Jedro

Ppri presoji vsebine in obsega pravice, varovane v 26. členu Ustave RS, je treba upoštevati, da je odgovornost države za škodo, ki jo s svojim protipravnim ravnanjem povzročajo državni organi, uslužbenci in funkcionarji pri izvrševanju oblasti, specifična oblika odgovornosti, da njena specifičnost izhaja iz posebnega položaja države v nasprotju s subjektom, to je državljanom, pravnim osebam pa tudi drugim oseba, ki so na njenem ozemlju. Država vstopa v to pravno razmerje vertikalno, pri izvrševanju oblasti oz. v zvezi z njenim izvrševanjem, pri čemer jo zavezuje ustavna prepoved protipravnega oblastnega ravnanja. Četudi sodišče pri presoji uporabi nekatera pravila splošnega obligacijskega prava, jih mora uporabiti prilagojeno z značilnostmi javno pravne odškodninske odgovornosti.

Sodišče prve stopnje je v obravnavnem primeru kot ključno štelo, da v obravnavani zadevi tožnica zoper ukinitveno odločbo drugotožene stranke z dne 18. 11. 2003, s katero je bilo odločeno, da od 1. 7. 2000 dalje ni več upravičena do dodatka za nego otroka, ni vložila pritožbe, čeprav je bila s pravnim poukom o tej možnosti pravilno poučena. Ker gre v obravnavanem primeru za spor glede vprašanja odškodninske odgovornosti prvo oz. drugotožene stranke in ne za uveljavljanje pravice do dodatka za nego otroka, ni mogoče šteti kot ključno dejstvo, da tožnica pritožbe zoper odločbo z dne 18. 11. 2003, ni vložila. V sporni zadevi se odpira predvsem vprašanje, zakaj je bila pravnomočna sodba Višjega delovnega in socialnega sodišča opr. št. Psp 92/2012 z dne 22. 3. 2012 podlaga za drugačno postopanje prvo oz. drugotožene stranke šele ob izdaji odločbe z dne 21. 7. 2015, ne pa za obdobje pred tem. V zvezi s sodbo opr. št. Psp 92/2012 gre tudi za vprašanje spoštovanja pravnomočne sodne odločbe, s katero je bilo odločeno in tudi pojasnjeno, kako je potrebno tolmačiti sporne določbe materialnega prava, ki se nanašajo na vprašanje prejemanja dodatka za pomoč in postrežbo po določbah ZPIZ-1 in dodatka za nego otroka po določbah ZSDP.

Izrek

I. Pritožbi se ugodi in se izpodbijana sodba razveljavi ter zadeva vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje.

II. Pritožbeni stroški so nadaljnji stroški postopka.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je zavrnilo tožničin tožbeni zahtevek, da sta ji toženi stranki dolžni v roku 15 dni iz naslova utrpele materialne škode plačati denarno odškodnino v znesku 28.800,00 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od vložitve tožbe dalje do prenehanja obveznosti (I. točka izreka). Tožnici je bilo naloženo, da prvotoženi stranki povrne stroške postopka v višini 662,89 EUR v roku 15 dni, po poteku tega roka pa skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi (II. točka izreka) ter da je dolžna drugotoženi stranki povrniti stroške postopka v višini 13,69 EUR v roku 15 dni, po poteku tega roka skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi (III. točka izreka).

