Jedro

Edini pravno relevanten predpis glede izobrazbenih pogojev za učitelje v osnovni šoli je določilo 92. člena ZOFVI v procesnem smislu in določilo 94. člena ZOFVI v materialnem smislu. To pomeni, da tožena stranka nepravilno utemeljuje, da tožnik nima ustrezne izobrazbe (ker to utemeljuje z določili ZOŠ). Tožena stranka tudi nepravilno utemeljuje, da tožnik nima pedagoške smeri izobrazbe. Oboje skupaj pomeni, da tožena stranka ni uspela na zakonit način utemeljiti, da tožnik nima ustrezne izobrazbe.

Izrek

Tožbi se ugodi, izpodbijana odločba Ministrstva za šolstvo in šport št. 125-03-1104/2002/16/II (1115) z dne 7. 6. 2010 se odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 350 EUR, povečane za 20 % DDV, v roku 15 dni, do tedaj brez obresti, po poteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Z izpodbijano odločbo je tožena stranka zavrnila predlog tožnika za napredovanje v naziv svetovalec, ki ga je vložila ravnateljica osnovne šole. Predlog za napredovanje je tožena stranka zavrnila, ker tožnik za napredovanje ni izpolnil pogojev po določilu 1. odstavka 2. člena Pravilnika o napredovanju zaposlenih v šolah v nazive (v nadaljevanju Pravilnik) za učitelja fizike v osnovni šoli. Tožnik je dne 13. 6. 1990 diplomiral na Fakulteti za naravoslovje in tehnologijo in s tem pridobil višješolsko izobrazbo in strokovni naslov inženir fizike, dne 11. 5. 1994 je pridobil pedagoško andragoško izobrazbo in dne 24. 11 1994 opravil strokovni izpit iz vzgoje in izobraževanja. Od 1. 9. 1990 je neprekinjeno zaposlen v vzgoji in izobraževanju. V nadaljevanju tožena stranka navaja določila 2. odstavka 94. in 146. člena Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 12/96 in nadaljnji, v nadaljevanju ZOFVI), določila 1. in 3. odstavka 96. člena Zakona o osnovni šoli (v nadaljevanju ZOŠ) in določila točke 2.4.3. Sklepa o določitvi kadrovskih pogojev za učitelje in sodelavce - laborante v programih srednjih in osnovnih šol (v nadaljevanju Sklep). Tožena stranka ugotavlja, da tožnik z višješolsko izobrazbo in strokovnim naslovom inženir fizike ne izpolnjuje izobrazbenega pogoja po 2. odstavku 94. člena ZOFVI, ki določa, da morajo učitelji v osnovnih šolah imeti visokošolsko izobrazbo ustrezne smeri in pedagoško izobrazbo. Ker tožnik navedenega izobrazbenega pogoja ne izpolnjuje, je tožena stranka v nadaljevanju presojala ali ga ščiti določilo 146. člena ZOFVI, ki določa, da lahko učitelji v osnovni šoli, ki so izpolnjevali z zakonom določene pogoje za opravljanje vzgojno izobraževalnega dela v osnovni šoli, še naprej opravljajo vzgojno izobraževalno delo tudi po uveljavitvi tega zakona. Ker je pred uveljavitvijo ZOFVI pogoje za poučevanje v osnovni šoli določal Zakon o osnovni šoli, je tožena stranka ugotavljala ali tožnik izpolnjuje pogoje po tem zakonu. Ugotavlja, da tožnik z višješolsko izobrazbo in strokovnim naslovom inženir fizike ne izpolnjuje izobrazbenega pogoja po določilih 1. odstavka 96. člena, niti ne po določilih 3. odstavka 96. člena ZOŠ, ker je bilo v skladu z določili ZOŠ s kombinacijo nepedagoškega študija in pedagoško andragoške dokvalifikacije mogoče poučevati le v srednji šoli, ker je to določal Zakon o usmerjenem izobraževanju, medtem ko ZOŠ takšne dokvalifikacije ni določal, ker to niti ni bilo potrebno, ker so vsi učitelji v osnovni šoli imeli v osnovi končan pedagoški študijski program. Tožnik bi torej moral opraviti katerega izmed pedagoških programov. Dejstvo, da ima tožnik opravljen strokovni izpit, ni dokazilo za ustreznost izobrazbe, saj bi to pomenilo, da lahko npr. profesorji matematike z opravljenim strokovnim izpitom poučujejo slovenščino. Dalje tožena stranka ugotavlja, da tožnik ne izpolnjuje pogojev za učitelja fizike, določenih v Sklepu, saj višješolske izobrazbe ni pridobil po izvršilnih aktih, ki so veljali do uveljavitve Sklepa, glede na to, da ne izpolnjuje pogojev po Zakonu o osnovni šoli. Tožnik tudi s pridobljeno pedagoško andragoško izobrazbo ne izpolnjuje izobrazbenega pogoja za učitelja. Dokazilo o pridobitvi pedagoško andragoške izobrazbe mu je namreč bilo izdano na podlagi Zakona o usmerjenem izobraževanju, iz česar izhaja, da je bila njegova pridobljena pedagoško andragoška izobrazba namenjena za poučevanje v srednjih šolah. Tudi pridobljena srednja strokovna izobrazba tožnika - učitelj naravoslovno matematične smeri - ne vpliva na ustreznost tožnikove izobrazbe za poučevanje v osnovni šoli, saj se le-ta začne preverjati z dnem, ko delavec opravi strokovni izpit, torej v tožnikovem primeru dne 24. 11. 1994. Tožnik si torej tudi s pridobitvijo srednje strokovne izobrazbe ni pridobil ustrezne stopnje izobrazbe za delo v osnovni šoli. Za napredovanje v naziv je potrebno v skladu z 2. členom Pravilnika izpolnjevati pogoj ustrezne izobrazbe, le-te pa tožnik nima, zato je bilo potrebno njegovo vlogo za napredovanje v naziv zavrniti.

