Jedro

ZJC v prvem odstavku 31. člena določa, da če se razlaščena zemljišča in druge nepremičnine iz prejšnjega člena v štirih letih ne pričnejo uporabljati za namene razlastitve, lahko razlaščenec zahteva vrnitev razlaščenih zemljišč in drugih nepremičnin ali pravic v skladu z zakonom. S takšno dikcijo („v skladu z zakonom“) po presoji sodišča citirana določba ZJC glede zahteve in pogojev za vrnitev razlaščenih zemljišč napotuje na uporabo ZUreP-1, ki ureja celoten postopek razlastitve. To pomeni, da je pri odločanju o zahtevi za vrnitev razlaščenih nepremičnin, poleg specialnih določb ZJC (ker so bile sporne parcele tožnici razlaščene zaradi izgradnje enostranskega spremljajočega objekta, ki se glede na drugi odstavek 13. člena ZJC šteje za del avtoceste), treba upoštevati tudi določbo prvega odstavka 111. člena ZUreP-1 in ugotoviti, ali je razlastitveni upravičenec v roku iz prvega odstavka 102. člena ZUreP-1 začel z gradnjo enostranskega spremljajočega objekta.

Izrek

Tožba se zavrne.

Zahtevek tožnice za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

Obrazložitev

Z izpodbijano odločbo je prvostopni organ zavrnil zahtevo tožnice za vračilo nepremičnin parc. št. 320/9, 353/3 in 353/6, vse k.o. ..., do 1/4 in zahtevo, da se pri zemljiški knjigi Okrajnega sodišča v Grosupljem pri navedenih nepremičninah izbriše lastninska pravica na ime razlastitvenega upravičenca ter na solastnem deležu nepremičnin do 1/4 celote vpiše lastninska pravica v korist in na ime razlastitvene zavezanke – tožnice. V obrazložitvi izpodbijane odločbe navaja, da je dne 27. 10. 2005 izdal odločbo o razlastitvi št. 352-19/2005-15 (301), s katero so se razlastile zgoraj navedene nepremičnine, na katerih je bila vknjižena lastninska pravica na razlastitveno zavezanko – tožnico, in sicer do 1/4, z izdajo razlastitvene odločbe pa se je vknjižila lastninska pravica na lastninsko upravičenko – Republiko Slovenijo. Tožnica je 10. 6. 2010 vložila zahtevo za vrnitev navedenih razlaščenih nepremičnin. V nadaljevanju obrazložitve odločbe prvostopni upravni organ ugotavlja, da je odločba o razlastitvi postala pravnomočna, vendar v njej ni bilo odločeno o vseh zahtevah, in sicer o roku začetka gradnje. Zaradi navedene pomanjkljivosti je upravni organ izdal dopolnilno odločbo št. 352-19/2005-21 (301) z dne 11. 8. 2010, s katero je določil rok za začetek gradnje. Na dopolnilno odločbo se je pritožila razlastitvena upravičenka – Republika Slovenija. Dalje upravni organ zaključuje, da zahteva razlastitvene upravičenke, da se postopek prekine do odločitve o pritožbi zoper dopolnilno odločbo, ni upravičena in pritrjuje razlastitveni zavezanki – tožnici, da v konkretni zadevi ne gre za predhodno vprašanje o zahtevi, ki se obravnava v tem postopku. Glede tožničine zahteve pa prvostopni organ meni, da šele osnovna odločba o razlastitvi z dne 27. 10. 2005 in dopolnilna odločba z dne 11. 8. 2010 skupaj tvorita celoto. Odločitev upravnega organa za vrnitev nepremičnin je torej odvisna in vezana na pravnomočnost dopolnilne odločbe, ki pa še ni pravnomočna, ker je zoper njo vložena pritožba. V zvezi s predlogom tožnice o ogledu nepremičnin na kraju samem meni, da izvedba tega dokaza ni potrebna, ker v zadevi sploh ni sporno, ali je bila gradnja začeta ali ne. Glede na argumente iz sodb Upravnega sodišča RS, na katere se sklicuje tožnica, pa navaja, da se napotki sodišča nanašajo na določitev roka za začetek gradnje, ne pa na vračilo nepremičnin, kot napačno navaja tožnica. Z dopolnilno odločbo z dne 11. 8. 2010 se je določil rok za začetek gradnje, kar pa ni soodvisno od zahtevka za vračilo nepremičnin. Iz obrazložitve sodb izhaja, da iz pojma javne koristi izhaja načelo sorazmernosti, kar predstavlja tehtanje javne koristi in posega v lastninsko pravico v konkretnem primeru. Iz spisne dokumentacije nikjer ne izhaja, da je razlastitveni namen odpadel, da se mu je razlastitveni upravičenec odpovedal, ali da iz njegovega ravnanja izhaja, da ga ne namerava uresničiti, s čimer bi razlastitev postala nepotrebna, s tem pa poseg v lastninsko pravico. Prav tako ni prišlo do spremenjenih okoliščin, da stvar, ki je bila odvzeta, ni več nujno potrebna za uresničitev namena, ki je bil podlaga za razlastitev. Šele odpad razlastitvenega namena bi pomenil, da je odpadla javna korist kot predpostavka dopustnosti razlastitve in bi nastopila pravica razlaščenega, da zahteva vrnitev. V konkretni zadevi pa ni prišlo do odpada razlastitvenega namena, saj razlastitveni upravičenec še naprej vztraja pri dejstvu, da je zahteva za vračilo nepremičnin preuranjena.

