Jedro

Presoja ukrepov za preprečitev, zmanjšanje in odpravo škodljivih posledic nameravanega posega presega okvir odločanja v predhodnem postopku, v katerem se na podlagi pridobljenih strokovnih mnenj ugotavlja le ali bi nameravani poseg glede na svoje značilnosti, lokacijo in predvidene učinke lahko negativno vplival na okolje in zdravje ljudi. Ugotovitev ter ocena dolgoročnih, kratkoročnih, posrednih in neposrednih vplivov nameravanega posega (v okolje, na človeka, tla, vodo, zrak, biotsko raznovrstnost in naravne vrednote, podnebje in krajino, pa tudi na človekovo nepremično premoženje in kulturno dediščino, ter njihova medsebojna razmerja) pa je predmet druge faze odločanja – to je postopka presoje vplivov na okolje in izdaje okoljevarstvenega soglasja. V tem postopku se potem, ko se na podlagi strokovne ocene vplivov na okolje podrobneje ugotovijo možni negativni učinki posega, presoja tudi učinkovitost, primernost in izvedljivost predvidenih ukrepov za zmanjšanje, odpravo in preprečitev ugotovljenih učinkov posega.

Ker je bilo v postopku pred upravnimi organi s stopnjo verjetnosti ugotovljeno, da bi nameravani poseg (zlasti v primeru nesreče oziroma ob nespoštovanju predvidenih zaščitnih ukrepov) lahko imel pomembne vplive na varovani območji Natura 2000, je pravilna ugotovitev organa, da je za namene in poseg treba izvesti presoji vplivov na okolje. Vodilo pri odločanju sodišča je bilo tudi načelo previdnosti, ki je eno temeljnih načel evropskega okoljskega prava.

Izrek

I. Tožba se zavrne

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Z izpodbijanim sklepom št. 35405-195/2017-34 z dne 8. 3. 2019, je Agencija Republike Slovenije za okolje (v nadaljevanju ARSO) ugotovila, da je za nameravani poseg: vzdrževanje proizvodnosti pri pridobivanju mineralnih surovin na zemljiščih v k.o. ... s parc. št. ... in v k.o. ... s parc. št. ..., nosilca nameravanega posega A. d.o.o., ... (v nadaljevanju tožnik), treba izvesti presojo vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstveno soglasje (točka 1 izreka). Kot je še ugotovila, v postopku stroški niso nastali (točka 2 izreka).

2. V obrazložitvi sklepa ARSO pojasnjuje, da je dne 12. 5. 2017 prejela zahtevo tožnika, da za nameravani poseg v skladu z 51.a členom Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1) izvede predhodni postopek.

3. Po mnenju ARSO gre v obravnavani zadevi za spremembo posega v okolje, to je za spremembo v načinu obratovanja naprave, ki bi lahko imela pomembne škodljive vplive na okolje. Pri nameravanem posegu, katerega predmet je ponovno hidravlično lomljenje vrtin Pg-10 in Pg-11A, ki bo spremenilo fizično stvarnost okolja, se bo namreč drenažni radij povečal, poseg bo izveden na drugih globinah, kot v predhodnem hidravličnem lomljenju, nekoliko pa bo spremenjen tudi sam postopek hidravličnega lomljenja (npr. drugačen zajem vode).

4. V postopku so o tem ali je s stališča njihove pristojnosti za nameravani poseg treba izvesti presojo vplivov na okolje, mnenja podali ministrstva in organizacije iz tretjega odstavka 52. člena ZVO-1. 5. Zavod Republike Slovenije za varstvo narave (v nadaljevanju ZRSVN) je v mnenjih z dne 28. 5. 2018 in dne 10. 10. 2018 ugotovil, da obstajajo razlogi za dvom o neškodljivosti nameravanega posega za okolje. V primeru nekontroliranega izpusta nevarnih snovi v okolje (v primeru okoljske nesreče ali v primeru neizvedenih tehničnih ukrepov) bi namreč lahko prišlo do onesnaženja tal, podtalne in tekoče vode z nevarnimi snovmi, ki se uporabljajo za pripravo tekočine za lomljenje oziroma z nevarnimi snovmi, ki se dvigujejo iz podzemlja, to pa bi lahko imelo za posledico bistveno poslabšanje ohranitvenega stanja kvalifikacijskih vrst varovanih območij Natura 2000 (POO Mura in POV Mura), ki se nahajata v daljinskem vplivu nameravanega posega. Kot je navedel v mnenju z dne 28. 5. 2018, je zato za nameravani poseg, upoštevaje načelo previdnosti, treba izvesti presojo vplivov na okolje. V mnenju z dne 10. 10. 2018 pa je ZRSVN ocenil, da bodo ob izvedbi vseh postopkov, ukrepov in protokolov ter ob izvajanju ukrepov za zaščito tal, vode in zraka, ki jih je v postopku naknadno predvidel nosilec nameravanega posega ter ob upoštevanju drugih okoljskih standardov, možnosti nekontroliranega uhajanja nevarnih snovi v okolje ter posledično vplivi na poslabšanje ohranitvenega stanja kvalifikacijskih vrst Posebnega območja varstva Mura (v nadaljevanju POO Mura) in Posebnega ohranitvenega območja Mura (v nadaljevanju POV Mura) bistveno zmanjšani, zaradi česar za nameravani poseg presoje vplivov na okolje ni treba izvesti.