2. Zoper sodbo je tožnica vložila pritožbo zaradi zmotne uporabe materialnega prava in bistvene kršitve določb postopka po 15. točki drugega odstavka 339. člena Zakona o pravdnem postopku (Ur. l. RS, št. 26/99 s spremembami, v nadaljevanju ZPP). Navaja, da se predmet razsoje nanaša izključno na pravno presojo protipravnosti ravnanja toženih strank, ki je vodilo do izdaje ukinitvene odločbe drugotožene stranke št. ... z dne 18. 11. 2003, s katero je tožnici od 1. 7. 2003 naprej ukinjena pravica do dodatka za nego otroka. Za pravilno razsojo spornega vprašanja bi se moralo sodišče opredeliti najprej do skladnosti navedene odločbe s pozitivnim pravom v času izdaje odločbe in drugič, v kolikor bi ugotovilo, da je bila navedena upravna odločba izdana v nasprotju s takrat veljavnim pravnim redom, presoditi ali je bila podana protipravnost ravnanja toženih strank, kot jo določata 26. člen Ustave RS in 131. člen Obligacijskega zakonika (Ur. l. RS, št. 83/2001 s spremembami, v nadaljevanju: OZ) ter tudi ustaljena sodna praksa glede ravnanja upravnih organov pri izdaji posamičnih oblastnih aktov. Sodišče prve stopnje ni ugotavljalo pravilnost in zakonitost navedene odločbe drugotožene stranke, s katero je bila tožnici od 1. 7. 2003 dalje ukinjena pravica do dodatka za nego otroka. Do tega vprašanja se tudi obe toženi stranki nista izrecno opredelili, pa čeprav iz dejanskega stanja izhaja, da nepravilnosti ukinitvene odločbe vsaj implicitno priznavata, s tem, da je v nadaljevanju drugotožena stranka kljub nespremenjenim okoliščinam na strani tožnice in kljub dejstvom, da vmes ni prišlo do spremembe pravne podlage, tožnici kasneje dodatek za nego otroka ponovno priznala. Sodišče je omenjeno vprašanje prezrlo ter se posvetilo zgolj vprašanju protipravnosti pri izdaji upravnih odločb. V tem primeru bi lahko šteli, da sodišče prve stopnje šteje neskladnost ukinitvene odločbe s pozitivnim pravom za nesporno, kar pa še vedno ne odvezuje sodišča, da dokazno oceno v sodbi izrecno navede in jo obrazloži, kar pa je sodišče opustilo. Poudarja, da je za ugotovitev protipravnosti akta dovolj ugotoviti zgolj eno od primeroma naštetih okoliščin in ne vseh, sodišče pa se je izrecno opredelilo le do razloga namerne zmotne razlage predpisa, ki se drugotoženi stranki tožbeno sploh ne očita. Drugotoženi stranki se očita nerazumno odstopanje od jasnih določb materialnega prava in uveljavljanje sodne prakse. Iz sporne odločbe nikjer ne izhaja, katere zakonsko določene okoliščine narekujejo uvedbo postopka in kako lahko priznanje pravice tožničinemu otroku po drugi pravni podlagi vpliva na tožničino upravičenje do prejemka po 80. členu Zakona o starševskem varstvu in družinskih prejemkih (Ur. l. RS, št. 26/2014 s spremembami, v nadaljevanju ZSDP-1), saj ta ne določa okoliščine, kot upoštevne za uvedbo postopka po členu 102/4, še manj pa za ukinitev pravilno in zakonito priznane pravice. Drugotožena stranka je sama uvedla postopek in bi sporno odločbo sprejela tudi brez izjave tožnice. Pritožba nadalje meni, da je določba 142. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Ur. l. RS, št. 106/99 s spremembami, v nadaljevanju ZPIZ-1) jasna in določna in ne pušča več enako smiselnih alternativnih razlag. Sploh ne take, kot jo je v sporni odločbi sprejela drugotožena stranka. Gre za različen krog upravičencev in za vsebinsko različni pravici, kot to podrobno obrazloži sodba opr. št. Psp 92/2012 z dne 22. 3. 2012. Navedena sodba povzema stanje prava, kakršno je obstajalo v času izdaje sporne odločbe. Tožnica nadalje navaja, da tudi ustaljena sodna praksa v ničemer ne odstopa od edine možne razlage 142. člena ZPIZ-1. Tudi iz sodbe izhaja, da je razlaga določb jasna in nedvomna, kar posledično pomeni, da so ukinitvene odločbe, ki sta jih izdajali prva in drugotožena stranka že zaradi tega nepravilne in nezakonite. Tako ravnanje tožene stranke kot nezakonito že presega prag kvalificirane napačnosti kot jo je v tovrstnih odškodninskih zadevah postavilo Vrhovno sodišče RS, kot npr. v zadevi opr. št. VIII Ips 5/2014. Posledično je tožbeni zahtevek v celoti utemeljen. Sodišče prve stopnje ni celovito presojalo vseh elementov protipravnosti, ki jih je tožnica zatrjevala. Tožnica se v pritožbi sklicuje tudi na odločbo Ustavnega sodišča RS št. U-I-89/99 glede načela varstva zaupanja v pravo, ki posamezniku zagotavlja, da mu država njegovega pravnega položaja ne bo brez razloga, utemeljenega v prevladujočem javnem interesu, poslabšalo, kar je storila drugotožena stranka in z odločbo z dne 18. 11. 2003 posegla v pravnomočno urejeno razmerje in to za nazaj. Tako je brez zakonskega pooblastila uvedla postopek za spremembo odločbe, tožnico z evidentno prekoračitvijo zakona pozvala k izbiri eno od dveh pravic, ki se po pravu nista izključevali, niti se tožnica ene od obeh pravic sama ne bi mogla veljavno odpovedati, saj ni nastopala kot upravičenka do dodatka za pomoč in postrežbo in izdala odločbo z nepopolno obrazložitvijo. Tako je bistveno prekoračila veljavni zakon in s tem tudi načelo varstva zaupanja v pravo kot elementa pravne države po 2. členu Ustave RS. Ob ugotovitvi kvalificirane stopnje napačnosti upravnega akta je s tem podana tudi protipravnost ravnanja toženih strank. Ob presoji z ustavo določenih predpostavk odškodninske odgovornosti, torej vzročne zveze in škode, ki so tožbeno že dokazane, omenjeno ne pusti nobenega dvoma, da bi sodišče moralo ugotoviti obstoj odškodninske odgovornosti in posledično ugoditi tožbenemu zahtevku. Sodišče prve stopnje se do protipravnega ravnanje prvotožene stranke ni opredelilo, čeprav se tudi na njo nanaša enak očitek o kvalificirani stopnji napačnosti v spisu vsebovanega navodila. Tožnica sicer zoper sporno odločbo drugotožene stranke ni vložila pravnih sredstev, vendar to ni edino sredstvo izpodbijanja nezakonitih odločitev upravnih organov, kar smiselno poudarja že sodišče prve stopnje, in sicer, da je sanacija takih nezakonitih upravnih aktov možna z vlaganjem odškodninskih tožb ob predpostavki dokazanosti kvalificirane stopnje napačnosti. Predlaga, da pritožbeno sodišče izpodbijano sodbo spremeni tako, da tožbenemu zahtevku ugodi, podredno pa, da izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v ponovno sojenje. Priglaša stroške pritožbe.

