Jedro

V obravnavani zadevi pravica graditi pomeni trajno obremenitev lastninske pravice s služnostjo v javno korist, ki je vpisana v zemljiško knjigo, iz navedb strank pa izhaja, da je do ustanovitve te pravice prišlo na podlagi upravne odločbe o razlastitvi. To pomeni, da je bilo o posegu v tožnikovo lastninsko pravico na parcelah gradnje odločeno v postopku za izdajo te upravne odločbe (oziroma če in kolikor bi bila ta pravica rezultat pravnega posla, s tem pravnim poslom), ki ni in ne more biti predmet tega upravnega spora, temveč je lahko tožnik morebitne ugovore uveljavljal s pravnimi sredstvi zoper odločbo o razlastitvi. Da bi izdano gradbeno dovoljenje ne ustrezalo zahtevku investitorja oziroma da bi temu zahtevku ne ustrezala izkazana pravica graditi, tožnik ne zatrjuje.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Toženka je z izpodbijano odločbo dovolila investitorju A. d.d. (v tem upravnem sporu prizadeti stranki) gradnjo daljnovoda 2x110 KV RTP Bršljin – RTP Gotna vas, na tam navedenih zemljiščih in pod tam navedenimi pogoji. Iz obrazložitve med drugim izhaja, da je toženka ugotovila, da je projekt za daljnovod izdelan v skladu s prostorskim aktom, zato s tega vidika ni ovir za izdajo gradbenega dovoljenja. To je tudi razlog, da ni bilo mogoče ugoditi tožnikovim predlogom za prestavitev daljnovoda, saj taka rešitev v prostorskem aktu ni predvidena. Odškodnine za zemljišča niso predmet postopka za izdajo gradbenega dovoljenja, pravica graditi pa je ustrezno izkazana s služnostjo, ki je vpisana v zemljiško knjigo.

2. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da je bilo izpodbijano gradbeno dovoljenje vročeno le njemu, ne pa njegovemu pooblaščencu, zato meni, da to gradbeno dovoljenje sploh še ne more učinkovati. Poleg tega navaja, da je v postopkih za potrebe priprave občinskega podrobnega prostorskega načrta (v nadaljevanju OPPN) podal številne pripombe in predloge glede poteka kablovoda po njegovih zemljiščih, vendar se prizadeta stranka in toženka do teh predlogov in pripomb nista nikoli opredelila. Povzema vsebino teh predlogov in poudarja, da ne nasprotuje kakršnim koli posegom v svoja zemljišča, temveč le temu, da bi investitor položil kablovod po sredini teh zemljišč. To namreč pomeni hud poseg v njegovo lastninsko pravico, ki bo bistveno omejena, prav tako bo bistveno spremenjena raba zemljišč, znižala se bo tudi njihova vrednost. Opozarja, da toženka v izpodbijani odločbi le ugotavlja, da je projekt izdelan v skladu s prostorskim aktom, ne navaja pa, na kateri predpis je oprla to ugotovitev, tako da odločbe sploh ni mogoče preizkusiti.

3. Sklicuje se na 22. člen Ustave in opozarja, da morajo biti pri izdaji gradbenega dovoljenja upoštevani tako javni kot zasebni interesi, pri čemer je bil v obravnavani zadevi upoštevan le javni interes, prizadeta in tožena stranka pa se do tožnikovih predlogov nista nikoli opredelila. Tožnik je tako prizadeto stranko kot projektanta podrobno seznanil s predlogi, in ker projektant glede teh predlogov ni imel zadržkov, očitno do spremembe trase ni prišlo izključno na željo prizadete stranke. Tožnik je zato za potrebe postopka pridobil tudi mnenje sodnega izvedenca, iz katerega izhaja, da je prestavitev trase tehnično izvedljiva in nezahtevna. Obrazlaga, v čem predvideni potek trase zmanjšuje uporabno in tržno vrednost njegovih zemljišč, pri čemer zmanjšanje slednje na podlagi izvedenskega mnenja ocenjuje na 100.871,43 EUR. Pri tem bi sprememba trase po njegovih predlogih pomenila le dodatno uporabo 108 metrov kabla. Iz vseh navedenih razlogov sodišču predlaga, naj izpodbijano gradbeno dovoljenje odpravi, toženki pa naloži povračilo stroškov upravnega spora v roku 15 dni, po preteku tega roka skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4. Toženka se v odgovoru na tožbo sklicuje na razloge iz obrazložitve izpodbijane odločbe ter dodaja, da je v obrazložitvi jasno navedla, s katerim prostorskim aktom je urejeno območje obravnavane gradnje, določitev trase kablovoda in uskladitev različnih interesov pa ni stvar postopka izdaje gradbenega dovoljenja, temveč postopka sprejemanja prostorskega akta. V postopku je odločala o zahtevku investitorja, na katerega je vezana, glede na vse navedeno pa sodišču predlaga, naj tožbo zavrne kot neutemeljeno.