6. Mnenje je v postopku podal tudi Urad za kemikalije. Dne 3. 4. 2018 je navedel, da nosilec nameravanega posega ni izkazal, da nameravani poseg ne bo imel pomembnih vplivov na okolje. Na podlagi kasnejših dopolnitev vloge pa je v mnenju z dne 4. 1. 2019 ocenil, da za nameravani poseg presojo vplivov na okolje ni treba izvesti. Ob tem pa je dodal, da je nosilca nameravanega posega treba kljub temu zavezati k upoštevanju smernic EU in k izvajanju monitoringa, na lokaciji posega pa je treba predvideti tudi mobilne potopne črpalke in posode za shranjevanje razlite tekočine.

7. V nadaljevanju obrazložitve ARSO podrobneje pojasnjuje uporabo posameznih meril (upoštevaje značilnosti in lokacijo posega v okolje ter vrsto in značilnosti možnih vplivov na okolje) iz Priloge 2 Uredbe o posegih v okolje, za katere je treba izvesti presojo vplivov na okolje (v nadaljevanju Uredba PVO), na podlagi katerih se ugotavlja, ali je za nameravani poseg treba izvesti presojo vplivov na okolje.

8. Glede značilnosti možnih vplivov ugotavlja, sklicujoč se pri tem na mnenji ZRSVN in Urada za kemikalije, da je pogoj za izključitev oziroma preprečitev pomembnih vplivov nameravanega posega na okolje dosledna izvedba vseh zakonodajnih ter drugih dodatnih tehničnih (omilitvenih) ukrepov, ki jih je predvidel nosilec nameravanega posega (zajem povratne vode s cisterno, izvedba manipulacije prečrpavanja in mešanja znotraj mobilne atestirane lovilne sklede, ustrezen volumen lovilne posode, ukrepi, navedeni v Elaboratu - tehnični del rudarskega projekta za pridobitev koncesije za izkoriščanje mineralnih surovin, nafte in zemeljskega plina na območju pridobivalnega prostora na območju Murske depresije št. 01/2018 iz marca 2018, preveritve ustreznosti opreme itd.). Učinkovitosti, izvedljivosti ter uspešnosti teh ukrepov pa v predhodnem postopku po mnenju ARSO ni mogoče presojati, saj je to predmet presoje vplivov na okolje in predmet postopka izdaje okoljevarstvenega soglasja. Navedeno po njegovem prepričanju potrjujeta tudi sodbi Sodišča EU v zadevah C-323/17 - People Over Wind and Sweetman z dne 12. 4. 2018 in C-538/09 - Komisija proti Kraljevini Belgiji z dne 26. 5. 2011. Predmet postopka presoje vplivov na okolje je tudi monitoring (14.a člen Uredbe o vsebini poročila o vplivih na okolje in načinu njegove priprave), ki ga je predlagal Urad za kemikalije.

9. Upoštevaje lokacijo (območje je bogato z mineralnimi in geotermalnimi podzemnimi vodami ter s kmetijskimi zemljišči; podzemne vode, podtalnica in kmetijska zemljišča nimajo dobrih regeneracijskih sposobnosti) in značilnosti nameravanega posega ter dejstvo, da se je obravnavana dejavnost na tem območju v preteklosti že izvajala ter ob upoštevanju ugotovitve, da brez izvedbe (omilitvenih) ukrepov ni mogoče izključiti pomembnih vplivov na okolje, bi nameravani poseg po mnenju ARSO lahko imel pomemben vpliv na okolje. Za poseg je zato treba izvesti presojo vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstveno soglasje.

10. Zoper izpodbijani sklep je tožnik vložil pritožbo, ki pa jo je Ministrstvo za okolje in prostor z odločbo št. 35402-14/2019/3 z dne 10. 6. 2019 kot neutemeljeno zavrnilo.

11. V tožbi tožnik nasprotuje ugotovitvi ARSO, da bi nameravani poseg lahko imel pomemben vpliv na okolje.

12. Opozarja, da upravna organa nepravilno enačita poseg oziroma napravo z metodo hidravličnega lomljenja. Predmet predhodnega postopka je lahko namreč le poseg oziroma njegova sprememba ali razširitev.

13. Kot navaja, v obravnavani zadevi niso izpolnjeni pogoji za uvedbo predhodnega postopka, saj gre le za nadaljevanje že obstoječega posega v okolje in ne za spremembo posega v smislu 2. alineje drugega odstavka 3. člena Uredbe PVO. Pri posegu se bo namreč uporabila metoda hidravlične stimulacije manjšega obsega na že obstoječih vrtinah, izvrtanih leta 2011, z namenom vzdrževanja proizvodnosti pri pridobivanju mineralnih surovin, pri čemer se način izvedbe, obseg in količina pridobljenega plina ne bodo spremenili. V nadaljevanju tožbe tožnik podrobneje pojasnjuje, zakaj sprememba drenažnega radija, izvedba hidravličnega lomljenja na drugih globinah ter zbiranje povratne tekočine v rezervoarjih (namesto v odprti laguni) niso relevantni kriteriji pri oceni ali nameravani poseg predstavlja spremembo posega v okolje, za katero je treba izvesti predhodni postopek.

