kot osem ur, temveč le (največ) 2,5 ure, kar priznava tudi tožnik. To pomeni, da pogoji iz 6. točke drugega odstavka 47. člena Uredbe niso izpolnjeni. Poleg časovnega pogoja sodišče ugotavlja drugo kršitev: prenos znanja je izvedlo družba A., d. o. o., ki ni organizirano kot kmetija z dopolnilno dejavnostjo. Ta ugotovitev je v nasprotju z določbo prve alineje 5. točke drugega odstavka 46. člena Uredbe.
18.Na podlagi navedenega sodišče ugotavlja, da so obvezni pogoji 6. točke drugega odstavka 47. člena Uredbe objektivno in brez dvoma neizpolnjeni v dveh ključnih elementih, kar pravno onemogoča izplačilo zahtevanih sredstev.
19.Glede argumenta o tehnični nemožnosti osemurne videokonference sodišče ugotavlja, da tožnik ni predložil dokazov o objektivni nemožnosti izvedbe prenosa znanja, ki bi se lahko tehnično izvajal s prekinitvami na več dni. Po načelu dokaznega bremena mora stranka dokazati zatrjevana dejstva. Ker tožnik tega ni storil, je utemeljen zaključek upravnega organa, da pogoji niso bili izpolnjeni.
20.Glede tožnikovega argumenta o materialno doseženem namenu sodišče ugotavlja, da je zakonodajalec namen prenosa znanja operacionaliziral preko konkretnih, objektivno preverljivih meril (trajanje 8+ ur, izvajanje preko kmetije z dopolnilno dejavnostjo). S temi merili je zakonodajalec določil standarde za zadosten obseg in verodostojnost prenosa znanja.
- Glede očitka neuveljavljanja izjemnih okoliščin epidemije COVID-19
21.Tožnik poudarja, da je epidemija COVID-19 predstavljala objektivno oviro pri izpolnjevanju pogoja prenosa znanja in razširjanja rezultatov, zato bi morala toženka upoštevati izjemne okoliščine.
22.Ta očitek ni utemeljen, saj Uredba v 65. členu celovito ureja institut višje sile in izjemnih okoliščin zaradi epidemije COVID-19. Prvi odstavek določa postopkovno obveznost pisnega obvestila ARSKTRP v 15 delovnih dneh, drugi odstavek omogoča podaljšanje roka za vložitev zadnjega zahtevka najdlje do 30. 6. 2023 (ko upravičenec zaradi ukrepov COVID-19 ne more zaključiti projekta), tretji odstavek pa ARSKTRP podeljuje odločitveno pristojnost o obstoju teh okoliščin.
23.Tožnik postopkovnih obveznosti iz prvega odstavka 65. člena Uredbe ni izpolnil. Ni predložil pisnega obvestila ARSKTRP niti ustreznih dokazil v predpisanem 15-dnevnem roku. Ker postopek za priznanje višje sile po tretjem odstavku 65. člena sploh ni bil začet, ARSKTRP ni mogel odločiti o obstoju izjemnih okoliščin v skladu z drugim odstavkom 65. člena. Prav zaradi tega je neupravičeno pričakovanje tožnika, da bi toženka sama od sebe upoštevala izjemne okoliščine.
24.Glede tožnikovega očitka, da bi morala toženka sama pozvati k uporabi 65. člena Uredbe, sodišče ugotavlja, da ta določba jasno nalaga obveznost upravičencu. Načelo materialne resnice iz ZUP, po katerem ima organ uradno dolžnost ugotavljati dejstva pomembna za odločitev, ne pomeni, da mora organ po uradni dolžnosti pozivati stranke k uporabi določenih pravnih institutov, ki niso predmet obravnavanega zahtevka.
25.Prav tako organ ne more po uradni dolžnosti uporabiti instituta višje sile iz 65. člena Uredbe, saj ta člen v prvem odstavku jasno določa, da mora vodilni partner ARSKTRP pisno obvestiti o višji sili in predložiti ustrezna dokazila v 15 delovnih dneh. Gre za postopek, ki ga mora sprožiti stranka, ne organ. Brez tega postopka organ nima pravne podlage za ugotavljanje obstoja višje sile. Obveznost poziva na dopolnitve se nanaša na dopolnitev konkretnega zahtevka, ne pa na uporabo alternativnih pravnih poti, ki jih stranka ni uporabila.
