Jedro

Slep Vlade, sprejet na podlagi drugega odstavka 204. člena ZUreP-3, s katerim ta ugotovi, da je gradnja objekta na tam navedenih nepremičninah in s tem povezana začasna uporaba sosdenjih parcel nujno potrebna in v javno korist, ni posamični akt v smislu 2. člena ZUS‑1, ki bi ga bilo dopustno izpodbijati s tožbo v upravnem sporu.

Izrek

I. Pritožba zoper I. in III. točko izreka sklepa Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 232/2024-13 z dne 21. 2. 2024 se zavrne in se izpodbijani sklep potrdi.

II. Pritožniki sami nosijo svoje stroške pritožbenega postopka.

Obrazložitev

1. Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je z izpodbijanim sklepom na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrglo tožbo, vloženo zoper sklep Vlade Republike Slovenije o ugotovitvi javne koristi prenove stavbe Slovensko narodno gledališče Drama Ljubljana z dne 21. 12. 2023 (v nadaljevanju sklep Vlade)1 (I. točka točka izreka izpodbijanega sklepa). Zavrglo je tudi predlog za izdajo začasne odredbe (II. točka izreka izpodbijanega sklepa) in sklenilo, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (III. točka izreka izpodbijanega sklepa). S sklepom Vlade je bilo ugotovljeno, da je prenova stavbe Slovensko narodno gledališče Drama Ljubljana na nepremičnini parcela 28/1 v katastrski občini 1721 Gradišče I, na podlagi projektne dokumentacije DGD Slovensko narodno gledališče Drama Ljubljana, št. projekta 277/19 in s tem povezana začasna uporaba sosednjih parcel: 12/1 v izmeri 62 m², 12/2 v izmeri 299 m², 12/3 v delu do izmere 134 m² in 12/4 v delu do izmere 35 m², vse v katastrski občini Gradišče I, nujno potrebna in v javno korist (I. točka izreka sklepa Vlade). Vlada Republike Slovenije je v II. točki izreka sklepa še sklenila, da ta sklep začne veljati naslednji dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije.

2. V obrazložitvi sklepa je Upravno sodišče navedlo, da sklep Vlade ni posamični akt v smislu 2. člena ZUS-1, ki bi ga bilo dopustno izpodbijati s tožbo v upravnem sporu. Z njim namreč ni bilo vsebinsko odločeno o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi tožnikov, tako da bi bilo z učinki odločitve poseženo v njihov pravni položaj. Po izdaji sklepa Vlade razlastitveni upravičenec šele začne postopke na podlagi 220. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-3), ki določa, da se za namene iz (med drugim) 203. člena tega zakona lastninska pravica na nepremičnini lahko omeji s pravico uporabe za določen čas (začasna uporaba). Šele v postopku za ustanovitev pravice začasne uporabe bo tako lahko prišlo do posega v pravni položaj tožnikov in njihova lastninska upravičenja z vidika pravice do uporabe, uživanja in razpolaganja. Prav v tem postopku bodo tožniki lahko uveljavljali tudi ugovore glede izkazane javne koristi ter ugovore zakonitosti sklepa, s katerim je bila javna korist ugotovljena ter v nadaljevanju po potrebi uveljavljali sodno varstvo v upravnem sporu. Ker je presodilo, da tožba zoper sklep Vlade ni dopustna in jo je treba zavreči, Upravno sodišče tudi ni vsebinsko reševalo tožbe in presojalo ugovorov tožnikov glede (ne)zakonitosti in (ne)ustavnosti sklepa Vlade.

3. Prvi do sedemintrideseti tožnik (v nadaljevanju pritožniki) so zoper I. in III. točko izreka sklepa Upravnega sodišča vložili pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Vrhovnemu sodišču predlagajo, naj izpodbijani sklep razveljavi in odpravi sklep Vlade, podredno, naj izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne Upravnemu sodišču v ponovno sojenje, v vsakem primeru pa toženi stranki naloži povrnitev stroškov zastopanja pritožnikov.

4. Tožena stranka je na pritožbo odgovorila in Vrhovnemu sodišču predlagala, naj pritožbo pritožnikov kot neutemeljeno zavrne.