14. Četudi bi ponovno hidravlično lomljenje predstavljalo spremembo posega, ta sprememba po mnenju tožnika ne bo imela pomembnih škodljivih vplivov na okolje. Tako so namreč ugotovili vsi zunanji organi, pritegnjeni v predhodni postopek, pa tudi zunanje strokovne institucije (X, Y, Z), katerih mnenja je tožnik pridobil v postopku. Ugotovitvam teh institucij upravna organa nista sledila in svojih odločitev tudi nista pojasnila, zaradi česar odločitev ni mogoče preizkusiti.

15. Tožnik v tožbi navaja, da ZRSVN v svojih mnenjih ni pojasnil, zakaj meni, da se lokacija nameravanega posega nahaja v območju daljinskega vpliva varovanih območij Natura 2000. Po njegovem mnenju se ZRSVN v mnenju tudi napačno sklicuje na strokovno študijo, pripravljeno na Hrvaškem leta 2015, ki se nanaša na hidravlično lomljenje velikega obsega, ki pa ni predmet tega postopka. Za odločitev zato ne more biti pomembno Priporočilo Komisije z dne 22. januarja 2014 o minimalnih načelih za raziskovanje in izkoriščanje ogljikovodikov (na primer plina iz skrilavca), pri katerem se uporablja obsežno hidravlično lomljenje (2014/70/EU), na katerega se v svojih mnenjih sklicujeta tako ZRSVN kot tudi Urad za kemikalije.

16. Tožnik v nadaljevanju tožbe podrobneje pojasnjuje, zakaj meni, da nameravani poseg ne predstavlja posega v naravo v območju daljinskega vpliva Natura 2000. Po njegovem mnenju zato ni mogoče uporabiti določb Direktive 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prostoživečih in rastlinskih vrst (v nadaljevanju Direktiva 92/43/EGS) ter sodne prakse Sodišča EU, na katero se v izpodbijanem sklepu sklicuje ARSO.

17. Meni, da mora upravni organ v predhodnem postopku najprej preveriti, ali nameravani poseg po Zakonu o ohranjanju narave (v nadaljevanju ZON) in po Pravilniku o presoji sprejemljivosti vplivov izvedbe planov in posegov v naravo na varovana območja (v nadaljevanju Pravilnik o presoji sprejemljivosti) sploh predstavlja poseg v naravo, ki se nahaja v vplivnem območju Nature 2000, šele nato sme presojati ali ima lahko poseg, upoštevaje merila Uredbe PVO, pomembne vplive na okolje.

18. Tožnik v tožbi še pojasnjuje, zakaj je mnenja, da bi moral upravni organ pri odločanju v predhodnem postopku upoštevati predvidene ukrepe za zmanjšanje oziroma preprečitev vpliva nameravanega posega v okolje. V podkrepitev svojih navedb se sklicuje na Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 2014/52/EU z dne 16. aprila 2014 o spremembi Direktive 2011/92/EU o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (v nadaljevanju Direktiva 2014/52/EU), ki med drugim določa, da lahko nosilec projekta poleg opisa vseh značilnosti projekta v postopku predhodne presoje predloži tudi ukrepe, predvidene za izključitev pomembnih negativnih vplivov na okolje. Podobno določilo vsebuje tudi četrti odstavek 6. člena veljavne Uredbe PVO.

19. Glede na obrazloženo sodišču primarno predlaga, da tožbi ugodi, izpodbijani sklep odpravi in zahtevo za izvedbo predhodnega postopka zavrže, ker v zadevi ne gre za upravno stvar. Podredno predlaga, da sodišče zahtevo kot neutemeljeno zavrne oziroma odloči, da za nameravani poseg ni treba izvesti presoje vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstvenega soglasja oziroma predlaga, da sodišče po odpravi izpodbijanega sklepa vrne zadevo upravnemu organu v ponovno odločanje. Zahteva pa tudi povračilo stroškov postopka.

20. Dne 16. 8. 2019 (v roku za vložitev tožbe) je tožnik sodišču priporočeno po pošti poslal vlogo, poimenovano kot dopolnitev tožbe, v kateri postavlja dodatni podredni zahtevek na ugotovitev nezakonitosti sklepa ARSO. Kot pojasnjuje, postavlja zahtevek za primer, če bo pred odločitvijo sodišča v tem upravnem sporu v ločenem upravnem postopku, ki ga bo začel, za nameravani poseg izdano okoljevarstveno soglasje. V ta namen predlaga zaslišanje svojih zakonitih zastopnikov in zaposlenega delavca.