Organ druge stopnje je pritožbo tožnice zoper navedeno prvostopno odločbo zavrnil z odločbo št. 35020-35/2010/17 z dne 24. 12. 2010. V obrazložitvi pritožbene odločbe pojasnjuje, da določbe 30. in 31. člena Zakona o javnih cestah (ZJC) glede razlastitve in vračila razlaščene nepremičnine napotujejo na zakon, ki ureja razlastitev. V času odločanja prvostopnega organa je bil zakon, ki je urejal razlastitev, Zakon o urejanju prostora (ZUreP-1), ki je v veljavi tudi sedaj. Glede na določbo prvega odstavka 102. člena ZUreP-1 je rok za pričetek gradnje objekta oziroma objektov, zaradi katerih je bila razlastitev predlagana, sestavni del izreka odločbe o razlastitvi. Dalje pritožbeni organ tudi pojasnjuje, da lahko razlaščenec po določbi prvega odstavka 111. člena ZUreP-1 zahteva vrnitev nepremičnine pri upravnem organu, če razlastitveni upravičenec v roku iz prvega odstavka 102. člena tega zakona ne zagotovi začetka gradnje objekta oziroma objektov, zaradi katerih je bila razlastitev predlagana. Iz konkretne zadeve izhaja, da prvostopni upravni organ z odločbo o razlastitvi z dne 27. 10. 2005 ni odločil o roku za pričetek gradnje objekta oziroma objektov, zaradi katerih je bila razlastitev predlagana, zato je prvostopni organ dne 11. 8. 2010 v skladu z določbami Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) izdal dopolnilno odločbo, s katero je določil rok za začetek gradnje. Pritožbeni organ je navedeno dopolnilno odločbo z odločbo št. 35020-35/2010-5 z dne 23. 9. 2010 izrekel za nično in odločil, da je razlastitvena upravičenka dolžna pričeti z gradnjo objekta oziroma objektov, zaradi katerih je bila razlastitev predlagana, v roku enega leta od vročitve navedene odločbe pritožbenega organa razlastitveni upravičenki. To pomeni, da se rok za gradnjo še ni iztekel. Tako pritožbeni organ ugotavlja, da je odločitev prvostopnega upravnega organa v izpodbijani odločbi pravilna, vendar obrazložena z napačnimi razlogi. V zvezi s tem pritožbeni organ tudi pojasnjuje, da ZJC sicer v 31. členu določa, da kolikor se razlaščena zemljišča in druge nepremičnine v štirih letih ne pričnejo uporabljati za namene razlastitve, lahko razlaščenec zahteva vrnitev razlaščenih zemljišč in drugih nepremičnin ali pravic v skladu z zakonom, vendar pritožbeni organ poudarja, da se v konkretnem primeru glede vračila razlaščenega zemljišča uporablja določba 111. člena ZUreP-1 in ne določba 31. člena ZJC. Glede na to, da dva različna zakona določata različne razloge za vračilo razlaščenega zemljišča, pritožbeni organ ob uporabi argumenta kronologije (mlajši pravni akt razveljavi starejšega) ugotavlja, da se v konkretni zadevi uporabijo določbe ZUreP-1. ZJC je namreč stopil v veljavo 29. 5. 1997, ZUreP-1 pa 1. 1. 2003. V nadaljevanju kot neutemeljen zavrne pritožbeni ugovor, da je izpodbijana odločba neobrazložena. Po mnenju pritožbenega organa po povedanem ni prišlo do kršitve določbe 31. člena ZJC, kar zatrjuje tožnica v pritožbi.

