U-I-310/96

5.2.1998

S K L E P

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobud Zveze društev slepih in slabovidnih Slovenije in drugih, ki jih zastopa Primož Bajželj, odvetnik v Radovljici, in Invalidskega foruma Slovenije, Ljubljana, na seji dne 5. februarja 1998 s k le n i l o :

Pobudi za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 10. člena in 11. člena Zakona o lastninskem preoblikovanju Loterije Slovenije (Uradni list RS, št. 44/96 in 47/97) se zavrneta.

O b r a z l o ž i t e v

A.

1.Zveza društev slepih in slabovidnih Slovenije in deset drugih invalidskih organizacij, povezanih v Svet invalidskih organizacij Slovenije (v nadaljevanju: SIOS ali prvi pobudnik), so vložile pobudo za oceno ustavnosti drugega odstavka 10. člena Zakona o lastninskem preoblikovanju Loterije Slovenije (v nadaljevanju: ZLPLS) še pred njegovo spremembo. Po uveljavitvi spremembe izpodbijane določbe (Uradni list RS, št. 47/97 - ZLPLS-A) je prvi pobudnik predlagal, naj Ustavno sodišče presoja spremenjeno določbo.

2.Pobudnik je navedel, da so invalidske organizacije prostovoljne in neprofitne organizacije, da jih ustanovijo invalidi in drugi posamezniki in da se v njih izvajajo posebni socialni programi in storitve, utemeljene na značilnostih invalidnosti po posameznih funkcionalnih okvarah. V teh organizacijah naj bi se združevali zlasti tisti, ki zaradi neodpravljivih prirojenih ali pridobljenih pomanjkljivosti oziroma upadov svojih telesnih in duševnih sposobnosti in ovir v družbi deloma ali v celoti niso sposobni zadovoljevati potreb običajnega osebnega, družinskega in družbenega življenja.

Invalidske organizacije naj bi bile bistvene za enakopravno uresničevanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin invalidov. Te naj bi s svojo aktivnostjo ustvarjale pogoje, da invalidi lahko varujejo in uveljavljajo svoje pravice, opredeljene v 52. členu Ustave. V tem naj bi šlo za zagotovitev enakih človekovih pravic in temeljnih svoboščin ne glede na osebne okoliščine (14. člen Ustave).

3.Prvi pobudnik meni, da izpodbijana določba invalidom in njihovim organizacijam ne zagotavlja enakega položaja kot drugim uporabnikom, zastopanim v svetu Fundacije za financiranje invalidskih in humanitarnih organizacij v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju: svet Fundacije). V izpodbijani določbi naj bi bili navedeni dve dobrodelni organizaciji in ena organizacija za samopomoč, ki imajo svojega predstavnika v svetu Fundacije, niso pa imenovane niti invalidske organizacije niti druge organizacije za samopomoč. Nedoločenost Zakona naj bi ogrožala in izpodkopavala status invalidskih organizacij - pobudnikov, ker naj bi se s tako ureditvijo postavljala pod vprašaj njihova identiteta. Po sedanji ureditvi naj bi bilo jasno, da ima status invalidskih organizacij le enajst pobudnikov, ne pa tudi nekatere druge organizacije, ki se za invalidske zgolj deklarirajo. S tem ko se status invalidske organizacije poskuša dati še drugim, naj bi se posegalo v predmet urejanja bodočega zakona o invalidskih organizacijah. Izpodbijana določba naj bi vzpostavljala tudi neenakopravnost s Fundacijo za financiranje športnih organizacij v Republiki Sloveniji, katere ustanovitev je predvidena z istim zakonom. Predstavnikov Vlade, ki so v svetu Fundacije za financiranje invalidskih in humanitarnih organizacij, v Fundaciji za financiranje športnih organizacij ni. V postopku sprejemanja izpodbijane zakonske določbe naj bi tudi ne bilo spoštovano 18. pravilo Standardnih pravil Združenih narodov za izenačevanje možnosti invalidov, po katerem naj države pri odločanju o invalidskih zadevah priznavajo posvetovalno vlogo invalidskih organizacij. Z invalidskimi organizacijami naj bi v postopku sprejemanja izpodbijane zakonske določbe posvetovanje ne bilo opravljeno.