21. V vlogi, vloženi dne 29. 1. 2020, tožnik navedbe v tožbi še dodatno utemeljuje s sklicevanjem na javno objavljene sklepe, v katerih je ARSO, kot zatrjuje, zavzela drugačno stališče kot v izpodbijanem sklepu, saj je že v fazi predhodnega postopka presojala razne (tudi omilitvene) ukrepe. Navedene sklepe tožnik vlogi tudi prilaga in se sklicuje na kršitev ustavnih načel enakosti pred zakonom in enakega varstva pravic.

22. Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravne spise.

K točki I izreka:

23. Tožba ni utemeljena.

24. V obravnavani zadevi je predmet sodne presoje sklep ARSO, izdan v predhodnem postopku po 51.a členu ZVO-1, v katerem se je ugotavljalo, ali je za nameravani poseg, ki ga je tožnik poimenoval kot vzdrževanje proizvodnosti pri pridobivanju mineralnih surovin, treba izvesti presojo vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstveno soglasje.

25. Sodišče uvodoma zavrača tožbeni očitek, da predmet upravnega postopka ni upravna zadeva, in da bi bilo treba zato zahtevo tožnika za izvedbo predhodnega postopka kot nedopustno zavreči. 26. Po drugem odstavku 2. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) se šteje, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki zadevi vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo oziroma, če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave zadeve.

27. Da obravnavana zadeva predstavlja upravno stvar, določa tretji odstavek 50. člena ZVO-1, ki pooblašča ministrstvo za okolje, da za določene vrste posegov v okolje, pri katerih se zaradi značilnosti nameravanega posega ali njegove lokacije lahko pričakujejo pomembni vplivi na okolje (te posege določa Uredba PVO), izvede predhodni postopek, katerega namen je, da se ugotovi ali je presoja vplivov obvezna tudi za te posege. Zakon nalaga nosilcu teh posegov v okolje dolžnost, da od ministrstva zahteva, da ugotovi ali je za nameravani poseg v okolje treba izvesti presojo vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstveno soglasje. Ministrstvo pa lahko začne postopek predhodne presoje po izrecni določbi zakona tudi po uradni dolžnosti (prvi odstavek 51.a člena ZVO-1).

28. Glede na navedene zakonske določbe je ARSO ravnala pravilno, ko je na podlagi zahteve tožnika izvedla postopek predhodne presoje, v katerem je ugotavljala ali je nameravani poseg tak, da zahteva presojo vplivov na okolje in je nato, upoštevaje ugotovitve v postopku ter veljavne predpise, o zahtevi odločila po vsebini.

29. Vrste posegov, za katere je presoja posegov v okolje obvezna, če se zanje v predhodnem postopku ugotovi, da bi lahko imeli pomembne vplive na okolje, opredeljuje Priloga 1 Uredbe PVO (Ur. l. RS, št. 51/14, 57/15), ki je veljala v času začetka predhodnega postopka (7. člen Uredbe o spremembah in dopolnitvah Uredbe o posegih v okolje, za katere je treba izvesti presojo vplivov na okolje, Ur. l. RS, št. 26-1435/2017). Omenjena uredba izvedbo predhodnega postopka predvideva tudi za t.i. drugo pridobivanje nafte in zemeljskega plina1 (točka B.3.1. Priloge 1 v zvezi s prvim odstavkom 3. člena Uredbe PVO) ter določa, da se predhodni postopek izvede tudi za spremembo posega v okolje, ki je v skladu s predpisi že dovoljen, se izvaja ali je že izveden, in ne glede na to, ali je bilo za poseg v okolje pred njegovo spremembo že pridobljeno okoljevarstveno soglasje ali sklep v predhodnem postopku v skladu z zakonom, ki ureja varstvo okolja, če gre za spremembo posega v okolje iz prvega odstavka, ki pomeni spremembo položaja ali lege v prostoru, dimenzij objekta, zmogljivosti, sestave, načina ali obdobja obratovanja naprave, rabe surovin ali energije, in bi lahko imela pomembne škodljive vplive na okolje (2. alineja drugega odstavka 3. člena Uredbe PVO).

30. Glede očitka tožnika, da upravna organa poseg v okolje nepravilno enačita z metodo hidravličnega lomljenja, sodišče pojasnjuje, da je predmet presoje v predhodnem postopku poseg v okolje (po ZVO-1 in Uredbi PVO) oziroma projekt (po Direktivi 2011/92/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje - v nadaljevanju Direktiva 2011/92/EU).

31. ZVO-1 opredeljuje poseg v okolje v 2. točki 3. člena kot vsako človekovo ravnanje ali opustitev ravnanja, ki lahko vpliva na okolje tako, da škoduje človekovemu zdravju, počutju in kakovosti njegovega življenja ter preživetju, zdravju in počutju drugih organizmov in določa, da se poseg v okolje nanaša zlasti na rabo naravnih dobrin, onesnaževanje delov okolja, gradnjo in uporabo objektov, proizvodne in druge dejavnosti ter dajanje izdelkov na trg in njihovo potrošnjo. Projekt tudi po definiciji iz točke a) drugega odstavka 1. člena Direktive 2011/92/EU predstavlja ne le izvedbo gradbenih del ali drugih instalacij ali shem, pač pa tudi druge posege v naravno okolje in krajino, vključno s tistimi, ki vključujejo pridobivanje mineralnih virov.