Tožnik vlaga tožbo zaradi nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in zaradi kršitve materialnega prava ter bistvenih kršitev določb postopka. Meni, da je izpodbijana odločba ponovno v nasprotju s pravnim mnenjem sodišča oz. stališč kot jih je sodišče zavzelo v svojih predhodnih sodbah. Meni, da je stališče tožene stranke, da tožnik ne izpolnjuje v ZOŠ predpisanih izobrazbenih pogojev, kar posledično pomeni, da ga določilo 146. člena ZOFVI ne ščiti, pravno zmotno in je v nasprotju s stališči sodišča. Poudarja, da je do uveljavitve ZOFVI pogoje za opravljanje vzgojno izobraževalnega dela v osnovni šoli določal ZOŠ, ki je v svojem 3. odstavku 96. člena določal, da mora učitelj za predmetni pouk imeti diplomo ustrezne smeri študija na pedagoški akademiji oz. diplomo ustrezne smeri visoke ali višje šole. Tožnik ima diplomo ustrezne smeri višje šole, kar je v skladu z navedenim 3. odstavkom 96. člena ZOŠ, dela neprekinjeno v vzgoji in izobraževanju od leta 1990 dalje in je opravil strokovni izpit, s katerim je dokazal sposobnost za samostojno opravljanje vzgojno izobraževalnega in drugega dela v osnovni šoli. V obrazložitvi svoje odločbe je tožena stranka 3. odstavku 96. člena ZOŠ brez vsakršne podlage dodala dodaten pogoj, da bi moral tožnik zaključiti katerega od pedagoških študijskih programov, kar naj bi po mnenju tožene stranke izhajalo iz 1. odstavka 96. člena ZOŠ. Kot je ugotovilo že sodišče, tega pogoja zakon v citiranem odstavku ne določa, saj alternativno določa študij na pedagoški akademiji oz. diplomo ustrezne smeri visoke ali višje šole. Glede na navedeno so navedbe tožene stranke o nekdanjem obstoju pedagoške in nepedagoške smeri izobraževanja na Fakulteti za naravoslovje in tehnologijo povsem brezpredmetne in ne vplivajo na odločitev v zadevi. Enako velja tudi glede sklicevanja tožene stranke na Sklep ter navedb o nemožnosti kombinacije nepedagoškega študijskega programa na določeni fakulteti z opravljenim pedagoško andragoškim študijskim programom izpopolnjevanja za opravljanje vzgojno izobraževalnega dela na delovnem mestu strokovnega delavca v osnovni šoli, ki so tudi povsem neutemeljene. Tudi navajanje tožene stranke, da opravljeni strokovni izpit ni dokazilo o ustreznosti izobrazbe, ker bi sicer lahko profesor matematike z opravljenim strokovnim izpitom poučeval slovenščino, ni pravilno, ker takšno situacijo onemogoča določilo 3. odstavka 96. člena ZOŠ, ki zahteva diplomo ustrezne smeri. Če tožena stranka meni, da je takšen zaključek utemeljen v povezavi s 1. odstavkom 96. člena ZOŠ, bi morala to tudi utemeljiti na ustrezen način, ne pa s sklicevanjem na pogoj, ki ga zakon ne določa. Tudi v 3. odstavku 96. člena ZOŠ tožena stranka nima pravne podlage za svojo odločitev, kot je tudi nima v povezavi s 1. odstavkom 96. člena ZOŠ, niti ne v drugih predpisih, na katere se sklicuje. Tožnik je izpolnjeval tako pogoje iz 1. kot tudi iz 3. odstavka 96. člena ZOŠ in ga zato ščiti določilo 146. člena ZOFVI, kar je razvidno iz dokazil, ki jih je tožnik posredoval toženi stranki. Tudi na podlagi ocene delovne uspešnosti tožnika je nedvomno, da tožnik ustreza pogojem iz 1. odstavka 96. člena ZOŠ, saj je slednje potrjeno tudi v predhodnih sodbah Upravnega sodišča. Potrdilo o pridobitvi pedagoško andragoške izobrazbe je rezultat 300- urnega izpopolnjevanja po programu Ministrstva za šolstvo in so primerljivo obsežen