10. 4. 2014

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopkih za preizkus pobude in ustavne pritožbe Franca Toplaka in Nataše Toplak, oba Maribor, ki ju zastopa Andrej Štiglic, odvetnik v Mariboru, na seji 10. aprila 2014

sklenilo:

1.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 106. in 107. člena Zakona o volitvah v Državni zbor (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo) se zavrne.

2.Ustavna pritožba zoper sklep Vrhovnega sodišča št. Uv 1/2012 z dne 12. 1. 2012 se ne sprejme.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Pritožnika vlagata ustavno pritožbo, s katero izpodbijata sklep Vrhovnega sodišča o zavrženju njune tožbe zoper odločbo Volilne komisije 7. volilne enote (v nadaljevanju VK VE). S to odločbo je VK VE zavrnila ugovor pritožnikov zaradi nepravilnosti pri delu volilnega odbora na predčasnih državnozborskih volitvah, ki so potekale leta 2011. Vrhovno sodišče je tožbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 62/10 in 109/12 – v nadaljevanju ZUS-1) kot nedovoljeno zavrglo, ker naj ne bi šlo za upravni akt, ki se lahko izpodbija s tožbo, oziroma za akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Hkrati je ugotovilo, da pritožnika ne zatrjujeta, da nista mogla uresničiti z Ustavo zagotovljene volilne pravice in da tožbe nista vložila zaradi posegov volilnih organov v njune človekove pravice na podlagi 4. člena ZUS-1.

2.Pritožnika navajata, da izpodbijata odločbo VK VE in sklep Vrhovnega sodišča. Zatrjujeta, da stališče VK VE, po katerem ima volivec pravno varstvo pred volilno komisijo volilne enote le v primeru takšnih nepravilnosti, ki bistveno vplivajo na izid volitev, nasprotuje pravicam iz 23. in 25. člena Ustave ter 13. členu Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP). Stališče Vrhovnega sodišča, da v takšnih primerih tudi sodno varstvo v "rednem" upravnem sporu ni zagotovljeno in da ni mogoče vložiti tožbe zaradi molka organa, kadar volilna komisija volilne enote o številnih zatrjevanih nepravilnostih ne odloči, naj bi prav tako nasprotovalo pravicama do sodnega varstva (prvi odstavek 23. člena Ustave) in do pravnega sredstva (25. člen Ustave) ter tudi 13. členu EKČP. Pritožnika menita, da je sodno varstvo tudi v primeru nepravilnosti, ki niso oziroma ne bi mogle bistveno vplivati na izid volitev, zagotovljeno po prvem odstavku 12. člena ZUS-1 v upravnem sporu pred Vrhovnim sodiščem, ki lahko v primeru takih kršitev izda ugotovitveno odločbo. Opozarjata na stališče Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) iz sodbe v zadevi Petkov in drugi proti Bolgariji z dne 11. 6. 2009, na 3.3. točko Zakonika dobre prakse v volilnih zadevah (Code of Good Practice in Electoral Matters), sprejetega na 51. seji Komisije za demokracijo skozi pravo, 5. in 6. 7. 2002, na t. i. Kopenhagenski dokument Organizacije za varnost in sodelovanje v Evropi ter na pravno teorijo. Izpodbijana odločitev naj bi nasprotovala tudi odločbam Ustavnega sodišča (na primer odločbi št. Up-18/95 z dne 11. 6. 1997, OdlUS VI, 178), iz katerih naj bi izhajalo, da mora biti za vsak spor pristojno sodišče in da bi moralo Vrhovno sodišče v primeru, kadar meni, da za določeno vrsto spora ni pristojno, zadevo odstopiti pristojnemu sodišču.

