12. 4. 2022

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Agencije za energijo, Maribor, in Duške Godina, Maribor, ki ju zastopa Odvetniška pisarna Jadek & Pensa, d. o. o., Ljubljana, na seji 12. aprila 2022

sklenilo:

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 4. člena Zakona o nujnih ukrepih za omilitev posledic zaradi vpliva visokih cen energentov (Uradni list RS, št. 29/22) se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

1.Pobudnici izpodbijata 4. člen Zakona o nujnih ukrepih za omilitev posledic zaradi vpliva visokih cen energentov (v nadaljevanju ZUOPVCE), ki za vse odjemne skupine v obdobju od 1. 2. 2022 do 30. 4. 2022 določa znižanje tarifnih postavk elektrooperaterjev za obračunsko moč in prevzeto delovno energijo na nič.[1] Z obveznostjo Agencije za energijo (v nadaljevanju Agencija) po spremembi metodologije za določitev upravičenih stroškov in znižanja priznane stopnje donosnosti določa tudi način pokritja posledičnega manka omrežnine.[2] Pobudnici zatrjujeta neskladje z drugim odstavkom 3. člena (načelo delitve oblasti) in 3.a členom Ustave. Prva pobudnica je pravna oseba javnega prava, druga pobudnica pa je njena direktorica in zakonita zastopnica.

2.Pobudnici navajata, da je zakonodajalec z začasno določitvijo višine tarifnih postavk omrežnine in zahtevo po spremembi metodologije (znižanja upravičenih stroškov in reguliranega donosa) posegel v pravni položaj Agencije kot neodvisnega sektorskega regulatorja, ki je izključno pristojen za odločanje na omenjenih področjih. V skladu s 57. členom Direktive (EU) 2019/944 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. junija 2019 o skupnih pravilih notranjega trga električne energije in spremembi Direktive 2012/27/EU (UL L 158, 14. 6. 2019 – v nadaljevanju Direktiva (EU) 2019/944) in (zlasti) 383. in 384. členom Energetskega zakona (Uradni list RS, št. 60/19 – uradno prečiščeno besedilo in 65/20 – v nadaljevanju EZ-1) je namreč Agencija v Republiki Sloveniji edini regulativni organ, ki izvaja naloge regulacije iz 59. člena Direktive (EU) 2019/944. V skladu s točko (a) prvega odstavka in točko (a) sedmega odstavka 59. člena Direktive (EU) 2019/944 ima Agencija kot nacionalni regulativni organ nalogo in pristojnost, da v skladu s preglednimi merili določa oziroma potrjuje tarife za prenos in distribucijo električne energije oziroma njihovo metodologijo. V skladu s četrtim in petim odstavkom 57. člena Direktive (EU) 2019/944 morajo države članice zagotoviti pravno in funkcionalno neodvisnost ter samostojnost regulativnega organa tudi v razmerju do političnih organov. Agencija kot regulativni organ v skladu z 18. členom Uredbe (EU) 2019/943 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. junija 2019 o notranjem trgu električne energije (UL L 158, 14. 6. 2019 – v nadaljevanju Uredba (EU) 2019/943) priznava upravičene stroške, prenosne in distribucijske tarife in njihove metodologije. V skladu z navedenim členom cene, ki jih operaterji omrežij zaračunajo za dostop do omrežja, odražajo stroške, so pregledne ter upoštevajo potrebo po zanesljivosti in prožnosti omrežja. Tako ne zajemajo stroškov, ki niso povezani z uporabo omrežij in podpirajo druge cilje politike. Direktiva 2019/944 državi članici ne odvzema možnosti oblikovanja in uvedbe svojih nacionalnih energetskih politik, vendar v skladu s sedeminosemdeseto uvodno izjavo Direktive (EU) 2019/944 takšne smernice ne bi smele okrniti neodvisnosti in avtonomnosti regulativnih organov.

3.Pobudnici opozarjata, da je tudi Sodišče Evropske unije (v nadaljevanju SEU) že v več zadevah obravnavalo vprašanje neodvisnosti nacionalnega regulativnega organa. To je razumelo kot jamstvo avtonomnega sprejemanja odločitev na podlagi javnega interesa (predvsem koristi odjemalcev in porabnikov tudi z vidika dolgoročnejše perspektive potrebnih naložb) z zagotovilom nepristranskosti in nediskriminatornosti v razmerju do podjetij in ekonomskih interesov, ki so povezani z Vlado ali s politično oblastjo.[3] V skladu s 130. členom Zakona o oskrbi z električno energijo (Uradni list RS, št. 172/21 – v nadaljevanju ZOEE) upoštevne tarifne postavke določi Agencija z odločbo o regulativnem okviru iz 110. člena ZOEE ter na podlagi metodologije obračunavanja omrežnine, ki jo določi s splošnim aktom na podlagi petega odstavka 124. člena ZOEE. Ob sklicevanju na ustavnosodno presojo[4] pobudnici menita, da je pravni interes Agencije z navedenim izkazan.

4.Druga pobudnica se glede lastnega pravnega interesa v celoti sklicuje na navedbe Agencije. Opozarja, da kot poslovodni organ Agencije v skladu s 395. členom EZ-1 med drugim izdaja njene posamične akte in odgovarja za zakonitost njenega delovanja. Navaja, da je zakonodajalec z izpodbijano določbo uredil vsebine, ki imajo pomen akta posamične in konkretne narave, za kar je v skladu z drugim odstavkom 395. člena EZ-1 in (v primeru ugotavljanja presežkov oziroma primanjkljajev omrežnine) sedmega odstavka 113. člena ZOEE izključno pristojna direktorica kot organ Agencije.

