Jedro

Ko upravni organ kot naročnik javnega razpisa nastopa kot gospodarski subjekt, oddaja javnega razpisa ni upravni akt ampak akt poslovanja. Ta akt ne dobi lastnosti upravnega akta niti tedaj, kadar o zakonitosti postopka javnega naročila odloča revizijska komisija. Gre za poseben kontrolni postopek, v katerem se ocenjuje ravnanje naročnika, vendar se ne odloča o pravici, obveznosti ali javni koristi organa, katerega akt je predmet revizije. Zoper odločitev revizijske komisije zato ni možen upravni spor, saj ne gre za dokončni pravnomočni akt (2. odst. 1. čl. in 1. odst. 3. čl. ZUS). Upravni organ ima pristojnosti, ki pa niso pravice v smislu 1. čl. ZUS. Tudi sicer razmerje med dvema državnima organoma ne more biti predmet varstva v upravnem sporu. Vloženo tožbo mora zato sodišče zavreči.

Izrek

Pritožbi se ugodi, sodba Upravnega sodišča RS št. ... z dne 17.2.1999 se razveljavi in tožba zavrže.

Obrazložitev

Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo ugodilo tožbi tožeče stranke in odpravilo odločbo tožene stranke z dne 20.11.1998. Z njo je ta na podlagi zahteve za revizijo dveh javnih razpisov za modernizacijo ceste K. - H. za odsek v dolžini 1250 m in za odsek v dolžini 1980 m, vloženo zoper sklepa tožeče stranke o izbiri najugodnejšega ponudnika, razpis razveljavila.

V obrazložitvi sodbe sodišče navaja, da ima izpodbijana odločba takšne bistvene pomanjkljivosti, da zaradi njih ni možen preizkus njene zakonitosti. Zato jo je odpravilo skladno z določbo 1. odstavka 35. člena Zakona o upravnem sporu, ne da bi poslalo tožbo v odgovor. Predmet presoje je namreč zakonitost akta, ki ga je tožena stranka izdala na zahtevo za revizijo ponudnika, ki je sodeloval v dveh postopkih oddaje javnih naročil, katerih naročnik je bila tožeča stranka. Sodišče je upoštevalo, da spada v delovno področje tožeče stranke na podlagi 13. člena Zakona o organizaciji in delovnem področju ministrstev opravljanje zadev, ki se nanašajo na ceste, in da mora državni organ kot uporabnik državnega proračuna obveznosti sprejemati usklajeno z veljavnimi investicijskimi programi. Kot naročnik javnega naročila ima tudi interes pri izbiri ponudnika. Ker tožeča stranka izkazuje pravni interes v obravnavani zadevi, ji je v tem upravnem sporu sodišče priznalo položaj stranke. Sicer pa 70. člen Zakona o javnih naročilih določa, da revizijska komisija v postopku preverjenja zakonitosti oddaje javnega naročila uporablja določila ZUP, če zakon ne določa drugače. Takšna zakonska ureditev izraža javnopravni značaj revizijskega postopka, v katerem se presoja zakonitost postopka javnega razpisa, postopka zbiranja ponudb in postopka zbiranja predlogov (1. odstavek 63. člena Zakona o javnih naročilih). Revizijska komisija v revizijskem postopku varuje pravico najugodnejšega ponudnika, da je izbran in lahko sklene pogodbo. Zakon v 71. členu predvideva le odškodninsko tožbo vlagatelja zahteve za revizijo, ki se ne strinja z odločitvijo revizijske komisije. Ta tožba ne vpliva na odločitev o izbiri ponudnika in ne zadrži sklenitve pogodbe z izbranim ponudnikom. Zakonsko predpisano odločanje v upravnem postopku pa v primerih, ki niso navedeni v 71. členu, daje tudi pravico zahtevati presojo zakonitosti odločbe revizijske komisije v upravnem sporu. Ker revizijska komisija vsebinsko odloča, mora - ne glede na to da zakon obliko odločbe imenuje sklep, po mnenju sodišča, pri odločanju uporabljati določila ZUP, ki veljajo za odločbo. Izpodbijana odločba glede oblike in sestavnih delov ne ustreza določilom 206., 2. odstavka 208. in 2. odstavka 209. člena ZUS in 68. člena Zakona o javnih naročilih.

Odločbo je sodišče zato moralo odpraviti, sicer pa tudi razlogi, s katerimi tožeča stranka utemeljuje svojo odločitev, v upravnih spisih nimajo zanesljive podlage.