Tožnica vlaga tožbo zoper izpodbijano odločbo zaradi procesnih kršitev, nepravilne uporabe materialnega prava ter zmotno oziroma nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. V tožbi navaja, da je drugostopni upravni organ v obrazložitvi svoje odločbe le dopolnil razloge, zaradi katerih naj bi bila po njegovem mnenju odločitev prvostopnega upravnega organa pravilna, kar po prepričanju tožnice ni dopustno, saj pritožbeni organ ne bi smel sam dopolnjevati pomanjkljive obrazložitve prvostopne odločbe ter zanjo navajati „svojih“ razlogov. Po prepričanju tožnice je namreč izpodbijana odločba v nasprotju z materialnim pravom. Določbe ZJC so po njenem mnenju popolnoma jasne. Med udeleženci postopka dejansko niti ni bilo sporno, da v obravnavanem primeru gradnja objekta, zaradi katerega je bil izveden postopek razlastitve, ni bila niti začeta, kaj šele, da bi bil objekt dan v uporabo v skladu z namenom razlastitve. Prav tako ne more biti sporno, kdaj je postala odločba o razlastitvi pravnomočna. Vsi pogoji, ki jih za vračilo razlaščene nepremičnine določa 31. člen ZJC, so torej podani. Zato bi upravni organ moral zahtevku tožnice za vračilo razlaščenih nepremičnin v celoti ugoditi. Po prepričanju tožnice ne vzdrži resne pravne presoje „kronološki argument“, na katerega se v svoji odločbi sklicuje drugostopni upravni organ. V obravnavanem primeru je namreč treba uporabiti tisti predpis, ki se v največji možni meri navezuje na konkretno situacijo. Glede na to, da naš pravni red postopek razlastitve, ki se nanaša na javne ceste, izrecno in specialno opredeljuje v ZJC, je pravilno in edino logično, da se uporabi ta predpis. Le kolikor ZJC ne bi urejal vseh vprašanj v tej zvezi, bi bilo mogoče subsidiarno uporabiti splošen predpis, to je ZUreP-1. Navedenega ne more spremeniti niti okoliščina, da je bil ZUreP-1 sprejet kasneje, torej po tem, ko je že veljal ZJC. Ne glede na časovni vidik sprejemanja predpisov namreč ZJC, s tem pa tudi določba 31. člena tega zakona, vsekakor velja. Kolikor bi imel zakonodajalec namen razveljaviti del ZJC (npr. v delu, ki ureja postopek razlastitve), bi to gotovo tudi storil, če že ne s posebnim zakonom, pa bi navedeno uzakonil v prehodnih določbah ZUreP-1. Po prepričanju tožnika je zakonodajalec ravno zaradi specifičnosti javnih cest v veljavi ohranil določbe ZJC, ki se tičejo razlastitvenega postopka in tudi postopka vračanja razlaščenih nepremičnin nazaj zavezancu, čeprav je kasneje sprejel še ZUreP-1, ki navedena razmerja ureja na splošno in v resnici nekoliko drugače. Zato meni, da je stališče upravnega organa, da je v obravnavani zadevi treba uporabiti določbe ZureP-1, materialnopravno zmotno. Upravni organ bi tako pri odločanju o zahtevi tožnice moral uporabiti specialni predpis, torej 31. člen ZJC. Zato je izpodbijana odločitev materialnopravno napačna in jo je treba odpraviti. Upoštevajoč vse navedeno je tudi utemeljitev prvostopnega organa, da naj bi bila zahteva za vrnitev razlaščenih nepremičnin odvisna ali pogojena s pravnomočnostjo dopolnilne odločbe (s katero se določa rok za začetek gradnje), materialnopravno povsem napačna, saj zahteva tožnice za vrnitev razlaščenih zemljišč ne temelji na roku za začetek gradnje, ki bi ga določala dopolnilna odločba, ampak neposredno na določbi 31. člena ZJC. Dalje tožnica še poudarja, da celotne materialne presoje v obravnavanem primeru ni mogoče zreducirati s sklicevanjem na argument kronologije, pri tem pa pozabiti na druge, splošno sprejete pravne metode razlage prava, med katere nedvomno sodi pravilo lex specialis derogat legi generali, pravilo teleološke redukcije ter ostala razlagalna pravila. Ob tem še izpostavlja, da se je o vprašanju, kateri predpis bi bilo treba uporabiti v konkretnem primeru, že izreklo tudi Upravno sodišče RS v sodbah opr. št. I U 140/2009-9 z dne 2. 3. 2010 ter I U 667/2009-9 z dne 15. 6. 2010. Dalje navaja, da izpodbijana odločba ne vsebuje odločilnih dejstev, zaradi katerih je upravni organ zavrnil njeno zahtevo. Prvostopni organ ni pojasnil razlogov, zakaj naj bi bila odločitev o njeni zahtevi „odvisna in vezana na pravnomočno odločitev v zvezi z rokom o začetku del na razlaščenih zemljiščih“ oziroma zakaj naj bi o njeni zahtevi ne bilo mogoče odločiti neposredno na temelju 31.člena ZJC. Pomanjkljiva obrazložitev izpodbijane odločbe se kaže tudi v tem, da upravni organ ni navedel razlogov, zaradi katerih ni izvedel s strani tožnice predlaganih dokazov. Predlagala je namreč ogled spornih zemljišč, ki pa ga upravni organ brez ustrezne obrazložitve ni opravil. Zaradi vsega navedenega sodišču predlaga, da izvede predlagane dokaze ter po opravljeni glavni obravnavi izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopnemu organu v ponovno odločanje, toženi stranki pa naloži povrnitev njenih stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da vztraja pri izpodbijani odločitvi iz razlogov, ki izhajajo iz obrazložitve drugostopne odločbe in predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Republika Slovenija, kot stranka z interesom, odgovora na tožbo ni podala.