4.Prvi pobudnik predlaga, naj Ustavno sodišče začne postopek za oceno ustavnosti drugega odstavka 10. člena ZLPLS, začasno zadrži izvrševanje izpodbijane določbe in jo razveljavi.

5.Tudi Invalidski forum Slovenije (v nadaljevanju: drugi pobudnik) je vložil pobudo za oceno ustavnosti ZLPLS že pred spremembo zakona in vztrajal pri pobudi tudi po uveljavitvi spremembe. Izpodbija drugi odstavek 10. člena in 11. člen Zakona. Meni, da drugi odstavek 10. člena ZLPLS-A daje pravico do upravljanja Fundacije le štirinajstim invalidskim organizacijam, ne pa tudi morebitnim novonastalim invalidskim organizacijam. Te organizacije naj bi s tem pridobile možnost, da bodo denar dobivale le one in da se bo denar delil le organizacijam, ne pa programom. S tem naj bi bile invalidske organizacije in invalidi v neenakopravnem položaju. Ker naj bi invalidske organizacije brez državne pomoči ne mogle delovati, naj bi izpodbijana zakonska ureditev določene skupine invalidov prisilila, da se povezujejo v nesprejemljive oblike povezovanja. Izpodbijani določbi naj bi bili v nasprotju s 14. členom (enakost pred zakonom), z 42. členom (pravica do zbiranja in združevanja) in s prvim odstavkom 145. člena Ustave, po katerem se državljani za uveljavljanje svojih interesov lahko samoupravno združujejo. Drugi pobudnik predlaga, naj Ustavno sodišče izpodbijani zakonski določbi razveljavi in naj se za ustanovitev in upravljanje Fundacije uporablja Zakon o ustanovah (Uradni list RS, št. 60/95 - v nadaljevanju: ZU).

6.Državni zbor meni, da pobudi nista utemeljeni.

7.Vlada je v svojem mnenju, danem pred spremembo ZLPLS, navedla, da je zakonodajalec z uvedbo nove kategorije humanitarnih organizacij bolnikov posredno zmanjšal pravice invalidov. Meni, da kategorija humanitarnih organizacij bolnikov ni posebej ustavno varovana kategorija, da je ne pozna sistemska zakonodaja v državi in da niti ne uživa posebne zaščite po mednarodnem pravu. Taka ureditev naj bi izvzela humanitarne organizacije bolnikov iz sistema in jih postavila v neenakopraven položaj z ostalimi društvi, registriranimi v Republiki Sloveniji. Vlada je v svojem mnenju tudi navedla, da bo podprla predlagano spremembo ZLPLS. Po uveljavitvi spremembe drugega odstavka 10. člena ZLPLS Vlada meni, da izpodbijani zakonski določbi ne posegata v ustavna načela in ustavne pravice in da zato pobudi nista utemeljeni.

B.

8.Po vložitvi pobud je bila določba drugega odstavka ZLPLS spremenjena. Oba pobudnika sta po uveljavitvi zakonske spremembe navedla, da izpodbijata spremenjeno zakonsko določbo. Ustavno sodišče se zato v presojo prvotne zakonske ureditve ni spuščalo.

9.Zakon o igrah na srečo (Uradni list RS, št. 27/95 in 35/97 - odl. US - v nadaljevanju: ZIS) je del sredstev, ki izvirajo iz prirejanja iger na srečo, namenil financiranju dejavnosti invalidskih in humanitarnih organizacij ter športnih organizacij. Za razporejanje zbranih sredstev je predvidel ustanovitev dveh fundacij: ene za financiranje invalidskih ter humanitarnih organizacij in druge za financiranje športnih organizacij (46. do 49. člen). ZLPLS je določil nekatere statusne značilnosti Fundacije in rok za sprejetje akta o ustanovitvi Fundacije. V izpodbijanem drugem odstavku 10. člena je zakonodajalec določil sestavo Sveta, katerega pristojnost je upravljanje Fundacije, v izpodbijanem 11. členu ZLPLS pa je določil pristojnost Sveta Fundacije in kot pogoj za veljavnost pravil določil soglasje Državnega zbora. Svet Fundacije ima po ZLPLS-A sedemindvajset članov, dva izmed njih kot svoja predstavnika imenuje Vlada, drugih petindvajset pa imenuje Državni zbor na predlog uporabnikov. Po enega predstavnika uporabnikov predlagajo Rdeči križ Slovenije, Slovenska Karitas in Gorska reševalna služba, štirinajst predstavnikov invalidske organizacije, osem pa organizacije za samopomoč ljudi s posebnimi življenjskimi potrebami in druge dobrodelne organizacije.