3.Pritožnika sta vložila tudi pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 106. in 107. člena Zakona o volitvah v Državni zbor (v nadaljevanju ZVDZ). Izpodbijani določbi naj bi zagotavljali pravno sredstvo in sodno varstvo le zoper tiste kršitve pravic in volilne zakonodaje, ki so oziroma ki bi lahko bistveno vplivale na izid volitev. Taka ureditev naj bi bila v neskladju s prvim odstavkom 23. člena in 25. členom Ustave ter s 13. členom EKČP, saj bi morala biti po njunem mnenju pravno sredstvo in sodno varstvo zagotovljena v primeru vsake kršitve. Izpodbijani določbi naj bi bili protiustavni tudi zato, ker naj ne bi izrecno predvidevali sodnega varstva zoper akte volilnih komisij volilnih enot in ker naj bi dopuščali molk organa oziroma naj ne bi določali, da mora volilni organ v primeru vložitve pravnega sredstva tudi odločiti. Pobudnika predlagata, naj Ustavno sodišče razširi presojo tudi na Zakon o volitvah predsednika republike (Uradni list RS, št. 39/92 – ZVPR). Pravni interes utemeljujeta z navedbami, da sta na podlagi izpodbijanih določb vložila pravno sredstvo zaradi kršitev volilne zakonodaje in kršitve njunih pravic, vendar je sodišče odločilo, da zakonodaja ne zagotavlja pravnega sredstva znotraj volilnih organov, da dopušča molk volilnega organa v primeru vloženega pravnega sredstva in da sodno varstvo zoper odločitve volilnih organov ni zagotovljeno. Ker bo do takšnih kršitev še prihajalo, je po mnenju pobudnikov pomembno, da Ustavno sodišče protiustavnost odpravi.

B. – I.

4.Vrhovno sodišče ni vsebinsko preizkušalo odločitve VK VE, temveč je tožbo zavrglo kot nedovoljeno. Bistveno stališče, na katerem temelji navedena odločitev Vrhovnega sodišča, je, da zoper odločitve volilne komisije volilne enote ali Državne volilne komisije (v nadaljevanju DVK) v zvezi z nepravilnostmi pri delu volilnega odbora oziroma okrajne volilne komisije pri volitvah poslancev Državnega zbora ni dopusten upravni spor pred Vrhovnim sodiščem. Pritožnika zatrjujeta, da so jima bile s tem stališčem kršene pravica do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena in pravica do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave ter pravica do učinkovitega pravnega sredstva iz 13. člena EKČP.

5.Tretji odstavek 82. člena Ustave določa, da poslanske mandate potrdi Državni zbor in da je proti odločitvi Državnega zbora v skladu z zakonom mogoča pritožba na Ustavno sodišče. To pomeni, da je po volji ustavodajalca v postopku potrjevanja poslanskih mandatov Ustavno sodišče prva in edina sodna instanca, ki preverja pravilnost izvedbe glasovanja na volišču in dela volilnega odbora.[1] Ustavno sodišče je tako postavljeno hkrati v vlogo pritožbenega organa in v vlogo sodnika, ki na prvi in zadnji stopnji zagotavlja sodno varstvo volilne pravice in poštenosti volitev.[2] Na podlagi navedene ustavne določbe je volilni sodnik po volilnem dnevu pri volitvah poslancev Državnega zbora Ustavno sodišče. Stališče Vrhovnega sodišča, da to sodno varstvo ni zagotovljeno v upravnem sporu pred Vrhovnim sodiščem, zato ne krši pravice do pravnega sredstva oziroma pravice do sodnega varstva. Prvega odstavka 12. člena ZUS-1, ki je del člena, v katerem ZUS-1 določa, v katerih zadevah je v upravnem sporu pristojno odločati Vrhovno sodišče, ustavnoskladno ni mogoče razlagati, ne da bi upoštevali tretji odstavek 82. člena Ustave. Nasprotno stališče ne bi bilo ustavnoskladno tudi zato, ker v pravnem redu ni mogoče dovoliti pristojnosti dveh različnih sodišč, Ustavnega in Vrhovnega sodišča, ki bi bili kot prvostopenjski sodišči hkrati poklicani k sodnemu varstvu volilne pravice za iste volitve. Taka razlaga bi bila tudi v nasprotju z načeli pravne države (2. člen Ustave), ki ne dovoljujejo antinomij v pravnem redu. Prvi odstavek 12. člena ZUS-1 je treba razlagati v povezavi s prvim odstavkom 105. člena ZVDZ,[3] ki ureja sodno varstvo volilne pravice v fazi kandidiranja v volilnem postopku za volitve poslancev Državnega zbora. Tedaj pa je volilni sodnik, ko gre za državnozborske volitve, Vrhovno sodišče in ne Upravno sodišče, kar bi veljalo, če ne bi bilo prvega odstavka 12. člena ZUS-1.