3. Pritožba je utemeljena.

4. Po preizkusu zadeve v skladu z drugim odstavkom 350. člena ZPP pritožbeno sodišče ugotavlja, da je sodišče prve stopnje zaradi zmotne uporabe materialnega prava nepopolno ugotovilo dejansko stanje.

5. V obravnavanem primeru se spor nanaša na plačilo odškodnine v višini 28.800,00 EUR. Do škode v takšni višini naj bi prišlo zaradi tega, ker tožnica v obdobju od 1. 7. 2003 do 1. 7. 2015 ni imela priznanega dodatka za nego mladoletne A.A.. Takšno stanje naj bi povzročili toženi stranki s svojim protipravnim ravnanjem.

6. V prvem odstavku 131. člena OZ je določeno, da kdor povzroči drugemu škodo, jo je dolžan povrniti, če ne dokaže, da je škoda nastala brez njegove krivde. Nadalje je v 148. členu OZ določeno, da pravna oseba odgovarja za škodo, ki jo njen organ povzroči tretji osebi pri opravljanju ali v zvezi z opravljanjem svojih funkcij. S priznanjem pravice do odškodnine morajo biti tako izpolnjeni elementi odškodninskega delikta, in sicer protipravno ravnanje povzročitelja škode, obstoj pravno priznane škode, vzročna zveza med nedopustnim ravnanjem in nastalo škodo ter odgovornost na strani povzročitelja škode. Vsi navedeni elementi civilnega delikta morajo biti podani kumulativno.

7. Iz listinske dokumentacije izhaja, da je drugotožena stranka najprej z odločbo št.... z dne 12. 3. 2003 tožnici priznala dodatek za nego otroka A.A. za čas od 1. 12. 2002 do 30. 11. 2007. Po tem, ko je Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije A.A. z odločbo št. ... z dne 23. 10. 2003 priznal dodatek za pomoč in postrežbo od 1. 7. 2003 na podlagi določb ZPIZ-1, pa je drugotožena stranka po uradni dolžnosti z odločbo št. ... z dne 18. 11. 2003 odločila, da tožnica od 1. 7. 2003 dalje ni upravičena do dodatka za nego otroka. Zoper citirano odločbo tožnica ni vložila pravnega sredstva. Nadalje je iz dokumentacije razvidno, da je na podlagi tožničine zahteve vložene v letu 2015 drugotožena stranka z odločbo št. ... z dne 21. 7. 2015 tožnici ponovno priznala dodatek za nego otroka, vendar le za čas od 1. 7. 2015 do 30. 4. 2028. 8. Navedeno pomeni, da tožnica od dneva ustavitve izplačevanja dodatka za nego otroka od 1. 7. 2003 do 1. 7. 2015 dodatka za nego otroka ni prejemala zaradi odločitve, da do njega ni upravičena, ker je otrok pridobil pravico do dodatka za pomoč in postrežbo po določbah ZPIZ-1. V zvezi z uveljavljeno odškodnino je sporno, ali je tožnica upravičena do odškodnine za premoženjsko škodo v obliki neizplačanega dodatka za nego otroka za obdobje ukinitve tega dodatka zaradi domnevnega protipravnega ravnanja toženih strank.