program izvajali tudi na Pedagoški akademiji. Glede na to, da tožnik izpolnjuje pogoje po ZOŠ, ne more biti dvoma, da izpolnjuje pogoje tudi po točki 2.4.3. Sklepa o določitvi kadrovskih pogojev za učitelje in sodelavce – laborante v programih srednjih in osnovnih šol, ki je določal, da ima ustrezno izobrazbo za poučevanje predmeta fizika v osnovnih šolah tisti, kdor je pridobil višješolsko izobrazbo po izvršilnih aktih, ki so za učitelja fizike veljali do uveljavitve tega Sklepa. Takšen akt je predstavljal ZOŠ, po katerem tožnik izpolnjuje vse pogoje, zaradi česar izpolnjuje tudi pogoje po omenjenem Sklepu. Tožnik je namreč poleg dodatne strokovne izobrazbe pridobil tudi strokovni izpit s področja vzgoje in izobraževanja. Ob pravilni uporabi materialnega prava je zato treba zaključiti, da tožnik izpolnjuje pogoj iz 1. odstavka 2. člena Pravilnika. To pomeni, da ne obstaja ovira, da tožnik ne napreduje v naziv svetovalca. Kljub stališču sodišča v predhodnih sodbah, da ZOFVI meritornega obravnavanja sodišča v sporih o napredovanju v nazive ne predvideva in da tudi sama narava pravice takega obravnavanja ne dopušča, tožnik meni, da okoliščine konkretnega primera terjajo, da sodišče samo s sodbo odloči o stvari glede na to, da je napredovanje tožnika v naziv svetovalec predmet odločanja že 8 let, ob čemer tožniku nastaja težko popravljiva škoda. Tožnik sodišču predlaga, da po izvedenih dokazih tožbi ugodi, odločbo tožene stranke odpravi in mu samo s sodbo podeli naziv svetovalec. Hkrati zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih izpodbijane odločbe. Navaja, da tožnik ne izpolnjuje pogojev za napredovanje v naziv svetovalec, saj ne izpolnjuje pogojev, določenih v 2. odstavku 94. člena ZOŠ, saj nima visokošolske izobrazbe ustrezne smeri, niti ne pogojev po prehodnih določilih 146. člena ZOFVI. Ker je pred uveljavitvijo ZOFVI pogoje za učitelje v osnovnih šolah določal ZOŠ, je tožena stranka ugotovila tudi, da tožnik ne izpolnjuje niti pogojev iz 3. odstavka 96. člena ZOŠ, ker bi poleg pedagoške strokovne izobrazbe (1. odstavek 96. člena) moral imeti diplomo ustrezne smeri študija visoke ali višje šole (3. odstavek 96. člena), le-te pa z višješolsko izobrazbo in strokovnim naslovom inženir fizike nima. Za izpolnjevanje pogoja iz 3. odstavka 96. člena ZOŠ bi tožnik moral imeti diplomo visoke ali višje šole, smer pedagoški program ustrezne smeri. Poleg tega je fakulteta za matematiko in fiziko poleg nepedagoškega programa izvajala tudi pedagoški program za matematiko in fiziko, s čemer je omogočila, da so v osnovnih šolah poučevali učitelji z ustrezno izobrazbo za predmeta matematika in fizika. Tudi potrdilo o pridobitvi pedagoško andragoške izobrazbe ne more nadomestiti osnovnega kadrovskega pogoja za poučevanje v osnovni šoli, to je izobrazbe ustrezne smeri. V skladu z določili ZOŠ v osnovni šoli namreč ni bilo mogoče poučevati s kombinacijo nepedagoškega študija in pedagoško andragoške dokvalifikacije, saj je bilo to mogoče le v srednji šoli na podlagi Zakona o usmerjenem izobraževanju, medtem ko Zakon o osnovni šoli takšne dokvalifikacije ni dopuščal. Tožnikovo potrdilo torej dokazuje le usposobljenost za izvajanje pedagoškega procesa v srednjem izobraževanju, ne pa tudi v osnovni šoli. Glede na navedeno tožena stranka sodišču predlaga, da tožbo tožeče stranke kot neutemeljeno zavrne in meritorno odloči o zadevi.