32. Iz navedb strank v postopku ter iz podatkov spisa v obravnavani zadevi izhaja, da je predmet presoje v predhodnem postopku poseg pridobivanja zemeljskega plina z uporabo metode hidravličnega lomljenja manjšega obsega, s katero naj bi se vrtini ponovno (prvič sta bili hidravlično lomljeni že leta 2011) stimuliralo z namenom, da se ohrani njuna proizvodnost tudi v bodoče. 33. Hidravlično lomljenje je, kot izhaja iz upravnega spisa, metoda, ki omogoča pridobivanje mineralnih virov (nafte ali zemeljskega plina) iz predhodno izvrtanih vrtin, zaradi česar ta po presoji sodišča predstavlja nujni sestavni del posega pridobivanja zemeljskega plina v smislu točke B.3.1. Priloge 1 Uredbe PVO. Zato imata upravna organa, ko se v obrazložitvah upravnih aktov sklicujeta na poseg hidravličnega lomljenja, v mislih poseg pridobivanja zemeljskega plina, ki ga omogoča omenjena metoda.

34. ARSO je v obrazložitvi izpodbijanega sklepa tudi prepričljivo pojasnila, zakaj nameravani poseg predstavlja v primerjavi s posegom v letu 2011 spremembo v načinu pridobivanja zemeljskega plina v smislu 2. alineje drugega odstavka 3. člena Uredbe PVO, ki zahteva izvedbo predhodnega postopka (drenažni radij oziroma obseg razpok bo pri eni od vrtin večji, poseg bo izveden na drugi globini, drugačen bo tudi zajem vode). Zato je neutemeljen ugovor tožnika, da gre pri nameravanem posegu zgolj za nadaljevanje obstoječega posega pridobivanja zemeljskega plina, ki ne zahteva izvedbe predhodnega postopka.

35. Tožnik v tožbi zatrjuje, da nameravani poseg ne bo imel pomembnega vpliva na okolje, in da je zato napačen zaključek ARSO, da je zanj treba izvesti presojo vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstveno soglasje. Pri vprašanju, ali nameravani poseg zahteva presojo vplivov na okolje, je upravni organ po četrtem odstavku 51.a člena ZVO-1 dolžan upoštevati merila, ki se nanašajo na značilnosti nameravanega posega v okolje, njegovo lokacijo in značilnosti možnih vplivov posega na okolje. Omenjena merila primeroma našteva Priloga 2 Uredbe PVO. Strokovno pomoč pri tej presoji pa upravnemu organu nudijo ministrstva in organizacije, ki jih je ARSO v obravnavanem postopku tudi zaprosila za mnenje o tem ali bi nameravani poseg z vidika njihove pristojnosti lahko imel pomembne vplive na okolje in zdravje ljudi.

36. Na tej podlagi sta mnenje v postopku podala tudi ZRSVN in Urad za kemikalije, ugotovitve katerih je ARSO v utemeljitvi izpodbijanega sklepa ustrezno upošteval. 37. ZRSVN je v postopku podal več mnenj. V mnenju z dne 24. 4. 2018 je najprej presodil, da presoje vplivov na okolje ni treba izvesti, v dopolnitvi tega mnenja z dne 28. 5. 2018 pa je, sklicujoč se na načelo previdnosti, zaključil, da bi nameravani poseg v primeru onesnaženja vode (zlasti podtalnice) lahko bistveno poslabšal ohranitveno stanje več kvalifikacijskih vrst na varovanih območjih Natura 2000 (POO in POV Mura), ki sta v daljinskem vplivu nameravanega posega, zaradi česar je presoja vplivov posega s stališča varstva narave po njegovem mnenju potrebna.

38. Tej ugotovitvi je tožnik v postopku nasprotoval in v dokaz svojih trditev predložil strokovni mnenji Y. in X., ki ju je ZRVSN v dodatnem mnenju z dne 10. 10. 2018 tudi upošteval, vztrajal pa je pri ugotovitvi, da se nameravani poseg nahaja v območju daljinskega vpliva varovanih območij Natura 2000, in da bi morebitno onesnaženje vode in tal ob posegu (npr. ob nesreči ali v primeru neupoštevanja predvidenih ukrepov za preprečitev preseganja dopustnih obremenitev okolja) lahko negativno vplivalo na varovani območji in povzročilo bistveno poslabšanje ohranitvenega stanja kvalifikacijskih vrst na območjih Natura 2000. Ker pa je tožnik v predhodnem postopku naknadno predvidel izvedbo določenih ukrepov, ki jih bo, kot je navedel, upošteval pri izvedbi nameravanega posega, je ZRSVN kljub predhodnim ugotovitvam o obstoju potencialne nevarnosti posega za naravo, zaključil, da bosta ob upoštevanju predvidenih ukrepov možnost nekontroliranega uhajanja nevarnih snovi v okolje ter vpliv posega na poslabšanje ohranitvenega stanja kvalifikacijskih vrst varovanih območij bistveno zmanjšana. Ob upoštevanju navedenega presoja vpliva nameravanega posega na okolje po mnenju ZRSVN ni potrebna.