10.Po stališču prvega pobudnika naj bi izpodbijana določba drugega odstavka 10. člena ZLPLS nedopustno zapostavljala invalidske organizacije v primerjavi z drugimi uporabniki, ki so še zastopani v Svetu te fundacije in jih ZLPLS izrecno imenuje, in v primerjavi z uporabniki, ki so zastopani v svetu Fundacije za financiranje športnih dejavnosti. Po stališču drugega pobudnika naj bi določba drugega odstavka 10. člena ZLPLS zapostavljala tiste invalidske organizacije, ki ne bodo imele svojega predstavnika v Svetu Fundacije, v primerjavi s tistimi štirinajstimi, ki bodo takega predstavnika imele.

11.Očitki pobudnikov niso utemeljeni. Ustavno sodišče je že večkrat poudarilo (med drugim v odločbi št. U-I-23/94 - OdlUS III, 111), da načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena normodajalcu ne preprečuje, da v mejah svoje pristojnosti določa kriterije, po katerih bo določena podobna dejanska stanja med seboj razlikoval in na njih vezal različne pravne posledice. Tovrstno razločevanje, s katerim normodajalec zasleduje dopustne cilje, je bistvena sestavina normodajne pristojnosti. Pri izbiri vrste in vsebine ukrepov, s katerimi zakonodajalec uresničuje načelo socialne države (2. člen Ustave), gre zakonodajalcu široko polje presoje. Načelo enakosti pred zakonom v takih primerih terja, da je zakonodajalčeva rešitev razumna, da ni arbitrarna in da obstaja razumna zveza med izbrano rešitvijo in zasledovanim ciljem.

12.Odločitev zakonodajalca, da se del dohodka, pridobljenega z igrami na srečo, nameni za financiranje invalidskih, humanitarnih in športnih organizacij, je eden izmed ukrepov, s katerim država uresničuje svojo socialno funkcijo. S tako odločitvijo je zakonodajalec invalidskim organizacijam priznal pomen njihovih prizadevanj za enakopravno uresničevanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin invalidov. Posebna omemba invalidov v Ustavi pa še ne pomeni, da bi zakonodajalec podobnega načina financiranja, kot ga je zagotovil invalidskim organizacijam, ne smel zagotoviti tudi drugim organizacijam, katerih naloge prav tako šteje kot pomembne pri uresničevanju načela socialne države. Zagotovitev udeležbe predstavnikov invalidskih organizacij v Svetu Fundacije, ki je pristojen tako za določitev meril in pogojev za uporabo sredstev kot tudi za njihovo konkretno razdelitev, je razumen ukrep za dosego zasledovanega cilja - to je finančne podpore invalidskim organizacijam. Samo dejstvo, da sta v Svetu Fundacije prisotna tudi dva predstavnika Vlade in po en predstavnik treh posebej naštetih organizacij, na razumnost zakonodajalčeve rešitve ne vpliva. Ob upoštevanju širokega polja presoje, ki gre zakonodajalcu pri tovrstnih ukrepih, z vidika načela enakosti pred zakonom tudi ni relevantna trditev drugega pobudnika, češ da bi moralo biti upravljanje Fundacije urejeno tako kot upravljanje zasebnopravnih ustanov po ZU. Gre namreč za vprašanje primernosti zakonske ureditve. Za ustavnost določbe drugega odstavka 10. člena ZLPLS tudi ni bistvena trditev prvega pobudnika, češ da bi moral biti status invalidske organizacije dan le organizacijam, povezanim v SIOS. Pojem invalidske organizacije veljavna zakonodaja opredeljuje (64. člen Zakona o socialnem varstvu, Uradni list RS, št. 54/92, 13/93 in 42/94 - odl. US). ZLPLS se je mogel in smel poslužiti te definicije.

