Jedro

Glede na ureditev sodnega varstva po ZPVPJN in ZUS-1 bi upravno sodišče zadevo lahko odstopilo sodišču splošne pristojnosti le, če bi tožnica uveljavljala ničnost pogodbe o oddaji naročila ali odškodnino. Ker je tožnica s tožbo uveljavljala nezakonitost in odpravo akta državnega organa, odločitev, da je treba tako tožbo odstopiti sodišču, ki odloča v pravdnem postopku, nima pravne podlage v predpisih, na katere se sklicuje.

Izrek

Pritožbi se ugodi, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelka v Mariboru, II U 402/2013-4 z dne 9. 10. 2013 se razveljavi in se zadeva vrne temu sodišču, da opravi nov postopek.

Odločitev o stroških pritožbe se pridrži za končno odločbo.

Obrazložitev

1. Z izpodbijanim sklepom se je upravno sodišče izreklo za nepristojno odločati o tožbi zoper odločbo Državne revizijske komisije za revizijo postopkov javnih naročil (v nadaljevanju Državna revizijska komisija) št. 081-072/2013-11 z dne 29. 8. 2013 (I. točka izreka) in sklenilo, da se zadeva po pravnomočnosti tega sklepa odstopi v reševanje Okrožnemu sodišču v Ljubljani.

2. Taka odločitev upravnega sodišča temelji na stališču, po katerem proti odločitvi Državne revizijske komisije ni rednega ali izrednega pravnega sredstva, možna pa je tožba pred pristojnim sodiščem za uveljavitev škode od naročnika, torej v pravdnem postopku pred okrožnim sodiščem.

3. Zoper navedeni sklep vlaga tožnica (v nadaljevanju pritožnica) pritožbo, v kateri navaja razloge, s katerimi utemeljuje razloge za upravno sodno varstvo (javnopravna narava zadeve, uporaba pravil upravnega postopka, akt državnega organa, zoper katerega ni zagotovljeno drugo sodno varstvo). Meni, da ureditev medsebojnih razmerij med posameznimi vejami oblasti zahteva zagotovitev ustavno zagotovljene sodne kontrole nad ravnanjem državnih organov oziroma nad zakonitostjo njihovega delovanja. Sklicuje se tudi na zahteve Direktive 2007/66/ES Evropskega parlamenta in Sveta in Direktive 92/13/EGS, po kateri naj bi bil predmet sodnega postopka sklep Državne revizijske komisije neposredno kot ukrep, ki ga sprejme revizijski organ. Po mnenju pritožnice veljavna ureditev po Zakonu o pravnem varstvu v postopkih javnega naročanja (v nadaljevanju ZPVPJN) ne vsebuje določbe petega odstavka 23. člena prej veljavnega Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (v nadaljevanju ZRPJN) in zato ni več izpolnjen "negativni pogoj" za dopustnost upravnega spora zoper odločitev Državne revizijske komisije. Argument, na katerega se sklicuje sodišče prve stopnje, naj bi bil argument iz časa pred uveljavitvijo ZPVPJN. Obrazložitev glede možnosti povračila škode od naročnika pa naj bi bila tudi notranje kontradiktorna, ker pomeni možnost pritožnika, da toži sam sebe. Meni, da odločanje o povračilu škode po naravi stvari ne more biti učinkovito, ker se v tem postopku akt Državne revizijske komisije sploh ne izpodbija. Zato meni, da je treba upravni spor dopustiti. Sodišču očita kršitev materialnega prava in Vrhovnemu sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep razveljavi ter zadevo vrne Upravnemu sodišču v novo sojenje. Podrejeno naj izda sklep o sprožitvi postopka predhodnega določanja pred Sodiščem EU glede razlage navedene direktive.

4. Pritožba je utemeljena.

5. Pritožnica je vložila tožbo v upravnem sporu, s katero izpodbija sklep Državne revizijske komisije, izdan v postopku oddaje javnih naročil po ZPVPJN. Z izpodbijanim sklepom pa se je prvostopenjsko sodišče izreklo za nepristojno odločati o tej tožbi, ker naj bi bilo sodno varstvo zoper odločitve Državne revizijske komisije zagotovljeno v pravdnem postopku za uveljavljanje škode.