9. Pritožbeno sodišče soglaša z zaključkom sodišča prve stopnje, da toženima strankama v zvezi z izdajo odločbe št....z dne 18. 11. 2003 ni mogoče očitati, da sta nerazumno odstopali od materialnega prava, niti jima ni mogoče očitati protipravnega ravnanja. Vendar pa to velja samo do tedaj, ko se je tožena stranka seznanila s sodbo Višjega delovnega in socialnega sodišča opr. št. Psp 92/2012 z dne 22. 3. 2012. V citirani sodbi je pritožbeno sodišče poudarilo, da v sistemu socialno varstvenih dajatev ni jasno določeno, katere dajatve se medsebojno izključujejo, da pa je potrebno določbe obeh predpisov, konkretno Zakona o starševskem varstvu in družinskih prejemkih (Ur. l. RS, št. 110/2006, v nadaljevanju ZSDP) in ZPIZ-1 tolmačiti na ta način, da se dodatek za pomoč in postrežbo priznan po določbah ZPIZ-1 (142. člen) in dodatek priznan po določbah ZSDP (81. člen) medsebojno ne izključujeta. Torej drugače, kot se je določbo 142. člena ZPIZ-1, ki določa, da upravičenec, ki pridobi pravico do dodatka za pomoč in postrežbo po tem zakonu in pravico do te dajatve po drugih predpisih, lahko uživa le tisto od obeh pravic, ki si jo sam izbere, razlagalo do tedaj in tudi ob izdaji odločbe z dne 18. 11. 2003. 10. Prav v zvezi s to sodbo pritožbeno sodišče ne more slediti stališču sodišča prve stopnje, da protipravnosti ravnanja toženih strank ni mogoče utemeljevati s sklicevanjem na citirano sodbo opr. št. Psp 92/2012. Gre namreč za razlago materialnega prava, s tem v zvezi pa za vprašanje protipravnega ravnanja toženih strank po prejemu sodbe in jasno zavzetim spremenjenim stališčem. Pritožba utemeljeno zastavlja vprašanje, zakaj tožena stranka ni upoštevala izdane sodbe in sama po uradni dolžnosti na podlagi 102. člena ZSDP odločila drugače. Sodišče prve stopnje sicer ugotavlja, da je prvotožena stranka Centrom za socialno delo v letu 2003 poslala dopis z dne 12. 2. 2003 (priloga B7), v katerem je posredovala dopis Zveze slepih in slabovidnih Slovenije z dne 5. 12. 2002 (B2) glede izvajanja petega odstavka 138. člena ZPIZ-1, ki so ga naslovili na ZPIZ Slovenije ter odgovor z dne 24. 12. 2002 (priloga B1) in zaključi, da dopis prvotožene stranke ne predstavlja dajanja navodil glede tolmačenja 142. člena ZPIZ-1, vendar pa sodišče prve stopnje tudi ne pojasni razlogov za takšen zaključek. Nasprotno pa dopis št. ... z dne 8. 6. 2015 oceni, da je z njim drugotožena stranka dajala centrom za socialno delo navodila, kako naj postopajo in upoštevajo sodbo opr. št. Psp 92/2012. Kako je bilo z dajanjem navodil prvotožene stranke drugotoženi stranki in ali so bila ta zavezujoča v zvezi z izdajo odločb in postopanjem prvotožene oz. drugotožene stranke v podobnih primerih, pa sodišče prve stopnje ni ugotavljalo.