13.Drugi pobudnik še trdi, da je število predstavnikov invalidskih organizacij v Svetu Fundacije enako številu obstoječih invalidskih organizacij in da bo taka zakonska ureditev prisilila invalide, da se bodo vključevali v obstoječe invalidske organizacije. Pomislek drugega pobudnika vsaj zaenkrat ustavnopravno ni relevanten. Zakonska določba sama po sebi ne preprečuje nastajanja novih invalidskih organizacij. Število članov Sveta je sorazmerno veliko. Sestava Sveta se bo spreminjala (13. člen ZLPLS). Merila in pogoje za uporabo sredstev bo določal pravilnik Fundacije, ki je veljaven šele, ko da soglasje Državni zbor (drugi odstavek 11. člena ZLPLS). V ZLPLS torej so vgrajene varovalke, ki naj bi preprečevale situacijo, na katero opozarja drugi pobudnik. Če se bo izkazalo, da sedanja zakonska ureditev ni več primerna, bodo imeli prizadeti možnost, da predlagajo njeno spremembo. V presojo tega, ali bo zaradi tega zakonska določba postala tudi protiustavna, se Ustavnemu sodišču še ni potrebno spuščati.

14.Očitno neutemeljena je tudi trditev prvega pobudnika, da invalidskim organizacijam ni bila dana možnost, da bi v zakonodajnem postopku povedali svoje stališče. Prvi pobudnik je sam predložil sklic seje Komisije Državnega zbora za vprašanja invalidov, na kateri je bil obravnavan predlog ZLPLS-A in v katerem je navedeno, da je bil vabljen tudi SIOS (sklic št. 0610-14/97-4 z dne 3.6.1997). Ker očitek prvega pobudnika ni izkazan, se Ustavnemu sodišču ni bilo potrebno spuščati v presojo pravne narave Standardnih pravil Združenih narodov za izenačevanje možnosti invalidov.

15.Po navedenem je Ustavno sodišče pobudi za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 10. člena in 11. člena ZLPLS kot očitno neutemeljeni zavrnilo.

C.

16.Ustavno sodišče je ta sklep sprejelo na podlagi drugega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm ter sodnica in sodniki dr. Miroslava Geč - Korošec, dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Lojze Ude, Franc Testen in dr. Boštjan M. Zupančič. Sklep je sprejelo soglasno. Sodnik Krivic je dal pritrdilno ločeno mnenje.

P r e d s e d n i k : dr. Lovro Šturm

Pritrdilno ločeno mnenje sodnika Krivica

Z odločitvijo in njeno obrazložitvijo se v celoti strinjam - razen delno z dvema formulacijama v 11. in 12. točki obrazložitve, ki se nanašata na t.i. test arbitrarnosti, po katerem se presoja, ali izpodbijana ureditev pomeni kršitev načela enakosti pred zakonom ali ne.

Po mojem mnenju bi Ustavno sodišče moralo končno ustaliti svojo judikaturo glede uporabe testa arbitrarnosti pri zatrjevanih kršitvah načela enakosti pred zakonom (po drugem odstavku 14. člena Ustave) in jo v osnovi nasloniti na nemški test arbitrarnosti - čeprav se s tem ne zavzemam za aprioristično odklanjanje ameriške "testne triade" (blagega, strogega in najstrožjega testa), kadar okoliščine primera govorijo v prid uporabi ameriških distinkcij.