V obširni pritožbi tožena stranka uveljavlja kršitev določb iz 1., 3. oz. 4. točke 1. odstavka 34. člena ZUS. Sodišče je obravnavalo zadevo, ki ne spada v sodno pristojnost. Postopek javnega naročanja ni upravni postopek, saj naročnik ne nastopa kot upravni organ, temveč kot gospodarski subjekt. Tudi revizijski postopek, kljub subsidiarni uporabi določil ZUP, ni upravni postopek, temveč poseben postopek za rešitev gospodarskega spora izven sodne oblasti. Tožena stranka tudi ni odločila o kakšni tožnikovi (naročnikovi) na zakon oprti pravici, obveznosti ali pravni koristi, temveč je na podlagi zakonskega pooblastila preverila, ali je tožnik (naročnik) pri oddaji javnega naročila ravnal v skladu z zakonom. Akt tožene stranke zato ni upravni akt, niti akt, ki bi se lahko izpodbijal v upravnem sporu. Glede na izpodbijano sodbo lahko ponudnik zoper odločitve naročnika vodi revizijski postopek (z omejeno možnostjo odškodninske tožbe v primerih, ko v postopku revizije ni uspel), medtem ko bi lahko naročnik (ne pa tudi ponudnik) zoper odločitve revizijske komisije sprožil dvostopenjski upravni spor. To pa je ne le v nasprotju z zahtevo po hitrem in učinkovitem pravnem varstvu javnih naročil, temveč predstavlja glede pravnega varstva obe stranki v izrazito neenakopraven položaj. Tožena stranka predlaga, da sodišče izpodbijano sodbo razveljavi in tožbo zavrže. V odgovoru na pritožbo tožeča stranka navaja, da se v celoti strinja s sodbo upravnega sodišča in predlaga, da sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrne.

Pritožba je utemeljena.

Konkretni upravni spor se nanaša na odločitve organov, ki temeljijo na Zakonu o javnih naročilih. Sodišče prve stopnje je tožeči stranki (naročniku javnega razpisa) z izpodbijano sodbo dalo sodno varstvo. Pritožbeno sodišče pa se s stališči in razlogi izpodbijane sodbe ne strinja ter ugotavlja, da je sodišče prve stopnje pri predhodnem preizkusu tožbe prezrlo obstoj negativnih procesnih predpostavk.

Zakon o javnih naročilih (Uradni list RS, št. 24/97, dalje: ZJN) določa obvezna ravnanja naročnikov pri oddaji javnih naročil (1. člen). Naročniki so uporabniki proračuna in drugi (1. točka 2. člena). Ko naročniki kupujejo blago in storitve na trgu, ne nastopajo kot nosilci oblasti ali v izvrševanju javnih pooblastil, temveč stopajo v civilnopravna razmerja z ostalimi subjekti. V takšni (neoblastni) vlogi je po presoji pritožbenega sodišča, v konkretnem primeru javnega razpisa, nastopala tožeča stranka, čeprav gre za upravni organ. Zato oddaja javnega naročila ni upravni akt, temveč akt poslovanja tožeče stranke, ko je ta nastopala kot gospodarski subjekt v eni izmed faz pri sklepanju obligacijskopravnih razmerij. Tako opredeljeni akt poslovanja ne pridobi lastnosti upravnega akta niti tedaj, kadar o zakonitosti postopka javnega naročila odloča revizijska komisija. Ne glede na to, da ZJN ureja tudi poseben postopek za oceno ravnanja naročnika pri oddaji javnega naročila (člen 63. do 71. ZJN), to je v postopku revizije, se v tem posebnem kontrolnem postopku ne odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi organa, katerega akt je predmet revizije, ampak poseben organ - revizijska komisija kot neodvisno strokovno telo pri odločanju o zahtevi za revizijo preverja, ali je naročnik upošteval kogentne norme ZJN. ZJN zoper njegove odločbe ne predvideva pravnega sredstva, ponudnik, ki se ne strinja z odločitvijo revizijske komisije, lahko uveljavlja le odškodnino pri sodišču splošne pristojnosti (71. člen). Zaradi navedenega gre po presoji pritožbenega sodišča pri odločitvi tožene stranke za akt, ki ni upravni akt. Ne samo da ZJN v svojih določbah zoper odločitev revizijske komisije ne predvideva upravnega spora, akta tožene stranke tudi sicer ni možno opredeliti kot akt, zoper katerega je zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu po določbah Zakona o upravnem sporu (Ur.l.RS, št. 50/97 in 65/97 v nadaljevanju ZUS). Že iz prej navedenih razlogov namreč ne gre za upravni akt (dokončni posamični akt - 2. odstavek 1. člena in 1. odstavek 3. člena ZUS) temveč za akt kontrole, izdan v kontroli akta poslovanja naročnika in ki ga samo zaradi določbe 70. člena ZJN, ki kot splošno napotilo določa subsidiarno uporabo določil ZUP, ni možno uvrstiti med upravne akte. V tem konkretnem primeru še celo zato ne, ker ima tožeča stranka kot upravni organ sicer pristojnosti, ki pa niso pravice v smislu 1. člena ZUS. Sicer pa razmerje med dvema državnima organoma niti ne more biti predmet varstva v upravnem sporu, če zakon tega posebej ne določa. Glede na navedeno po presoji pritožbenega sodišča pri aktu tožene stranke ne gre za akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, zaradi česar je podana negativna procesna predpostavka iz 3. točke 1. odstavka 34. člena ZUS, na kar utemeljeno opozarja tožena stranka v svoji pritožbi. Ker je sodišče prve stopnje pri predhodnem preizkusu tožbe prekršilo citirano določbo ZUS, je pritožbeno sodišče na podlagi 1. odstavka 75. člena ZUS sodbo sodišča prve stopnje razveljavilo in tožbo tožeče stranke zavrglo.