6. ZPVPJN kot obliko sodnega varstva določa uveljavljanje ničnosti pogodbe (42. člen) in povrnitev škode zaradi ničnosti pogodbe ali kršitev pravil javnega naročanja (49. člen).

7. Državna revizijska komisija je poseben, neodvisen in samostojen državni organ, ki odloča o zakonitosti oddaje javnih naročil v vseh stopnjah javnega naročanja (prvi odstavek 60. člena ZPVPJN). Ustavno sodišče je v odločbi U-I-169/00 z dne 14. 11. 2002 opredelilo pravno naravo odločitev Državne revizijske komisije, vendar z vidika položaja ponudnikov. Presodilo je, da odločitev Državne revizijske komisije v postopku revizije nima značaja posamičnega akta, s katerim bi se odločalo o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih ponudnikov. Zato takrat veljavne ureditve (tretji odstavek 23. člena ZRPJN) ni presojalo po prvem odstavku 157. člena Ustave (12. točka obrazložitve). Ker je Državna revizijska komisija državni organ, je Ustavno sodišče v navedeni odločbi presojo opravilo na podlagi drugega odstavka 157. člena Ustave in presodilo, da sodno varstvo, ki je zagotovljeno v pravdnem postopku ne pomeni neustavnega posega v pravico do (polnega) sodnega varstva ponudnikov.

8. S pravnim položajem naročnikov (kar je v obravnavani zadevi pritožnica), se je Ustavno sodišče prvič ukvarjalo v sklepu U-I-368/02 z dne 21. 10. 2004, s katerim je zavrnilo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti takrat veljavnega petega odstavka 23. člena ZRPJN(1)kot očitno neutemeljeno. V tem sklepu je pojasnilo, da Državna revizijska komisija ni pristojna odločati o pravicah in obveznostih, ki jih imajo naročniki v postopku javnega naročanja, zato ureditev, ki daje možnost uveljavljanja odškodnine, ne posega v njihove pravice in pravno varovane interese. Tako stališče je s sklicevanjem na navedeni sklep ponovilo tudi v sklepu Up-668/06-8, U-I-90/07 z dne 22. 3. 2007. 9. Z vprašanjem pravne narave odločitev Državno revizijske komisije se je Ustavno sodišče ukvarjalo tudi v odločbi U-I-238/07 z dne 2. 4. 2009, s katero je med drugim presojalo ustavnost zvišanja takse za vložitev zahtevka za revizijo, saj je pri tej presoji izhajalo iz vsebine, namena in ciljev postopkov javnega naročanja in revizije postopkov oddaje javnih naročil. Med drugim je navedlo, da gre v postopku revizije pred Državno revizijsko komisijo "za poseg državnega organa v civilnopravno razmerje, pri čemer pa se ta javnopravni (oblastni) element odraža zgolj v tem, da se z odločitvijo Državne revizijske komisije nadzoruje zakonita, racionalna in transparentna poraba proračunskih sredstev, ne da bi njena odločitev neposredno vplivala na sklenitev pogodbe s konkretnim ponudnikom (saj o oddaji naročila odloča naročnik sam)".

10. Ureditev sodnega varstva po ZPVPJN je sicer nekoliko drugačna od ureditve, na katera se nanašajo navedena stališča, vendar temelji na enakem izhodišču, kot tretji oziroma po noveli leta 2002 peti odstavek 23. člena ZRPJN. Poleg tega je peti odstavek 23. člena ZRPJN določal, da je o končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne pristojnosti, ZPVPJN pa kot obliko sodnega varstva določa tako uveljavljanje ničnosti pogodbe (42. člen) kot tudi povrnitev škode zaradi ničnosti pogodbe ali kršitev pravil javnega naročanja (49. člen).