5. Prizadeta stranka v odgovoru na tožbo med drugim navaja, da tožnik v času javne razgrnitve OPPN, ko bi lahko podal predloge in pripombe na potek trase kablovoda prek njegovih zemljišč, tega ni storil. Opozarja, da so tožnikova zemljišča za potrebe obravnavane gradnje obremenjena s služnostjo v javno korist, ki je bila ustanovljena z odločbo Upravne enote Novo mesto, tožnik pa jih bo lahko še naprej nemoteno uporabljal kot dvorišče, funkcionalno zemljišče in parkirišče tovornih vozil. Poteka trase kablovoda, kot je sprejet z OPPN, ni možno spreminjati in taka zahteva ne more biti predmet postopka za izdajo gradbenega dovoljenja. Poudarja pomen obravnavane gradnje za nemoteno preskrbo z električno energijo in dodaja, da je bilo gradbeno dovoljenje po njenem mnenju izdano v skladu z zakonodajo, zato sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

6. Tožnik v nadaljnji pripravljalni vlogi v bistvenem ponavlja tožbene navedbe in dodaja, da „se ga je v vsebino služnosti ... dobesedno prisililo“, pri čemer ni bilo upoštevano, da bo lastninska pravica omejena do take mere, da z nepremičninami ne bo mogel gospodariti. Ponavlja, da je v postopku aktivno sodeloval, saj se je s svojimi predlogi in pripombami o poteku trase obračal direktno na investitorja, pa tudi na organ, ki je vodil postopek. Ponovno poudarja, da je prestavitev poteka trase možna tudi v okviru OPPN, saj so pri njegovi realizaciji po določbi drugega odstavka 38. člena dopustna odstopanja, med drugim tudi od trase. Ne investitor, ne organ se do njegovih predlogov za prestavitev trase nista izrekla kljub temu, da le varuje svojo lastninsko pravico, ki mu jo zagotavlja Ustava RS. Če poseg v to lastninsko pravico ne bi bil nesorazmeren in nezakonit, se mu ne bi bilo treba posluževati pravnih sredstev.

7. Tožba ni utemeljena.

8. Tožnik ima prav, ko navaja, da je toženka s tem, ko je izpodbijano odločbo vročila le neposredno njemu in ne njegovemu pooblaščencu, ravnala v nasprotju z določbo prvega odstavka 88. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Vendar pa ZUP te kršitve upravnega postopka ne uvršča med tiste, ki se v vsakem primeru štejejo za bistvene (drugi odstavek 237. člena), tožnik pa ne navaja, da oziroma kako naj bi vplivala na pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe. Na tak vpliv ni mogoče sklepati niti na podlagi vsebine odločbe in upravnega spisa, sodišče pa pripominja, da se pomen te določbe (tudi po sodni praksi, na katero se sklicuje tožnik) nanaša izključno na pričetek teka roka za vložitev pravnih sredstev oziroma na pravočasnost teh sredstev. Tako vprašanje se v obravnavani zadevi ne postavlja, saj je sodišče tožbo sprejelo v obravnavo, prav tako pa tožnik očitno ni bil prikrajšan za strokovno pomoč pri njeni vložitvi, saj iz tožbe izhaja, da jo je vložil njegov (tedanji) pooblaščenec. Navedena kršitev pravil upravnega postopka zato ni mogla vplivati na odločitev v zadevi.