11. Pritožbeno sodišče soglaša z ugotovitvijo sodišča prve stopnje, da je v skladu s sodno prakso osnovni in primarni način za odpravo škode v tovrstnih primerih vgrajen v pravni sistem v obliki predvidenih in ustavno zagotovljenih pravnih sredstev ter da morajo stranke poskrbeti za svoje pravice z vlaganjem pravnih sredstev. Kot pa je že poudarilo pritožbeno sodišče v identični zadevi opr. št. Psp 289/2017, je potrebno pri presoji vsebine in obsega pravice, varovane v 26. členu Ustave RS, na to določbo pa se sklicuje tudi pritožba, upoštevati, da je odgovornost države za škodo, ki jo s svojim protipravnim ravnanjem povzročajo državni organi, uslužbenci in funkcionarji pri izvrševanju oblasti, specifična oblika odgovornosti, da njena specifičnost izhaja iz posebnega položaja države v nasprotju s subjektom, to je državljanom, pravnim osebam pa tudi drugim oseba, ki so na njenem ozemlju. Država vstopa v to pravno razmerje vertikalno, pri izvrševanju oblasti oz. v zvezi z njenim izvrševanjem, pri čemer jo zavezuje ustavna prepoved protipravnega oblastnega ravnanja. Četudi sodišče pri presoji uporabi nekatera pravila splošnega obligacijskega prava, jih mora uporabiti prilagojeno z značilnostmi javno pravne odškodninske odgovornosti (odločba Ustavnega sodišča RS, opr. št. Up-124/14, UI-45/14 z dne 28. 5. 2015). Sodišče prve stopnje je v obravnavnem primeru kot ključno štelo, da v obravnavani zadevi tožnica zoper ukinitveno odločbo drugotožene stranke z dne 18. 11. 2003, s katero je bilo odločeno, da od 1. 7. 2000 dalje ni več upravičena do dodatka za nego otroka, ni vložila pritožbe, čeprav je bila s pravnim poukom o tej možnosti pravilno poučena. Ker gre v obravnavanem primeru za spor glede vprašanja odškodninske odgovornosti prvo oz. drugotožene stranke in ne za uveljavljanje pravice do dodatka za nego otroka, ni mogoče šteti kot ključno dejstvo, da tožnica pritožbe zoper odločbo z dne 18. 11. 2003, ni vložila. V sporni zadevi se odpira predvsem vprašanje, zakaj je bila pravnomočna sodba Višjega delovnega in socialnega sodišča opr. št. Psp 92/2012 z dne 22. 3. 2012 podlaga za drugačno postopanje prvo oz. drugotožene stranke šele ob izdaji odločbe št. ... z dne 21. 7. 2015, ne pa za obdobje pred tem. V zvezi s sodbo opr. št. Psp 92/2012 gre tudi za vprašanje spoštovanja pravnomočne sodne odločbe, s katero je bilo odločeno in tudi pojasnjeno, kako je potrebno tolmačiti sporne določbe materialnega prava, ki se nanašajo na vprašanje prejemanja dodatka za pomoč in postrežbo po določbah ZPIZ-1 in dodatka za nego otroka po določbah ZSDP.

12. Glede na vse navedeno in odprta vprašanja ter stališča, je pritožbeno sodišče na podlagi 355. člena ZPP pritožbi tožnice ugodilo in izpodbijano sodbo razveljavilo ter zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v ponovno sojenje. Na podlagi pravilno uporabljenega materialnega prava, bo potrebno popolno in pravilno ugotoviti dejansko stanje in v ta namen izvesti dokaze, s katerimi se bo razčistilo, kako je bilo z dajanjem navodil prvotožene stranke drugotoženi stranki v zvezi z izdajo odločb v podobnih primerih. Predvsem bo potrebno ugotoviti, ali so ta navodila zavezujoča ter kdaj je bila prvotoženi stranki vročena sodba opr. št. Psp 92/2012 z dne 22. 3. 2012 in zakaj je šele v letu 2015 prišlo do očitne spremembe pravne prakse pri toženima strankama v zvezi s priznavanjem pravice do dodatka za nego otroka. V kolikor bo po tako dopolnjenem dokaznem postopku sodišče prve stopnje ugotovilo, da je protipravnost podana, kot eden izmed predpostavk odškodninske odgovornosti, bo ugotavljalo, ali so podani tudi ostali elementi odškodninske odgovornosti ter odločilo o tožbenem zahtevku. Poleg tega pa bo glede na medsebojna razmerja v tem sporu ugotovilo, ali sta glede na medsebojna razmerja v tem sporu pasivno legitimirani obe ali le prvotožena stranka ter tudi odločilo o ugovoru zastaranja.

13. O stroških pritožbe pa je pritožbeno sodišče glede na to, da je razveljavilo izpodbijano sodbo, skladno s tretjim odstavkom 165. člena odločilo, da so stroški pritožbe nadaljnji stroški postopka.