_K I. točki izreka_

5. Pritožba ni utemeljena.

6. Pritožniki nasprotujejo presoji Upravnega sodišča, da izpodbijani sklep Vlade ni posamični upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1, ki bi ga bilo dopustno izpodbijati s tožbo v upravnem sporu. Menijo, da sklep Vlade s tem, ko jim nalaga obveznosti oziroma omejitve, neposredno vpliva na njihov pravno varovani položaj.

7. Skladno s prvim odstavkom 2. člena ZUS-1 se lahko v upravnem sporu s tožbo izpodbijajo le dokončni upravni akti, ki posegajo v tožnikov pravni položaj, drugi akti pa samo, če tako določa zakon. Pogoj torej je, da je z upravnim aktom vsebinsko odločeno o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe na način, da se učinki odločitve kažejo kot sprememba strankinega pravnega položaja. Ta se z odločitvijo v pravnem pogledu bodisi izboljša (s tem ko se pravica prizna), bodisi poslabša (z zavrnitvijo pravice ali z naložitvijo obveznosti). To pomeni, da vpliv odločitve samo v dejanskem pogledu ne zadostuje.2

8. Pravilna je presoja Upravnega sodišča v 13. in 14. točki obrazložitve izpodbijanega sklepa, da s sklepom Vlade, sprejetim na podlagi drugega odstavka 204. člena ZUreP-3,3 s katerim je ta ugotovila, da je prenova stavbe Drama Ljubljana in s tem povezana začasna uporaba (tam navedenih) sosednjih parcel, ki so skupno pripadajoče zemljišče (med drugim) pritožnikov kot etažnih lastnikov stavbe "A. A.", nujno potrebna in v javno korist, ni bilo vsebinsko odločeno o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi pritožnikov, tako da bi bilo z učinki odločitve poseženo v njihov pravni položaj. To pomeni, da izpodbijani sklep ni posamični akt v smislu 2. člena ZUS‑1, ki bi ga bilo dopustno izpodbijati s tožbo v upravnem sporu. Šele na podlagi tega sklepa Vlade bo razlastitveni upravičenec lahko začel postopek na podlagi 220. člena ZUreP-3. Ta v prvem odstavku določa, da se za namene iz 203. in 253. člena tega zakona lastninska pravica na nepremičnini lahko omeji s pravico uporabe za določen čas (začasna uporaba). Za ustanovitev pravice začasne uporabe se uporabljajo določbe ZUreP-3, ki veljajo za služnost v javno korist (drugi odstavek 220. člena ZUreP-3). Šele v morebitnem postopku za ustanovitev pravice začasne uporabe na parcelah, ki so skupno pripadajoče zemljišče (med drugim) pritožnikov kot etažnih lastnikov stavbe "A. A." bo tako, kot pravilno ugotavlja Upravno sodišče, (lahko) prišlo do posega v pravni položaj pritožnikov in njihova lastninska upravičenja z vidika pravice do uporabe, uživanja in razpolaganja.

9. Pravilnost takšnega stališča Upravnega sodišča potrjujejo tudi razlogi sklepa Ustavnega sodišča Up-804/20-4, U-I-355/20-4 z dne 21. 9. 2020, na katerega se je sklicevalo Upravno sodišče, pred tem pa tudi že Vrhovno sodišče v sklepu I Up 85/2022 z dne 24. 5. 2023. V njem je Ustavno sodišče sprejelo stališče, da gre pri sklepu v smislu drugega odstavka 194. člena ZUreP-24 (kakršen je tudi sklep Vlade v obravnavanem primeru) po vsebini za posamični (deklaratorni upravni) akt, katerega namen je rešiti vprašanje nujne potrebnosti gradnje konkretnega objekta javne infrastrukture in njene javne koristi, in čeprav konkretno opredeljuje nepremičnine, ne vsebuje odločitve o kakšni pravici, obveznosti ali pravni koristi pritožnikov.

10. Dejstvo, da gre pri izpodbijanem aktu za sklep Vlade in ne sklep občinskega (oz. mestnega) sveta, kot v primerih, ki sta jih obravnavala Vrhovno in Ustavno sodišče, na presojo v obravnavanem primeru ne vpliva. Že iz zakonske določbe drugega odstavka 204. člena ZUreP-3 oziroma prej veljavnega drugega odstavka 194. člena ZUreP-2 je namreč razvidno, da ta med položajema, ko sklep sprejme Vlada ali ko ga sprejme občinski svet, ne razlikuje. Specifičnih okoliščin, na podlagi katerih učinkov teh dveh sklepov ne bi bilo možno izenačiti, ne navajajo niti pritožniki.