26.Poleg navedenega sodišče ugotavlja, da tožnik ni izkoristil niti možnosti vložitve zahtevka za spremembo obveznosti po 54. členu ZKme-1, ki bi mu omogočila prilagoditev projektnih obveznosti spremenjenim razmeram zaradi epidemije.
- Glede očitka nepravilne uporabe materialnega prava in nesorazmernosti ukrepa
27.Tožnik toženki očita formalistično razlago predpisov brez upoštevanja namena projekta in doseženih rezultatov ter nesorazmerno strogo sankcijo v obliki popolne zavrnitve zahtevka v višini 39.188,92 EUR.
28.Člen 47 Uredbe določa kumulativne pogoje za upravičenost do sredstev. Iz sistemske razlage te določbe v povezavi z 56. členom ZKme-1 izhaja, da neizpolnitev kateregakoli pogoja privede do zavrnitve zahtevka, razen če zakon izrecno predvideva drugače. Ti pogoji so po svoji naravi kumulativni, kar pomeni, da mora upravičenec izpolniti vse predpisane zahteve. Ker ti pogoji niso bili izpolnjeni, do izplačila ni moglo priti. Organ je pravilno uporabil 56. člen ZKme-1, ki pri neizpolnitvi pogojev določa zavrnitev zahtevka.
29.Zakonodajalec je pri sredstvih EU namerno predvidel strog sistem pogojev za upravičenost, katerega namen je zagotoviti pregledno porabo javnih sredstev v skladu s predvidenimi cilji, preprečiti arbitrarne odločitve upravnih organov ter zagotoviti enako obravnavanje vseh upravičencev. Navedena ureditev temelji na pravni varnosti in predvidljivosti sistema dodeljevanja javnih sredstev.
30.Ključnega pomena je ugotovitev, da je zakonodajalec predvidel specifična pravna sredstva za obvladovanje izjemnih okoliščin in sicer,: i.) 65. člen Uredbe celostno ureja višjo silo in izjemne okoliščine zaradi COVID-19, vključno z možnostjo podaljšanja rokov (do 30. 6. 2023) in prilagoditev obveznosti; ii.) 54. člen ZKme-1 omogoča vložitev obrazloženega zahtevka za spremembo obveznosti pred potekom roka za izpolnitev obveznosti.
31.Tožnik teh pravnih instrumentov ni uporabil, čeprav je epidemija COVID-19 bila razglašena marca 2020, tožnikov zadnji zahtevek pa je bil vložen decembra 2021. To pomeni, da je imel več kot leto in pol časa za pravočasno prilagoditev obveznosti.
32.Sodišče ob tem dodaja, da v konkretnem primeru organ ni izbiral med različnimi ukrepi glede višine ali načina sankcije, temveč je ugotavljal objektivno dejstvo: ali so pogoji iz 47. člena Uredbe izpolnjeni ali ne. Pri tem 47. člen Uredbe v povezavi s 56. členom ZKme-1 ne daje organu diskrecijske pravice - neizpolnitev kateregakoli pogoja imperativno vodi do zavrnitve zahtevka v celoti. Organ nima pravne podlage za delno izplačilo ali sorazmerno znižanje zneska glede na stopnjo izpolnitve pogojev.
33.V konkretnem primeru tožnik ni izpolnil dveh neodvisnih pogojev, od katerih kvalitativni (prenos znanja mora izvesti kmetija z dopolnilno dejavnostjo) ne dopušča delne izpolnitve. Imel je skoraj dve leti za uporabo razpoložljivih pravnih instrumentov (54. in 65. člen), pa jih ni uporabil, ne da bi izkazal objektivno nezmožnost.
34.Če bi sodišče dopustilo naknadne prilagoditve in odstopanja od jasno določenih pogojev brez uporabe predvidenih pravnih instrumentov, bi to spodkopalo pravno varnost in omogočilo neenako obravnavanje upravičencev.
35.Zato sodišče očitek o nepravilni uporabi materialnega prava in nesorazmernosti ukrepa zavrača kot neutemeljen.