6.Glede na navedeno Vrhovno sodišče s stališčem, na katerem temelji odločitev o nedovoljenosti upravnega spora pred Vrhovnim sodiščem, ni storilo zatrjevanih kršitev človekovih pravic. Zato Ustavno sodišče ustavne pritožbe ni sprejelo v obravnavo (2. točka izreka), saj niso izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka 55.b člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS).

B. – II.

7.V skladu s 106. členom ZVDZ imajo vsak kandidat, predstavnik liste kandidatov in vsak volivec zaradi nepravilnosti pri delu volilnega odbora ali okrajne volilne komisije pravico vložiti ugovor pri volilni komisiji volilne enote. Če volilna komisija volilne enote ugotovi takšne nepravilnosti pri glasovanju na volišču oziroma pri delu volilnega odbora, ki so lahko ali bi lahko bistveno vplivale na izid volitev, razveljavi glasovanje na volišču ter odredi ponovne volitve v obsegu, v katerem je bilo glasovanje razveljavljeno (prvi odstavek 107. člena ZVDZ). Če volilna komisija volilne enote ugotovi takšne nepravilnosti pri delu okrajne volilne komisije, ki so ali bi lahko bistveno vplivale na izid volitev, sama ugotovi izid volitev v volilnem okraju (drugi odstavek 107. člena ZVDZ).

8.Izpodbijane zakonske določbe torej urejajo pravno sredstvo zoper nepravilnosti pri delu volilnega odbora oziroma okrajne volilne komisije, ki se zgodi na volilni dan oziroma neposredno pred njim (predaja in hramba volilnega gradiva), in določajo pooblastila volilne komisije za razveljavitev volitev. Iz 106. člena ZVDZ je razvidno, da je ugovor mogoče vložiti zoper vse nepravilnosti, ki bi nastale bodisi pri delu volilnega odbora bodisi pri delu okrajne volilne komisije. Volilna komisija volilne enote mora vse zatrjevane nepravilnosti preučiti in o njih odločiti. Pristojnost za presojo zatrjevanih nepravilnosti pa je treba ločiti od pooblastila za razveljavitev volitev, ki je dano pristojni volilni komisiji po prvem odstavku 107. člena ZVDZ, ko odloča o utemeljenosti zatrjevanih nepravilnosti. Pooblastilo, ki omogoča razveljavitev (delno ali v celoti) volitev le v primeru, ko bi zatrjevane nepravilnosti lahko vplivale ali ko so vplivale na volilni izid, ni posebnost slovenske ureditve, temveč je nujna posledica pravne narave volilnega spora, v katerem se zagotavlja varstvo volilne pravice po volilnem dnevu.[4] Ta pa je prilagojen posebni pravni naravi volilne pravice, za katero je značilno, da je v temelju osebna pravica, vendar pa se izvršuje na kolektiven način.[5] To upošteva tudi Zakonik dobre prakse v volilnih zadevah,[6] na katerega opozarjata pobudnika, ki na ravni priporočil opredeljuje temeljna načela evropske volilne dediščine in pogoje za zagotovitev njihovega spoštovanja v demokratičnih volilnih postopkih. Po 3.3.e. točki navedenega zakonika mora imeti pristojno telo, ki odloča o pravnem sredstvu v volilni zadevi, pooblastilo za razveljavitev volitev, če bi lahko nepravilnosti prizadele njihov izid.[7] Nepravilnosti, ki lahko vplivajo na volilni izid, pa so take bodisi po svoji kakovosti bodisi po svoji količini. Pri tem ni mogoče pritrditi pobudnikom, da bi organi, ki odločajo o pravnem sredstvu, v tem primeru volilna komisija volilne enote, morali v primeru ugotovljenih nepravilnosti, ki ne bi mogle vplivati na volilni izid, izdajati odločbe o ugotovitvi kršitve volilne pravice. To bi namreč lahko ob hkrati potrjenih poslanskih mandatih vzbudilo dvom v verodostojnost volilnih izidov in s tem dvom v poštenost volitev, ki so temelj legitimnosti vsakokratne, z volitvami vzpostavljene oblasti.