39. Da je presoja vplivov na okolje zaradi uporabe kemikalij pri posegu obvezna, je v svojem prvem mnenju z dne 3. 4. 2018 ugotovil tudi Urad za kemikalije, ki pa je v mnenju z dne 4. 1. 2019, sklicujoč se na mnenje Z. o vplivu tekočine za hidravlično lomljenje za okolje, ki ga je v postopku naknadno predložil tožnik, zaključil, da nameravani poseg pomeni sprejemljivo nizko tveganje za okolje. Ob tem je predlagal, da se nosilca nameravanega posega zaveže k spoštovanju predlaganih ukrepov iz predloženega strokovnega mnenja (zagotovitev mobilnih potopnih črpalk in posode za shranjevanje razlite tekočine na kraju nameravanega posega), k upoštevanju smernic Evropske Komisije za hidravlično lomljenje ter k izvajanju monitoringa.

40. Glede ugovora tožnika v tožbi, da sta ZRSVN in Urad za kemikalije v svojih mnenjih izhajala iz napačne predpostavke, da nameravani poseg predstavlja obsežno hidravlično lomljenje, za katero velja Priporočilo Komisije z dne 22. januarja 2014 o minimalnih načelih za raziskovanje in izkoriščanje ogljikovodikov, sodišče ugotavlja, da ZRSVN v mnenju z dne 28. 5. 2018 sicer res omenja hrvaško študijo, ki se nanaša na obsežno hidravlično lomljenje, ki ni predmet tega postopka. Ta napačna ugotovitev, kot ugotavlja sodišče, pa na vsebino končnega mnenja ZRSVN z dne 10. 10. 2018 ni imela vpliva. V navedenem mnenju namreč ZRSVN izrecno omenja količino vode (do največ 1800 m3 na posamezno vrtino), ki se bo pri posegu vtisnila v vrtini, in ki jo je pri oblikovanju mnenja tudi upošteval. Navedeno dokazuje, da je ZRSVN v mnenju pravilno štel, da pri nameravanem posegu ne gre za hidravlično lomljenje velikega obsega, pri katerem se (kot izhaja to iz točke 2 a) Priporočila Komisije) v posamezno vrtino v celotnem postopku lomljenja vtisne najmanj 10.000 m3 vode.

41. V skladu z obrazloženim tudi ni mogoče upoštevati predloga Urada za kemikalije v mnenju z dne 4. 1. 2019, da se nosilca nameravanega posega zaveže k spoštovanju omenjenega Priporočila Komisije, kot je to v obrazložitvi izpodbijanega sklepa pojasnila tudi ARSO. Glede očitka, da je Urad za kemikalije v mnenju neupravičeno predlagal izvedbo monitoringa, pa sodišče pojasnjuje, da je odločitev o tem, ali bo navedeni predlog (ki ima podlago v veljavni zakonodaji) v nadaljnjih postopkih upoštevan, v celoti v pristojnosti ARSO2. 42. Iz strokovnega mnenja ZRSVN po presoji sodišča nedvomno izhaja, da bi nameravani poseg lahko imel pomembne vplive na okolje oziroma na varstvene cilje območij Natura 2000 (POO Mura in POV Mura), ki se po ugotovitvi ZRSVN nahajata v območju daljinskega vpliva nameravanega posega. Te vplive bi po mnenju ZRSVN lahko bistveno zmanjšala le izvedba ukrepov, ki jih je v postopku predvidel tožnik oziroma so njihovo izvedbo predlagale strokovne institucije, katerih mnenja je tožnik predložil v predhodnem postopku. Tudi Urad za kemikalije, ki sicer ugotavlja sprejemljivo nizko tveganje posega za okolje, meni, da bi nosilca posega upravni organ moral zavezati k izvedbi določenih zaščitnih ukrepov (uporaba potopnih črpalk in posode za shranjevanje razlite tekočine), ki bi preprečili morebitne negativne vplive posega na okolje.

43. Ker je torej ugotovitev o bistveno zmanjšanem oziroma o sprejemljivo nizkem tveganju posega na okolje pogojena z izvedbo predlaganih ukrepov, ki naj bi preprečili ali zmanjšali negativne vplive posega na okolje, je po presoji sodišča ARSO v izpodbijanem sklepu pravilno ugotovil, da je za nameravani poseg treba izvesti presojo vplivov na okolje in pridobiti okoljevarstveno soglasje.