9. Bistvo tožbenih navedb je, da naj bi z izdajo izpodbijanega gradbenega dovoljenja prišlo do nesorazmernega ter s tem nezakonitega oziroma celo neustavnega posega v tožnikovo premoženje. Vendar pa poseg v tožnikovo premoženje – ne glede na njegovo zakonitost – po presoji sodišča ni posledica izpodbijane odločbe, temveč drugih pravnih aktov, kot bo obrazloženo v nadaljevanju. Zato sorazmernost in s tem zakonitost tega posega ne more biti predmet tega upravnega spora, ki se nanaša izključno na zakonitost izpodbijane odločbe.

10. Pravna podlaga za izdajo gradbenega dovoljenja je ZGO-1, ki premoženjskopravna razmerja v zvezi z izdajo gradbenega dovoljenja obravnava v okviru tako imenovane „pravice graditi“. Po 6.1 točki prvega odstavka 2. člena tega zakona je to lastninska ali druga stvarna pravica ali katera druga pravica, na podlagi katere lahko investitor na določenem zemljišču oziroma objektu izvaja gradnjo. Gre torej za pravico civilnopravne narave, ki jo je treba razlikovati od upravnopravnega upravičenja do gradnje, ki ga investitor pridobi z izdajo gradbenega dovoljenja.

11. Po četrtem odstavku 54. člena ZGO-1 mora investitor zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja priložiti tudi dokazilo o pravici graditi, če ta pravica še ni vpisana v zemljiško knjigo. Kaj velja za dokazilo o pravici graditi po tem zakonu, določa 56. člen ZGO-1, pred izdajo gradbenega dovoljenja pa mora pristojni upravni organ po 6. točki prvega odstavka 66. člena ZGO-1 med drugim preveriti tudi, ali ima investitor pravico graditi.

12. Po navedeni zakonski ureditvi je torej pravica graditi pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja, vendar se o njej v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja ne odloča, temveč mora organ le preveriti njen obstoj. Iz prej povzetega četrtega odstavka 54. člena ZGO-1 izhaja celo, da mora ta pravica obstajati že pred pričetkom postopka za izdajo gradbenega dovoljenja, saj je treba dokazilo o njenem obstoju priložiti zahtevi, s katero se ta postopek začne.

13. Pri preverjanju obstoja pravice graditi se mora organ glede na prvi odstavek 56. člena ZGO-1 opredeliti ne le do obstoja pravice graditi, temveč tudi do ustreznosti njenega obsega. Povedano drugače: pravica graditi mora biti (po povedanem vnaprej) izkazana ne le glede pravnega naslova, temveč tudi v smislu zadostnosti njenega obsega glede na nameravano gradnjo(1). Pri tem je organ glede obsega in drugih značilnosti gradnje vezan na zahtevek investitorja (128. člen ZUP), ki je po vsebini izražen v projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja (PGD; 1. točka drugega odstavka 54. člena, 1. točka prvega odstavka 66. člena in drugi odstavek 68. člena ZGO-1).

14. To pomeni, da ne le obstoj, temveč tudi obseg pravice graditi, kar v obravnavani zadevi pomeni obseg investitorjeve pravice do posega v tožnikovo lastninsko pravico, ni predmet odločanja v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja. Tudi v tem pogledu organ zgolj preveri (že obstoječa) obseg in vsebino take pravice, in sicer v okviru, ki ga s svojim zahtevkom postavi investitor. Povedano drugače: investitor lahko v okviru izkazane pravice graditi prosto odloča, kaj in kako bo zgradil, organ pa (če so izpolnjeni tudi pogoji iz 66. člena ZGO-1) nima zakonske podlage, da bi s tega vidika zavrnil zahtevek, za katerega je pravica graditi izkazana v ustreznem obsegu. Glede na tožbene navedbe sodišče dodaja, da pri tem ni pomembno, ali je investitor oseba javnega prava, saj je njegov pravni položaj izključno položaj stranke v upravnem postopku.