5.Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.

6.Prva pobudnica je Agencija, ki je pravna oseba javnega prava[5] in tudi regulativni organ Republike Slovenije na področju trga z energijo.[6] Druga pobudnica je direktorica Agencije in s tem njen (poslovodni[7]) organ[8] z zakonsko določenimi nalogami.[9] Državni organi so ustanovljeni z zakonom za izvrševanje funkcij države. Glede na to so nosilci pristojnosti in ne nosilci pravic in pravnih interesov, s katerimi bi lahko prosto razpolagali. Ustavno sodišče je tako že večkrat odločilo, da na splošno državnim organom ni mogoče priznati pravnega interesa za izpodbijanje določb predpisov, ki urejajo njihov lastni položaj oziroma pristojnosti.[10] V nekaterih primerih, na katere se tudi[11] sklicujeta pobudnici, je Ustavno sodišče sicer zaradi posebnih okoliščin izjemoma tudi državnim organom priznalo pravni interes, a navedene zadeve niso primerljive z obravnavano. Z odločbo št. U-I-383/98 je Ustavno sodišče ob načelnem izhodišču, da minister kot nosilec pristojnosti državnega organa ni subjekt pravic in obveznosti in torej ne izkazuje pravnega interesa za vložitev pobude, slednjega izjemoma priznalo z vidika ustavne dimenzije njegove odgovornosti.[12] Posebni ustavnopravni položaj Varuha človekovih pravic je bil za odločanje pomemben tudi v odločbi št. U-I-10/08.[13] Enako velja tudi v primeru odločbe št. U-I-214/19, Up-1011/19, ko je bila upoštevna tudi posebna ustavna funkcija državnih tožilcev in kazenskega pregona.[14] Na podlagi navedenega prva pobudnica kot sektorski regulator za področje (električne) energije pravnega interesa z navedbami o posegih v njeno pristojnost ni izkazala. Enako velja za drugo pobudnico, ki pravni interes prav tako utemeljuje s posegi v pristojnost prve pobudnice in lastno pristojnost kot organa prve pobudnice. Ustavno sodišče je pobudo zato zavrglo.

7.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnica in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, dr. Rok Svetlič in Marko Šorli. Sklep je sprejelo soglasno.

dr. Matej Accetto Predsednik

[1]Prvi in tretji odstavek 4. člena ZUOPVCE.

[2]Drugi odstavek 4. člena ZUOPVCE.

[3]Pobudnici se sklicujeta na sodbi SEU v zadevah Komisija proti Nemčiji, C-718/18, z dne 2. 9. 2021; GRDF SA proti Eni Gas & Power France SA in drugi, C-236/18, z dne 19. 12. 2019 in Prezident Slovenskej republiky, C-378/19, z dne 11. 6. 2020.

[4]Ob tem se sklicuje na odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-327/94 z dne 16. 3. 1995 (Uradni list RS, št. 20/95, in OdlUS IV, 25), št. U-I-383/98 z dne 21. 9. 2000 (Uradni list RS, št. 100/2000, in OdlUS IX, 210), št. U-I-10/08 z dne 9. 12. 2009 (Uradni list RS, št. 107/09, in OdlUS XVIII, 56), št. U-I-194/19 z dne 9. 4. 2020 (Uradni list RS, št. 58/20, in OdlUS XXV, 5) in št. U-I-214/19, Up-1011/19 z dne 8. 7. 2021 (Uradni list RS, št. 130/21).

[5]Drugi odstavek 383. člena EZ-1.

[6]Prvi odstavek 383. člena EZ-1. Naloge Agencije v povezavi z oskrbo električne energije določa ZOEE.

[7]Prvi odstavek 395. člena EZ-1.

[8]Člen 390 EZ-1.

[9]Drugi do četrti odstavek 395. člena EZ-1.

[10]Glej na primer sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-71/03 z dne 23. 9. 2004, št. U-I-145/08 z dne 3. 7. 2008, št. U-I-176/09 z dne 23. 9. 2009 in št. U-I-434/18 z dne 31. 1. 2019.

[11]Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-327/94 za obravnavani primer očitno ni upoštevna, saj so pobudo v lastnem imenu in tudi s trditvami posega v njihov pravni položaj vložili pobudniki (fizične osebe), ki so opravljali funkcijo Družbenega pravobranilca samoupravljanja Republike Slovenije oziroma njegovih namestnikov ter funkcijo občinskih družbenih pravobranilcev samoupravljanja. Tudi v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-194/19 pobudnika nista bila državna organa, ampak pravni osebi s statusom nevladnih organizacij na področju varstva okolja oziroma ohranjanja narave, pri čemer sta svoj pravni interes tudi utemeljevala s posegom v lastni pravni položaj (med drugim onemogočanje sodelovanja v samem postopku priprave podzakonskih predpisov in, kolikor so imele posamezne določbe teh predpisov naravo posamičnih aktov, tudi uveljavljanje sodnega varstva).

[12]Prim. 6. točko obrazložitve navedene odločbe Ustavnega sodišča v zvezi s 110., 118. in 119. členom Ustave.

[13]Prim. 15. do 17. točko obrazložitve navedene odločbe Ustavnega sodišča v zvezi s 159. členom Ustave.

[14]Prim. 64. točko v zvezi z 71. do 80. točko obrazložitve navedene odločbe Ustavnega sodišča v zvezi s 135. in 136. členom Ustave.