44. Presoja ukrepov za preprečitev, zmanjšanje in odpravo škodljivih posledic nameravanega posega namreč presega okvir odločanja v predhodnem postopku, v katerem se na podlagi pridobljenih strokovnih mnenj ugotavlja le ali bi nameravani poseg glede na svoje značilnosti, lokacijo in predvidene učinke lahko negativno vplival na okolje in zdravje ljudi. Ugotovitev ter ocena dolgoročnih, kratkoročnih, posrednih in neposrednih vplivov nameravanega posega (v okolje, na človeka, tla, vodo, zrak, biotsko raznovrstnost in naravne vrednote, podnebje in krajino, pa tudi na človekovo nepremično premoženje in kulturno dediščino, ter njihova medsebojna razmerja) pa je predmet druge faze odločanja – to je postopka presoje vplivov na okolje in izdaje okoljevarstvenega soglasja. V tem postopku se potem, ko se na podlagi strokovne ocene vplivov na okolje podrobneje ugotovijo možni negativni učinki posega, presoja tudi učinkovitost, primernost in izvedljivost predvidenih ukrepov za zmanjšanje, odpravo in preprečitev ugotovljenih učinkov posega. Z odločbo, s katero se nosilcu nameravanega posega izda okoljevarstveno soglasje, pa organ nosilca tudi zaveže k izvedbi pogojev, ki jih mora upoštevati, da bi preprečil, zmanjšal ali odstranil škodljive vplive na okolje (tretji odstavek v zvezi s četrtim odstavkom 61. člena ZVO-1). Izvajanje z odločbo naloženih ukrepov za preprečitev, zmanjšanje ali odstranitev škodljivih vplivov je tudi predmet inšpekcijske kontrole.

45. Pravilnost navedenega pravnega sklepanja potrjuje tudi sodba Sodišča EU v zadevi C-323/17 - People Over Wind and Sweetman, v kateri je sodišče pri razlagi določbe 3. točke 6. člena Direktive 92/43/EGS pojasnilo, da je treba celovito in natančno analizo ukrepov, s katerimi se lahko preprečijo ali zmanjšajo morebitne pomembne posledice za varovano območje Natura 2000, izvesti v fazi ustrezne presoje in ne že v fazi predhodne ocene (36. odstavek sodbe), saj bi upoštevanje takih ukrepov že v tej fazi lahko ogrozilo polni učinek direktive, zadnja faza pa bi lahko izgubila namen, saj bi obstajala nevarnost zlorabe te faze presoje, ki pa je bistveno jamstvo, ki ga določa direktiva (37. odstavek sodbe). Po mnenju sodišča je treba zato 3. točko 6. člena direktive razlagati tako, da se za ugotovitev, ali je treba pozneje opraviti ustrezno presojo vplivov načrta ali projekta na varovano območje, v fazi predhodne ocene ne sme upoštevati ukrepov, katerih namen je preprečiti ali zmanjšati škodljive posledice tega načrta ali projekta na to območje (40. odstavek sodbe).

46. Upoštevaje obrazloženo, vpliva na odločitev tudi ne more imeti sklicevanje tožnika na Uredbo o spremembah in dopolnitvah Uredbe o posegih v okolje, za katere je treba izvesti presojo vplivov na okolje (Ur. l. RS, št. 26/17)3 ter na Direktivo 2014/52/EU, ki določata, da lahko nosilec posega v predhodnem postopku priloži tudi opis ukrepov, ki jih že predvideva in so namenjeni preprečitvi ali zmanjšanju pomembnih škodljivih vplivov na okolje. Navedene ukrepe, ki jih načrtuje, lahko nosilec projekta (ni pa to nujno) zahtevi sicer priloži, kar pa ne pomeni, da sme te ukrepe upravni organ pri presoji, ali je za nameravani poseg treba izvesti presojo vplivov na okolje, po vsebini tudi že upoštevati. Celovita analiza teh ukrepov in morebitnih drugih, ki jih lahko v postopku okoljevarstvenega soglasja po določbi četrtega odstavka 61. člena ZVO-1 predlagajo tudi drugi udeleženci (npr. zainteresirana javnost, okoljske organizacije) je namreč, kot je bilo že obrazloženo, lahko le predmet postopka presoja vplivov na okolje in izdaje okoljevarstvenega soglasja.

47. Glede očitka tožnika, da omenjene sodbe Sodišča EU ARSO pri odločanju ne bi smel upoštevati, ker v obravnavani zadevi ne gre za poseg v naravo v smislu določb Direktive 92/43/EGS ter določb ZON, s katerimi je bila v slovenski pravni red implementirana navedena direktiva, pa sodišče pojasnjuje, da imajo lahko negativni vpliv na varovana območja Natura 2000 poleg posegov, navedenih v Pravilniku o presoji sprejemljivosti (ki je sprejet na podlagi ZON), tudi nameravani posegi v okolje, ki jih podrobneje določa Uredba PVO (sprejeta na podlagi ZVO-1). Kadar posegi v okolje po Uredbi PVO predstavljajo poseg v naravo oziroma v varovana območja Natura 2000 (kot je bilo ugotovljeno tudi za nameravani poseg v tej zadevi), se tudi zanje uporablja varstveni režim, ki ga določajo nacionalni predpisi, ki implementirajo določbo 3. točke 6. člena Direktive 92/43/EGS, ki državam članicam Evropske unije nalaga dolžnost, da pri vsakem načrtu ali projektu, ki ni neposredno povezan z upravljanjem območja ali zanj potreben, pa bi sam ali v povezavi z drugimi načrti ali projekti lahko pomembno vplival na območje, opravijo ustrezno presojo njegovih posledic glede na cilje ohranjanja tega območja. Glede na ugotovitve presoje posledic za območje in ob upoštevanju določb odstavka 4 pristojni nacionalni organi soglašajo z načrtom ali projektom šele potem, ko se prepričajo, da ne bo škodoval celovitosti zadevnega območja, in če je primerno, ko pridobijo mnenje javnosti.