15. Kot izhaja iz obrazložitve izpodbijane odločbe, v obravnavani zadevi pravica graditi pomeni trajno obremenitev lastninske pravice s služnostjo v javno korist, ki je vpisana v zemljiško knjigo, iz navedb strank pa izhaja, da je do ustanovitve te pravice prišlo na podlagi upravne odločbe o razlastitvi. To pomeni, da je bilo o posegu v tožnikovo lastninsko pravico na parcelah gradnje odločeno v postopku za izdajo te upravne odločbe (oziroma če in kolikor bi bila ta pravica rezultat pravnega posla, s tem pravnim poslom), ki ni in ne more biti predmet tega upravnega spora, temveč je lahko tožnik morebitne ugovore uveljavljal s pravnimi sredstvi zoper odločbo o razlastitvi. Da bi izdano gradbeno dovoljenje ne ustrezalo zahtevku investitorja oziroma da bi temu zahtevku ne ustrezala izkazana pravica graditi, tožnik ne zatrjuje.

16. Prav tako tožnik ne zatrjuje, da PGD ne ustreza določbam prostorskega akta o umestitvi nameravane gradnje v prostor (1. točka prvega odstavka 66. člena ZGO-1), temveč le, da PGD na podlagi določbe, ki dovoljuje odstopanje od predvidene trase, omogoča umestitev nameravane gradnje v prostor, ki bi pomenila manjši poseg v njegovo lastninsko pravico. Kot je bilo že obrazloženo, pa toženka ni imela zakonske podlage za to, da bi znotraj izkazane pravice graditi in v tem primeru tudi znotraj okvira lokacijskih določb prostorskega akta (ki ga je v obrazložitvi tudi določno navedla), odstopila od investitorjevega zahtevka.

17. Kolikor bi tožbene navedbe o nesorazmernosti posega utegnile pomeniti izpodbijanje zakonitosti oziroma ustavnosti prostorskega akta, ki tak poseg omogoča, sodišče dodaja še, da bi bila taka interpretacija teh navedb po eni strani v nasprotju z drugimi tožbenimi navedbami, v katerih tožnik izrecno uveljavlja neskladnost izpodbijanega dovoljenja s prostorskim aktom (in ne nezakonitosti oziroma neustavnosti tega akta), po drugi strani pa tudi v tem pogledu uveljavlja izključno neposreden poseg v svojo lastninsko pravico (njeno omejitev), do katerega je po povedanem prišlo izključno na podlagi odločbe o razlastitvi in ne izpodbijanega gradbenega dovoljenja.

18. V postopku za izdajo odločbe o razlastitvi je namreč prostorski akt pomenil podlago za ugotavljanje javnega interesa (tretji odstavek 93. člena Zakona o urejanju prostora; ZUreP-1, v zvezi s 109. členom Zakona o prostorskem načrtovanju; ZPNačrt), zato bi tožnik moral nezakonitost prostorskega akta zaradi nesorazmernosti posega v njegovo lastninsko pravico prav tako uveljavljati že v tem postopku, in ne v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja, kjer se o posegu v to pravico – kot je bilo že obrazloženo – ne odloča. Sodišče pripominja še, tožnikovo nestrinjanje predvsem z razlastitveno odločbo in šele prek nje z izpodbijanim gradbenim dovoljenjem izhaja tudi iz obširnih tožbenih navedb o višini ustrezne odškodnine, ki prav tako ni predmet tega postopka, temveč postopka za razlastitev oziroma omejitev lastninske pravice.

19. Iz navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in v skladu z zakonom, zato je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo kot neutemeljeno. Tožnik je sicer v tožbi predlagal še izvedbo več dokazov, kot npr. zaslišanje njegovega pooblaščenega zastopnika, ogled na kraju samem in (smiselno) postavitev sodnega izvedenca, vendar glede na navedene razloge za odločitev in tožbene navedbe ti dokazi ne bi mogli vplivati na odločitev, zato je sodišče v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

20. Po četrtem odstavku 25. člena ZUS-1 v primeru, če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

opomba (1) : Prim. tudi stališče tega sodišča v sodbi I U 1196/2013 in več ostalih ter teorije - J. Breznik v Breznik, Duhovnik, Kmecl, ZGO-1 s komentarjem, GV Založba, Ljubljana, 2010, stran 172