Tožba ni utemeljena.

V obravnavani zadevi je med strankama spor o tem, ali so izpolnjeni pogoji za vrnitev nepremičnin, ki so bile tožnici razlaščene zaradi izgradnje enostranskega spremljajočega objekta tipa 2 na avtocestnem odseku Šmarje Sap – Višnja Gora.

Ni pa sporno, da odločba o razlastitvi Upravne enote Grosuplje št. 352-19/2005-15 (301) z dne 27. 10. 2005, s katero so bile tožnici sporne nepremičnine razlaščene, ni vsebovala roka o začetku gradnje ter da je pritožbeni organ dopolnilno odločbo, ki jo je prvostopni organ izdal 11. 8. 2010 in v kateri je določil rok za pričetek gradnje, z odločbo št. 35020-35/2010-5 z dne 23. 9. 2010 izrekel za nično in odločil, da je razlastitvena upravičenka dolžna začeti z gradnjo objekta oziroma objektov, zaradi katerih je bila razlastitev predlagana, v roku enega leta od vročitve navedene odločbe pritožbenega organa razlastitveni upravičenki. Sodišče pojasnjuje, da šele odločba o razlastitvi in odločba pritožbenega organa z dne 23. 9. 2010, ki z določitvijo roka za pričetek gradnje na razlaščenih nepremičninah dopolnjuje odločbo o razlastitvi, skupaj tvorita celovit upravni akt. O predmetu postopka je namreč treba v celoti odločiti s popolno odločbo. Če organ z odločbo ni odločil o vseh vprašanjih, ki so predmet postopka, lahko na predlog stranke ali po uradni dolžnosti izda posebno odločbo o vprašanjih, ki niso bila zajeta v že izdani odločbi.