48. Zahtevam omenjene direktive sledi tudi Uredba PVO, ki v Prilogi 2 določa, da se v predhodnem postopku v okviru merila lokacije posega med drugim upošteva tudi okoljska občutljivost posebnih varstvenih in posebnih ohranitvenih območij (območja Natura 2000), ki jih bo poseg verjetno prizadel. Te zahteve je ARSO pri odločanju v obravnavani tudi ustrezno upošteval. 49. Sodišče zavrača tudi očitek tožnika, da nameravani poseg ne predstavlja posega v naravo, ker se varovani območji Natura 2000 zaradi njune oddaljenosti od kraja nameravanega posega ne nahajata v območju daljinskega vpliva posega. Da sega daljinski vpliv nameravanega posega na varovani območji Natura 2000, namreč jasno izhaja iz vseh treh strokovnih mnenj ZRSVN, sodišče pa tudi nima razlogov za dvom v pravilnost te ugotovitve. Tožnik se v podkrepitev svojih očitkov sklicuje zgolj na določbe Pravilnika o presoji sprejemljivosti, ki pa ne velja za fazo predhodne presoje posegov po Uredbi PVO, v kateri se šele ugotavlja, ali poseg zahteva nadaljnjo presojo sprejemljivosti.

50. Glede očitka tožnika v pripravljalni vlogi z dne 29. 1. 2020, da je ARSO v predhodnih postopkih v drugih zadevah, ki jih je vodil, upošteval predlagane (tudi omilitvene) ukrepe (kar naj bi dokazovali priloženi sklepi) pa sodišče pojasnjuje, da predstavlja navedeni očitek nov ugovor, ki ga sodišče pri odločanju ne sme upoštevati, saj ga tožnik uveljavlja po roku za vložitev tožbe v upravnem sporu, ki ga določa prvi odstavek 28. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1; glej sodbo Vrhovnega sodišča RS opr. št. I Up 168/2019 z dne 9. 10. 2019).

51. Ker je bilo v postopku pred upravnimi organi s stopnjo verjetnosti ugotovljeno, da bi nameravani poseg (zlasti v primeru nesreče oziroma ob nespoštovanju predvidenih zaščitnih ukrepov) lahko imel pomembne vplive na varovani območji Natura 2000, je izpodbijana odločitev po presoji sodišča pravilna in zakonita. Vodilo pri odločanju sodišča je bilo tudi načelo previdnosti, ki je eno temeljnih načel evropskega okoljskega prava, povzeto v določbo 3. točke 6. člena Direktive 92/43/EGS. Tožbo je zato sodišče, na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1, kot neutemeljeno zavrnilo.

52. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave. Tožnik se je namreč v dokaz svojih navedb v tožbi skliceval zgolj na listine, ki so bile kot del upravnega spisa upoštevane pri izdaji izpodbijanega sklepa. Priče (zakonita zastopnika in zaposleni pri tožniku), katerih zaslišanje je predlagal tožnik v dopolnitvi tožbe zvezi z naknadno postavljenim ugotovitvenim zahtevkom, pa naj bi izpovedale o pomenu hidravličnega lomljenja za ohranitev proizvodnosti vrtin in o škodi, ki nastaja tožniku zaradi izpodbijane odločitve, kar po presoji sodišča ne predstavlja dejstev, pomembnih za odločitev v tem upravnem sporu. Iz razlogov, ki jih je sodišče že navedlo, pa pri odločanju ni smelo upoštevati dokazov, predlaganih v vlogi, vloženi dne 29. 1. 2020 (sklepi ARSO, izdani v drugih predhodnih postopkih), saj gre za dokaze, ki so predlagani v zvezi z ugovorom, ki je vložen prepozno (2. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

K točki II izreka:

53. Zahtevek tožnika za povrnitev stroškov postopka je sodišče zavrnilo na podlagi določbe četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da v primeru, ko sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

1 Gre za pridobivanje nafte in zemeljskega plina, ki ni zajeto v točki B.3. Priloge 1 Uredbe PVO (pridobivanje nafte in zemeljskega plina, kjer načrpana količina presega 500 t na dan v primeru nafte in 500 000 standardnih kubičnih metrov (sm3) na dan v primeru plina). 2 Pogoji, ki jih mora upoštevati nosilec nameravanega posega, da bi preprečil, zmanjšal ali odstranil škodljive vplive na okolje, se lahko namreč v okoljevarstvenem soglasju določijo tudi na podlagi predpisov na področju varstva okolja, ohranjanja narave, varstva kulturne dediščine in rabe ali varstva delov okolja, ki v določenih primerih predvidevajo tudi obveznost izvajanja monitoringa (četrti odstavek v zvezi s tretjim odstavkom 61. člena ZVO-1). 3 Omenjena uredba velja od 27. 5. 2017 in se glede na določbo 7. člena v upravnem postopku, ki je bil začet pred dnevom njene uveljavitve, ni uporabljala.