V pripravljalni vlogi tožnik navaja, da je v zadevi ključna logična in namenska razlaga 96. člena ZOŠ, kar tudi podrobno opredeljuje in dodaja, da je že zdavnaj izpolnil vse pogoje za napredovanje v naziv svetovalec kot tudi za napredovanje v naziv svétnik.

K 1. točki izreka : Tožba je utemeljena.

V obravnavani zadevi je Upravno sodišče že večkrat odločilo in sicer je s sodbo opr. št. I U 97/2009 z dne 17. 3. 2010 tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo tožene stranke odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek z napotkom, da mora v konkretnem primeru upoštevati vse okoliščine tožnikovega primera in upoštevati tudi določila Sklepa o določitvi kadrovskih pogojev, ki je veljal v času vložitve predloga za napredovanje.

V obravnavani zadevi je bistveno vprašanje, ali je tožena stranka pravilno interpretirala materialne predpise. Napredovanje v naziv v konkretnem primeru ureja Pravilnik o napredovanju zaposlenih v šolah v nazive (Pravilnik). Po določilu 1. odstavka 2. člena Pravilnika lahko v posamezni naziv napredujejo učitelji iz 1. člena tega Pravilnika, ki opravljajo vzgojno izobraževalno dejavnost na področjih osnovnošolskega izobraževanja, ki izpolnjujejo z zakonom in drugimi predpisi določene pogoje ter tisti, ki nimajo ustrezne izobrazbe, pa jim zakon dovoljuje opravljanje vzgojno izobraževalnega dela v šoli in ki izpolnjujejo posebne pogoje, določene s tem pravilnikom.

V obravnavanem primeru so torej sporni izobrazbeni pogoji. Tožena stranka je tožnikovo vlogo za napredovanje v pedagoški naziv svetovalec zavrnila iz razloga, ker je presodila, da tožnik ne izpolnjuje izobrazbenega pogoja po določilih 2. odstavka 94. člena ZOFVI, niti ne po določilih predpisov, ki so veljali do uveljavitve ZOFVI, saj ne izpolnjuje izobrazbenega pogoja po določilu 3. odstavka 96. člena v zvezi s 1. odstavkom 96. člena Zakona o osnovni šoli, kot tudi ne po določilih točke 2.4.3. Sklepa o določitvi kadrovskih pogojev za učitelje (ki ga sicer ni upoštevala), torej ga določilo 146. člena ZOFVI ne ščiti.