Pri "blagem" testu ali testu arbitrarnosti pa je pomembna razlika med nemškim in ameriškim testom. Testa sta deloma kompatibilna, le da nemški test ne zahteva le razumnosti v zakonu uporabljenega sredstva za dosego legitimnega cilja in razumne zveze cilj-sredstvo, ampak zahteva, da mora biti uporabljeno sredstvo tudi stvarno (iz narave urejane stvari izhajajoče, "mora izhajati iz posebnosti razmerij, ki se urejajo", razlikovanje ne sme biti "stvari tuje (sachfremd)", razlikovanje mora biti "stvarno utemeljeno" itd.). Domnevam, da se sicer tudi v Ameriki kriterij razumnosti razume in uporablja v zvezi s kriterijem stvarnosti, toda prevzemanje tujih konceptov v njihovi "kondenzirani" obliki nosi s seboj nevarnost, da nas to potem zavaja, ker ne poznamo vse empirije, teorije in judikature, ki za konceptom stojijo in iz katerih je koncept izšel. Nemci so nam bliže (po mentaliteti in po pravni ureditvi) - njihov test arbitrarnosti pa tudi ni "kondenziran" zgolj v pojem razumnosti, ampak je tudi v svoji najbolj zgoščeni obliki vendarle nekoliko manj sintetičen - bolj analitičen, bolj "poveden".

Nekoliko pobliže sem ga predstavil pred enim letom v svojem ločenem mnenju k zadevi U-I-92/94 (delavsko soodločanje v JP Slovenske železnice). Prav tam se je namreč zelo nazorno pokazalo, do kako zgrešenih odločitev lahko pripelje prav napačno razumevanje kriterija "razumnosti" oziroma neupoštevanje "stvarnosti" kot njegovega nujnega, bistvenega elementa. Kogar ta primer zanima in ga nima več dobro v spominu, si lahko spomin osveži v OdlUS IV/2, str. 415-427. Tu naj od tam citiram samo dva stavka: "V nadaljevanju bi bilo namreč pojem 'očitno nerazumne ureditve' mogoče razumeti preveč v smislu 'nesmiselne, nespametne ureditve', medtem ko bi bilo po mojem mnenju pojem 'nerazumne ureditve' (tu se spet sklicujem na nemške izkušnje ... ) treba razumeti v smislu 'nestvarne', torej s predmetom zakonskega urejanja nepovezane ali 'stvari tuje' (sachfremd) ureditve. Ta navidez malo pomembna finesa lahko pomeni pomembno razliko v strogosti uporabljenega kriterija oziroma "testa": neka zakonska ureditev lahko sicer prestane test 'razumnosti' v tem ožjem smislu (ni nesmiselna - ima nek smisel), ne pa tudi testa 'stvarnosti' (tisti njen smisel ni v nikakršni razumni povezavi s stvarjo, ki se ureja, s predmetom urejanja, ampak je s tako ureditvijo uvedeno razlikovanje prav zaradi njegove 'nestvarnosti' ali 'tujosti' treba označiti kot samovoljno in zato nedopustno).

Da do takih nesporazumov, temelječih morda prav na "preskopi verbalizaciji" ameriškega testa arbitrarnosti, ne bi več prihajalo, bi bilo bolje uporabljati "nemški" test arbitrarnosti, ki se (v formulaciji iz BVerfGE 18, 38 - nekoliko skrajšano) glasi:

Načelo enakosti pred zakonom je kršeno, če za zakonsko razlikovanje ni mogoče najti razumnega, iz narave stvari izhajajočega ali sicer stvarno očitnega /utemeljenega/ razloga in če je torej ureditev treba označiti kot samovoljno.

Kriterij "razumne zveze med legitimnim ciljem in uporabljenim sredstvom" v gornjem besedilu sicer ni izrecno omenjen, je pa v njem impliciran. V obrazložitvi vsake uporabe testa arbitrarnosti ga je torej treba prav tako "obdelati" - lahko pa bi ga (kot dopolnitev nemške formulacije testa arbitrarnosti) vključili tudi v zgoraj citirano "vzorčno besedilo".

V konkretnem primeru Loterije Slovenije upoštevanje dodatnega kriterija "stvarnosti" ne bi pomenilo nikakršne težave - preciziranje uporabljenega kriterija bi bilo torej nujno načelno, zaradi bodočih primerov, zaradi bolj usklajene judikature oziroma vzpostavitve jasnejšega kriterija za presojo zatrjevanih kršitev enaosti pred zakonom.

Matevž Krivic