9.Glede na navedeno so očitki pobudnikov o neskladnosti 106. in 107. člena ZVDZ s pravico do sodnega varstva (prvi odstavek 23. člena Ustave) in pravico do pravnega sredstva (25. člen Ustave) očitno neutemeljeni. Zato je Ustavno sodišče pobudo zavrnilo (1. točka izreka). Glede na to se Ustavno sodišče ni ukvarjalo s pravnim interesom pobudnikov.

C.

10.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi drugega odstavka 26. člena in drugega odstavka 55.b člena ZUstS v sestavi: predsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič – Horvat, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Sklep je sprejelo soglasno.

mag. Miroslav Mozetič Predsednik

Tako Ustavno sodišče že v odločbi št. Up-97/00 z dne 16. 11. 2000 (Uradni list RS, št. 115/2000, in OdlUS IX, 303, 9. točka); glej tudi odločbo št. Mp-1/07 z dne 17. 1. 2008 (Uradni list RS, št. 15/08, in OdlUS XVII, 4).

J. Sovdat, Volilni spor, GV Založba, Ljubljana 2013, str. 258.

Prvi odstavek 105. člena ZVDZ se glasi: "Zoper odločbo volilne komisije, s katero se zavrne lista kandidatov, zoper odločbo volilne komisije iz drugega odstavka 103. člena tega zakona ter zoper odločbo republiške volilne komisije iz prejšnjega člena se lahko vloži pritožba na sodišče, pristojno za upravne spore, v 48 urah po prejemu odločbe."

O pravni naravi volilnega spora po volilnem dnevu glej J. Sovdat, nav. delo, str. 146–147 ter 209–212.

Primerjaj prav tam, str. 31. Da volilno pravico lahko izvršujejo le vsi volivci skupaj na vnaprej organiziran način in po vnaprej določenem postopku, katerega cilj je v tem, da se zakonito oblikujejo predstavniški organi, je poudarilo Ustavno sodišče že v odločbi št. Up-304/98 z dne 19. 11. 1998, OdlUS VII, 240.

ESČP se nanj sklicuje kot na upošteven mednarodnopravni instrument; glej npr. sodbo v zadevi Petkov in drugi proti Bolgariji z dne 11. 6. 2009.

The appeal body must have authority to annul elections where irregularities may have affected the outcome. (…).

Nanjo se sklicuje tudi ESČP v sodbi Petkov in drugi proti Bolgariji. O tem, da lahko razveljavitev volitev brez ugotavljanja, ali bi volilne nepravilnosti sploh lahko vplivale na volilni izid, pomeni kršitev 3. člena Prvega protokola k EKČP glej npr. sodbe ESČP v zadevah Kerimova proti Azerbajdžanu z dne 30. 9. 2010, Namat Aliyev proti Azerbajdžanu ter Kerimli in Alibeyli proti Azerbajdžanu z dne 10. 1. 2012.