11. Na presojo Vrhovnega sodišča v obravnavanem primeru ne more vplivati niti ugovor pritožnikov, da ima izpodbijani sklep Vlade konkreten učinek, ki ga Obligacijski zakonik (v nadaljevanju OZ) opredeljuje v 494. členu, naslovljenem omejitve javnopravne narave. Ne drži stališče pritožnikov, da naj bi zanje omejitev javnopravne narave _de facto_ že nastopila ter naj bi se s sprejemom izpodbijanega sklepa Vlade razlastitveni postopek v bistvu že pričel in imel učinke v smeri omejitve njihove lastninske pravice. V 494. členu OZ5 so urejene (določene) dodatne predpostavke prodajalčeve odgovornosti za napake, kadar imajo te (hkrati) značilnost javnopravne omejitve.6 Pri slednjih gre za pravice in pravna dejstva, ki omejujejo uresničevanje lastninske pravice oziroma posameznih upravičenj, ki so vsebina lastninske pravice in ki so določene zaradi zaščite (uresničitve) javnega interesa (npr. začasni ukrepi za zavarovanje urejanja prostora, uvedba postopka razlastitve oziroma omejitve lastninske pravice, uvedba komasacije, ukrepi pri prenovi, ipd.). V obravnavanem primeru pa za takšno situacijo ne gre. Pritožniki uveljavljajo tudi, da je z izpodbijanim sklepom Vlade poseženo v njihove pravice, saj naj a.) bi se pritožnikom znižala vrednost njihovih nepremičnin, b.) bi jim bile naložene posebne obveznosti pri nastopanju v pravnem prometu v razmerju do potencialnih kupcev ter c.) bi jim bile naložene posebne obveznosti v primeru, da bi se odločili obremeniti svoje nepremičnine z najemom kredita in vpisom hipoteke. Glede na obrazloženo obveznosti po OZ niso nastale, z ostalimi ugovori pa pritožniki uveljavljajo svoj dejanski in ne pravni interes.

12. Nerelevantne so navedbe pritožnikov o omejitvi njihovih lastninskih upravičenj po dokončni izvedbi razlastitvenega postopka, saj predmet presoje Upravnega sodišča ni bila odločba o razlastitvi oziroma akt, s katerim bi bila ustanovljena pravica začasne uporabe na nepremičninah, ki so skupno pripadajoče zemljišče (med drugim) pritožnikov kot etažnih lastnikov stavbe A. A., temveč sklep Vlade po drugem odstavku 204. člena ZUreP-3. 13. Prav tako so neutemeljene tudi pritožbene navedbe, da naj pritožniki zoper izpodbijani sklep Vlade ne bi imeli drugega učinkovitega pravnega sredstva. Kot je pravilno pojasnilo Upravno sodišče v 14. točki obrazložitve izpodbijanega sklepa bodo namreč v postopku za ustanovitev pravice začasne uporabe (kolikor bo do njega sploh prišlo) pritožniki lahko uveljavljali ugovore glede izkazane javne koristi ter ugovore zakonitosti sklepa Vlade, s katerim je bila javna korist ugotovljena ter v nadaljevanju po potrebi uveljavljali sodno varstvo v upravnem sporu. Vrhovno sodišče zavrača tudi stališče pritožnikov, da bo nanje prešlo nerazumno težko breme izpodbijanja sklepa Vlade, saj bodo morali dokazovati, da javna korist ni podana oziroma da naj bi jih zakonodaja silila v dokazovanje (tega) negativnega dejstva. Pri tem Vrhovno sodišče posebej poudarja, da bo upravni organ v (morebitnem) bodočem postopku za ustanovitev pravice začasne uporabe po 220. členu ZUreP-3, ki predstavlja eno od oblik omejitve lastninske pravice, moral ugotavljati tudi, ali so za omejitev lastnine pravice na posamezni (konkretni) nepremičnini, ki je navedena v sklepu Vlade, izpolnjeni zakonski pogoji iz drugega odstavka 202. člena ZUreP-3, med drugim, ali je omejitev lastninske pravice (začasna uporaba) teh konkretnih nepremičnin nujno potrebna za dosego javne koristi ter, ali obstoji sorazmerje med to koristjo in posegom v zasebno lastnino. Ne gre torej za to, da bi se upravni organ "preprosto oprl na zakonsko domnevno" javne koristi, kot to zmotno menijo pritožniki.