- Glede razširjanja rezultatov
36.Glede neizpolnjevanja pogoja iz 7. točke drugega odstavka 47. člena Uredbe sodišče ugotavlja, da tožnik ni uspel dokazati objektivne nemožnosti razširjanja rezultatov z uporabo pet različnih komunikacijskih sredstev, kot to zahteva predpis.
37.Nasprotno, sodišče se strinja z ugotovitvami toženke, da je bilo ravno v času epidemije COVID-19 objektivno povečan poudarek prav na tistih komunikacijskih sredstvih, ki ne zahtevajo fizične bližine. Internet, družbena omrežja, elektronska pošta, spletni portali in drugi digitalni kanali komunikacije so se namreč v času epidemijskih omejitev ne le ohranili, temveč so se celo okrepili in postali primarna komunikacijska orodja za stik z javnostjo.
38.Ob upoštevanju navedenih okoliščin sodišče meni, da tožnikov argument o objektivni nemožnosti razširjanja rezultatov preko pet različnih komunikacijskih sredstev ni prepričljiv, saj ni podprt z objektivnimi dokazi o dejanskih ovirah, ki bi preprečevale uporabo razpoložljivih digitalnih komunikacijskih možnosti.
39.Glede tožnikovega argumenta, da je projekt proizvedel priročnik, ki ga uporablja toženka, sodišče ugotavlja, da obstoj uporabnega produkta projekta ne more nadomestiti neizpolnitve pogojev za izplačilo iz 47. člena Uredbe. Pogoji za upravičenost do javnih sredstev so določeni in se ne morejo naknadno spremeniti glede na uporabnost rezultatov. Morebitna uporaba priročnika s strani toženke ne vpliva na presojo izpolnjevanja pogojev za izplačilo sredstev, saj gre za ločena pravna razmerja.
40.Glede tožnikovega argumenta, da je vložil lastna sredstva za izvedbo projekta, sodišče ugotavlja, da samo dejstvo, da je upravičenec že investiral sredstva, ne more nadomestiti neizpolnitve pogojev za izplačilo. Sistem javnih razpisov temelji na vnaprej določenih pogojih, katerih izpolnitev je predpogoj za izplačilo, ne pa na naknadni oceni vloženih sredstev.
Sklepno
41.Sodišče tako ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita. Tožnik ni izpolnil obveznih pogojev iz 47. člena Uredbe, pri čemer 56. člen ZKme-1 jasno določa, da se zahtevki za izplačilo sredstev, ki ne izpolnjujejo pogojev iz predpisov, zavrnejo. Poleg tega je imel tožnik na voljo ustrezne pravne instrumente za obvladovanje izjemnih okoliščin, pa jih ni uporabil. Ker tožnik ni izkoristil razpoložljivih pravnih možnosti, njegovih naknadnih očitkov o nesorazmernosti ali formalizmu ni mogoče upoštevati. Zato je sodišče v skladu s prvim odstavkom 63. člena ZUS-1 tožbo zavrnilo kot neutemeljeno.
K II. točki izreka
42.Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.
-------------------------------
1Uredba o izvajanju ukrepa Sodelovanje iz Programa razvoja podeželja Republike Slovenije za obdobje 2014-2020, Uradni list RS, št. 68/17, 71/18, 36/19, 108/20 in 163/21.
2Zakon o kmetijstvu, Uradni list RS, št. 45/08, 57/12, 90/12 - ZdZPVHVVR, 26/14, 32/15, 27/17, 22/18, 86/21 - odi. US, 123/21 in 44/22.
365. člen Uredbe določa: (1) O višji sili ali izjemnih okoliščinah iz drugega odstavka 2. člena Uredbe 1306/2013/EU mora vodilni partner ARSKTRP pisno obvestiti in predložiti ustrezna dokazila v 15 delovnih dneh od dneva, ko je vodilni partner to zmožen storiti.(2) Če upravičenec zaradi aktivnosti in ukrepov za zamejitev širjenja virusa SARS-CoV-2 oziroma za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic ne more zaključiti projekta in doseči ciljev podukrepa v času trajanju projekta, kot je določeno z odločbo o pravici do sredstev, ter vloži vlogo iz prejšnjega odstavka, se lahko rok za vložitev zadnjega zahtevka za izplačilo sredstev podaljša, vendar najdlje do 30. junija 2023.(3) O obstoju višje sile ali izjemnih okoliščinah iz tega člena odloči ARSKTRP.