Tožnica v svoji zahtevi za vrnitev spornih nepremičnin, v pritožbi in tudi v obravnavani tožbi kot pravno podlago za svojo zahtevo navaja zgolj določbo 31. člena ZJC (Uradni list RS, št. 29/97 do 109/09), kar pa po presoji sodišča ni pravilno. ZJC namreč v prvem odstavku 31. člena določa, da če se razlaščena zemljišča in druge nepremičnine iz prejšnjega člena v štirih letih ne pričnejo uporabljati za namene razlastitve, lahko razlaščenec zahteva vrnitev razlaščenih zemljišč in drugih nepremičnin ali pravic v skladu z zakonom. S takšno dikcijo („v skladu z zakonom“) po presoji sodišča citirana določba ZJC glede zahteve in pogojev za vrnitev razlaščenih zemljišč, ob izpolnjenih pogojih iz te določbe ZJC, napotuje na uporabo ZUreP-1 (Uradni list RS, št. 110/02), ki ureja celoten postopek razlastitve. To pomeni, da je v konkretnem primeru pri odločanju o zahtevi za vrnitev razlaščenih nepremičnin, poleg specialnih določb ZJC (ker so bile sporne parcele tožnici razlaščene zaradi izgradnje enostranskega spremljajočega objekta, ki se glede na drugi odstavek 13. člena ZJC šteje za del avtoceste), treba upoštevati tudi določbo prvega odstavka 111. člena ZUreP-1 in ugotoviti, ali je razlastitveni upravičenec v roku iz prvega odstavka 102. člena ZUreP-1 začel z gradnjo enostranskega spremljajočega objekta. Ker niti ni sporno, da rok, določen za pričetek gradnje, v času izdaje prvostopne izpodbijane odločbe še ni potekel, je po presoji sodišča odločitev upravnih organov obeh stopenj pravilna.

Glede sklicevanja tožnice na sodbi Upravnega sodišča RS opr. št. I U 140/2009-9 z dne 2. 3. 2010 in I U 667/2009-9 z dne 15. 6. 2010 pa sodišče pojasnjuje, da je v navedenih sodbah sodišče poudarilo, da mora organ določiti materialni rok, ki mora biti določen, da razlaščenec lahko zahteva vrnitev stvari, kot mu omogoča 111. člen ZUreP-1. Sodišče je navedlo, da bi bilo primerno uporabiti 31. člen ZJC, ker gre za izgradnjo enostranskega spremljajočega objekta, ki se šteje za del avtoceste. Vendar primerna uporaba pomeni določiti rok z upoštevanjem 102. in 111. člena ZUreP-1. Po določbi 111. člena ZUreP-1 lahko, če razlastitveni upravičenec v roku iz prvega odstavka 102. člena tega zakona ne zagotovi začetka gradnje objekta ali objektov, zaradi katerih je bila razlastitev predlagana, razlaščenec zahteva vrnitev nepremičnine pri upravnem organu iz 96. člena tega zakona (glej tudi sodbo Upravnega sodišča RS opr. št. I U 1341/2010 z dne 15. 2. 2011).

Sodišče na tem mestu v zvezi s tožbenim ugovorom še dodaja, da je organ druge stopnje pravilno dopolnil razloge za odločitev, ko je spoznal, da je izrek odločbe prve stopnje pravilen in zakonit, vendar obrazložen z napačnimi razlogi. Takšno pooblastilo ima pritožbeni organ v določbi tretjega odstavka 248. člena ZUP (Uradni list RS, št. 80/99 do 8/10). Ker je pritožbeni organ dopolnil razloge za sprejeto odločitev, sodišče zavrača tudi tožbeni ugovor, da izpodbijana odločba ne vsebuje odločilnih dejstev. Utemeljen pa ni niti ugovor, da prvostopni organ ni navedel razlogov, zaradi katerih ni izvedel s strani tožnice predlaganih dokazov. V zvezi s tem je namreč pojasnil, da v zadevi ni sporno ali je bila gradnja začeta ali ne, zato meni, da izvedba predlaganega dokaza z ogledom nepremičnin na kraju samem ni potrebna (glej tretji odstavek na 3. strani prvostopne odločbe).

Po povedanem je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi določbe prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06 – 62/10), saj je ugotovilo, da je izpodbijana odločba v zvezi z odločbo druge stopnje pravilna in zakonita. Dejansko stanje, pomembno za odločitev, med strankama ni sporno, zato je sodišče odločilo brez oprave glavne obravnave (prvi odstavek 59. člena ZUS-1). Iz istega razloga tudi ni sledilo tožničinemu dokaznemu predlogu.

Ker je sodišče tožbo zavrnilo, v skladu z določbo četrtega odstavka 25. člena ZUS-1 vsaka stranka trpi svoje stroške postopka. Zato je bilo treba tožničin zahtevek za povrnitev stroškov postopka zavrniti.

Pravni pouk temelji na določbi prvega odstavka 73. člena ZUS-1.