14. Kot je pravilno opozorilo Upravno sodišče pa pritožniki v tem sporu, v katerem pogoji za vsebinsko presojo tožbe po vsem navedenem tudi po presoji Vrhovnega sodišča niso izpolnjeni, ne morejo uspeti niti z navedbami o neustavnosti in nezakonitosti izpodbijanega sklepa Vlade. Te bodo, kot rečeno, lahko uveljavljali v postopku za ustanovitev pravice začasne uporabe, kolikor bo do njega sploh prišlo.

15. Ker je torej odločitev Upravnega sodišča o zavrženju tožbe na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 pravilna, je Upravno sodišče na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1 pravilno odločilo tudi (III. točka izreka izpodbijanega sklepa), da svoje stroške postopka nosijo pritožniki sami.

16. Vrhovno sodišče še pripominja, da je pritožba samostojno pravno sredstvo z omejenim obsegom izpodbijanja. Ker je njen predmet sodba Upravnega sodišča, se pritožniki ne morejo uspešno sklicevati na navedbe in dokazne predloge, ki so jih podali v upravnem postopku in upravnem sporu na prvi stopnji.7 V pritožbi je treba argumente, ki naj bi jo utemeljili, vselej jasno navesti.

17. Glede na navedeno in ker ostale pritožbene navedbe niso pomembne za odločitev, podani pa niso niti razlogi, na katere mora paziti sodišče po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče na podlagi 76. člena ZUS-1 v povezavi z 82. členom istega zakona pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep.

_**K II. točki izreka**_

18. Ker pritožniki niso uspeli, sami nosijo svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 154. člena in prvi odstavek 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

1 Uradni list RS, št. 1 z dne 5. 1. 2024. 2 Prim. s sklepom VSRS I Up 85/2022 z dne 24. 5. 2023. 3 Ta določa, da se šteje, da je javna korist za nepremičnine iz prvega in drugega odstavka prejšnjega člena izkazana tudi, če vlada ali občinski svet glede na svojo pristojnost načrtovanja za konkretno nepremičnino sprejme sklep, s katerim ugotovi, da je gradnja objekta na teh nepremičninah nujno potrebna in v javno korist, in če: prostorski akt ni pripravljen z natančnostjo, kot jo določa prejšnji odstavek, vendar predvideva gradnjo objektov iz prvega odstavka prejšnjega člena; gre za izvedbo dodatnih prostorskih ureditev v skladu z 88. členom tega zakona ali se pri pripravi projektne dokumentacije za gradnjo objektov iz prvega odstavka prejšnjega člena na podlagi prostorskih izvedbenih aktov iz prve alineje prejšnjega odstavka izkaže, da je zaradi zagotavljanja funkcionalnih in tehničnih lastnosti objektov potreben poseg tudi na nepremičninah, ki niso zajete v teh prostorskih aktih. 4 Če prostorski akt ni pripravljen z natančnostjo, kot jo določa prejšnji odstavek, vseeno pa predvideva gradnjo objektov za namene iz prvega odstavka prejšnjega člena, ali če gre za izvedbo dodatnih prostorskih ureditev iz 81. člena tega zakona, se šteje, da je javna korist za razlastitev izkazana, če vlada ali občinski svet za konkretno nepremičnino sprejeme sklep, s katerim ugotovi, da je gradnja objekta nujno potrebna in v javno korist. 5 Prodajalec odgovarja tudi za posebne omejitve javnopravne narave, ki kupcu niso bile znane, če je on vedel zanje ali če je vedel, da jih je mogoče pričakovati, pa jih kupcu ni sporočil. 6 Prim. s Plavšak v Obligacijski zakonik s komentarjem, 3. knjiga, GV Založba, Ljubljana, 2004, str. 232-240 in sodbo ter sklepom II Ips 161/2015 z dne 23. 11. 2015. 7 Pritožniki so namreč na strani 8 pritožbe navedli, da se "v izogib ponavljanju v celoti sklicujejo na svoje argumente s strani 6-10 tožbe, kar naj Vrhovno sodišče upošteva tudi pri odločanju o tej pritožbi". Prav tako so navedli, da kot so " izčrpno utemeljili v tožbi na str. 10 in 11, Sklep prekomerno posega v njihove ustavno zagotovljene pravice."