Po proučitvi obravnavane zadeve, torej vseh spisovnih podatkov, sodišče ugotavlja, da odločitev tožene stranke ni pravilna. Tožena stranka se v svoji obrazložitvi, v zvezi z uporabo določila 146. člena ZOFVI, (ponovno) sklicuje na določila Zakona o osnovni šoli, čeprav je sodišče že v sodbi opr. št. U 1209/2007 z dne 26. 11. 2008 poudarilo, da se na določila Zakona o osnovni šoli nepravilno sklicuje, ker je edini pravno relevanten predpis glede izobrazbenih pogojev za učitelje v osnovni šoli določilo 92. člena ZOFVI v procesnem smislu in določilo 94. člena ZOFVI v materialnem smislu. To pomeni, da nepravilno utemeljuje, da tožnik nima ustrezne izobrazbe (ker to utemeljuje z določili ZOŠ). Tožena stranka se v svoji obrazložitvi tudi nepravilno sklicuje na Sklep o določitvi kadrovskih pogojev, saj navedeni Sklep ni bil sprejet na podlagi določil ZOFVI, temveč je bil sprejet na podlagi Zakona o svobodni menjavi dela na področju vzgoje in izobraževanja ter Zakona o usmerjenem izobraževanju, ki pa že v času izdaje (prve) izpodbijane odločbe nista več veljala. To pomeni, da tožena stranka tudi nepravilno utemeljuje, da tožnik nima pedagoške smeri izobrazbe. Oboje skupaj pomeni, da tožena stranka ni uspela na zakonit način utemeljiti, da tožnik nima ustrezne izobrazbe. Poleg tega tožena stranka v svoji utemeljitvi, da izpopolnjevanje in pridobitev pedagoško andragoške izobrazbe ne vpliva na ustreznost izobrazbe tožnika za poučevanje v osnovni šoli in da v osnovni šoli ni mogoče poučevati s kombinacijo nepedagoškega študija in pedagoško andragoške izobrazbe, saj je bilo s takšno kombinacijo mogoče poučevati le v srednji šoli, ni upoštevala določila 149. člena ZOFVI, po katerem imajo učitelji, ki so pred uveljavitvijo tega zakona opravili strokovni izpit po predpisih s področja vzgoje in izobraževanja (kar velja tudi v tožnikovem primeru), pridobljeno specialno pedagoško oz. pedagoško andragoško izobrazbo. Pri tem citirano zakonsko določilo uporablja splošni termin „po predpisih s področja vzgoje in izobraževanja“, kar pomeni, da ne ločuje med predpisi za osnovno in predpisi za srednjo šolo.

Ker po oceni sodišča v konkretnem primeru določila ZOFVI in Pravilnika niso bilo pravilno uporabljena, je sodišče tožbi ugodilo na podlagi 4. točke 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in nadaljnji, v nadaljevanju ZUS-1).

Ker tožnik v tožbi (ponovno) predlaga, da mu sodišče podeli naziv svetovalec, sodišče v zvezi s tem ponovno pojasnjuje, da ZOFVI in na njegovi podlagi sprejeti Pravilnik meritornega obravnavanja sodišča v sporih o napredovanju pedagoških in drugih strokovnih sodelavcev v nazive praviloma ne predvidevata. ZUS-1 v 1. odstavku 65. člena določa, da sme sodišče upravni akt odpraviti in s sodbo odločiti o stvari, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje. Citirano določilo torej sodišča ne zavezuje, da v vsakem primeru odloči v sporu polne jurisdikcije, temveč se za takšno možnost odloči pod v 1. odstavku 65. člena ZUS-1 navedenimi pogoji. Postopek napredovanja v nazive je namreč na podlagi določil ZOFVI in Pravilnika prepuščen pristojnemu ministrstvu. Po izvedenem upravnem postopku minister izda dokončno upravno odločbo, zoper katero je možno v sodnem postopku zahtevati presojo zakonitosti. Po ustaljeni upravno-sodni praksi, ob upoštevanju ustavnega načela delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno v smislu 2. odstavka 3. člena Ustave, sodišče praviloma presoja le procesne in materialne vidike spora. Samo vsebinsko odločanje sodišča o napredovanjih v nazive, kot ga zahteva tožnik, bi torej po mnenju sodišča pomenilo poseganje sodne oblasti v zakonsko določene pristojnosti izvršilne oblasti. Iz navedenih razlogov sodišče v obravnavanem primeru ni samo odločilo o stvari.

K 2. točki izreka : Ker je tožnik zahteval tudi povrnitev stroškov postopka in je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo, je presodilo tudi, da mu mora tožena stranka, v skladu z določilom 3. odstavka 25. člena ZUS-1 povrniti stroške postopka. V skladu z navedenim določilom se tožniku v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov, skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožnika v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07, v nadaljevanju Pravilnik). Na podlagi 2. odstavka 3. člena Pravilnika je sodišče tožniku prisodilo ustrezen pavšalni znesek. Zadeva je bila rešena na seji senata in je tožnik v postopku imel pooblaščenca.