11. Vendar pritožnica v pritožbi utemeljeno opozarja, da z vloženo tožbo ni uveljavljala odškodnine, temveč nezakonitost odločbe oblastnega organa, ki jo po njenem mnenju nepravilno opredeljuje kot naročnika po predpisih o javnem naročanju. Zato je s tožbo zahtevala odpravo izpodbijane odločbe. Vprašanje sodnega varstva zoper odločitev, da ima neka oseba pravni položaj naročnika po predpisih o javnem naročanju in je zato zavezana dela tudi oddajati po postopku o javnem naročanju, pa še ni bilo predmet ustavno sodne presoje. To pomeni, da se pri preizkusu pristojnosti za sodno varstvo v obravnavanem primeru tudi ni mogoče opreti na prej navedena stališča iz odločb Ustavnega sodišča. 12. Poleg tega sodišče ne sme samovoljno zaključiti, kakšen je zahtevek tožnika, saj je tožnik tisti, ki se odloči o tožbi in po svoji volji opredeli tožbeni zahtevek, torej tisto, kar želi doseči. Navedeno je tako izraz zahtev poštenega postopka iz 22. člena Ustave kot tudi pravice do sodnega varstva v upravnem sporu iz 23. člena v povezavi s 157. členom Ustave. Temu v celoti sledi tudi ureditev ZUS-1, ki jasno opredeljuje, kaj tožnik s tožbo lahko zahteva (33. člen ZUS-1) in to v celoti prepušča njegovi odločitvi (30. člen ZUS-1) z izjemo drugega odstavka 64. člena ZUS-1, ki omogoča izdajo ugotovitvene sodbe kljub izpodbojni tožbi.

13. Glede na opisano pravno ureditev sodnega varstva po ZPVPJN in ZUS-1 bi upravno sodišče zadevo lahko odstopilo sodišču splošne pristojnosti le, če bi pritožnica s tožbo uveljavljala ničnost pogodbe ali odškodnino. Ker pa je s tožbo uveljavlja nezakonitost (ker meni, da nima položaja naročnice po predpisih o javnem naročanju) in odpravo akta državnega organa, tudi odločitev prvostopenjskega sodišča, da je treba tako tožbo, odstopiti sodišču, ki odloča v pravdnem postopku, nima pravne podlage v predpisih, na katere se sklicuje. Le na zahtevke iz ZPVPJN se namreč tudi nanaša 103. člen Zakona o sodiščih (v nadaljevanju ZS), ki določa, da je za odločanje o zadevah sodnega varstva v postopkih javnega naročanja na prvi stopnji pristojno Okrožno sodišče v Ljubljani. Ta določba se je namreč začela uporabljati šele z uveljavitvijo ZPVPJN (36. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o sodiščih - ZS-J).

14. Prvostopenjsko sodišče se je torej izreklo za nepristojno na podlagi napačnega stališča, da je sodno varstvo, ki ga tožnica uveljavlja, zagotovljeno v pravdnem postopku. S tem je bistveno kršilo določbe pravil postopka upravnega spora, kar je vplivalo na pravilnost odločitve. Vrhovno sodišče je zato na podlagi 77. člena v zvezi z 82. členom ZUS-1 pritožbi ugodilo, izpodbijani sklep razveljavilo in vrnilo zadevo sodišču prve stopnje v nov postopek, v katerem bo sodišče moralo ponovno preizkusiti procesne predpostavke za vložitev tožbe tako z vidika dopustnosti sodnega varstva zoper izpodbijano odločbo kot tudi z vidika pravnega interesa zanjo glede na to, da pritožnica sama navaja, da je pogodbo o oddaji naročila sklenila že pred izpodbijano odločitvijo.

15. Glede na to, da je pritožbeno sodišče pritožbi ugodilo in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje, tudi ni moglo slediti pritožbenemu predlogu, naj postopek prekine in Sodišču Evropske unije predlaga sprejem predhodne odločbe. Pogoj za vložitev predloga za predhodno odločanje je namreč tudi obstoj pristnega spora (genuine dispute).

16. Odločitev o stroških temelji na tretjem odstavku 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1. (1) Člen 23 ZRPJN je bil spremenjen z uveljavitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o reviziji postopkov javnega naročanja (Uradni list RS, št. 110/2002).