Jedro

O obveznosti tožnika, da pri izvajalcih javne službe prevzame odpadno komunalno embalažo, se ne odloča z upravno odločbo.

Tožnikova obveznost prevzemanja odpadne embalaže ne izhaja iz ZVO-1, niti iz Uredbe o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo ali Sklepa o določitvi deležev prevzemanja odpadne embalaže pri izvajalcih javne službe za leto 2016, zato je izpodbijana odločba, ki mu nalaga prevzem odpadne embalaže na tej materialnopravni podlagi, nezakonita.

Ker je inšpektor za okolje v skladu s prvim odstavkom 157. člena ZVO-1 pristojen za nadzor nad tožnikovim delovanjem v okviru okoljevarstvenega dovoljenja, bi toženka morebitne kršitve pri ravnanju z odpadno embalažo lahko utemeljila na obveznostih, ki izhajajo iz okoljevarstvenega dovoljenja.

Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Nova Gorica, št. 06182-1174/2017-11 z dne 6. 7. 2017 se odpravi in se zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Inšpektorat RS za okolje in prostor, Območna enota Nova Gorica, je kot prvostopenjski upravni organ z izpodbijano odločbo tožniku naložil, da pri izvajalcu lokalne javne službe ravnanja s komunalnimi odpadki A. d.o.o., na lokaciji, v občinah B. in C., v roku 30 dni prevzame 20,93 ton mešane embalaže za leto 2016 (1. točka izreka) in o tem obvesti inšpektorja (2. točka). V obrazložitvi navaja, da je pravna podlaga za odločitev Zakon o varstvu okolja (ZVO-1), ki v 20. členu določa pravila ravnanja z odpadki in na tej podlagi sprejeti Uredba o odpadkih in Uredba o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo (Uredba). Na podlagi 12. 4. 2017 opravljenega inšpekcijskega pregleda pri izvajalcu lokalne javne službe ravnanja s komunalnimi odpadki, ugotavlja, da je tožnik za leto 2016 prevzel 76,61 ton mešane odpadne embalaže, v skladu s Sklepom o določitvi deležev prevzemanja odpadne embalaže pri izvajalcih javne službe za leto 2016 (v nadaljevanju Sklep za leto 2016) pa bi je moral prevzeti 117,43 ton, kar ustreza deležu 10,38%. Ker je tožnik s tem kršil določbe 39. člena Uredbe, mu je na podlagi 1. točke prvega odstavka 157. člena ZVO-1 izrekel izpodbijani ukrep.

2. Ministrstvo za okolje in prostor je na pritožbo tožnika 1. točko izreka dopolnilo tako, da je za besedo "dni" dodalo besedilo "od vročitve odločbe", ter v 2. točki izreka zavrnilo pritožbo zoper izpodbijano odločbo in njegovo zahtevo za povrnitev stroškov pritožbenega postopka (3. točka izreka).

3. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da izpodbijani ukrep nima pravne podlage, saj je naložitev obveznosti prevzemanja dodatnih količin mešane komunalne odpadne embalaže na podlagi Uredbe in Sklepa za leto 2016 neutemeljena in nezakonita. Meni, da določanje deležev predstavlja upravno stvar, o kateri se v skladu z Zakonom o splošnem upravnem postopku (ZUP) lahko odloča le z upravno odločbo. V zvezi s tem se sklicuje na sklep Višjega sodišča v Ljubljani I Cpg 1665/2013 z dne 10. 12. 2013 in sodbe tukajšnjega sodišča v zadevah I U 1748/2012, I U 1749/2012, I U 1750/2012, I U 956/2010 in I U 777/2013. Sklep za leto 2016 ni upravna odločba. Toženki očita, da se do teh vprašanj v izpodbijani odločbi ni opredelila, zato se je ne da preizkusiti, kršene pa so tudi njegove pravice do enakosti pred zakonom (14. člen Ustave RS), do enakega varstva pravic (22. člen Ustave RS) in do pravnega sredstva (25. člen Ustave RS). Navaja še, da ga inšpektorica ni seznanila z opravljenim ogledom in mu ni omogočila prisostvovanja, niti mu ni bil omogočen vpogled v evidenco, ki jo vodi A. d.o.o. in v tehtalne liste zbranih količin odpadne komunalne embalaže, s čimer je bila kršena njegova pravica do udeležbe v postopku. Navaja še, da je v letu 2016 prevzel več mešane odpadne embalaže, kot so je njegovi zavezanci dali na trg in za katero je prejel plačano embalažnino, torej več kot je zavezan z izdanim okoljevarstvenim dovoljenjem. Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo odpravi in zahteva povrnitev stroškov postopka.

4. Tožba je utemeljena.

5. V zadevi ni sporno, da ima tožnik položaj družbe za ravnanje z odpadno embalažo. Sporno pa je, ali je tožnik dolžan prevzemati odpadno embalažo od izvajalcev javne službe neposredno na podlagi Uredbe in Sklepa za leto 2016. 6. Sodišče uvodoma pojasnjuje, da je vodilno načelo v ZVO-1, kot tudi na evropski in mednarodni ravni, da plača povzročitelj obremenitve. ZVO-1 tako v prvem odstavku 20. člena določa, da mora povzročitelj onesnaževanja upoštevati vsa pravila ravnanja z odpadki, ki so potrebna za preprečevanje odpadkov in zagotavljanje predelave odpadkov ali njihovo odstranjevanje, če predelava ni mogoča. 7. To izhaja tudi iz Direktive 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv, ki med drugim določa, da bi moral biti prvi cilj vsake politike ravnanja z odpadki zmanjšanje škodljivih vplivov nastajanja odpadkov in ravnanja z njimi na zdravje ljudi in okolje. Ravnanje z embalažo in odpadno embalažo je podrobneje urejeno z Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 96/62/ES z dne 20. decembra 1994 o embalaži in odpadni embalaži, ki v 7. členu določa, da morajo države članice storiti vse potrebno, da se vzpostavijo sistemi, ki zagotavljajo vračanje in/ali zbiranje rabljene embalaže in/ali odpadne embalaže od potrošnika, drugega končnega uporabnika ali iz sicer zbranih odpadkov, zato da se jo usmeri v drugačne oblike najprimernejšega ravnanja z odpadki in ponovno uporabo ali predelavo, vključno z recikliranjem zbrane embalaže in/ali odpadne embalaže, da se izpolnijo cilji, določeni v tej direktivi. Pri tem še določa, da so ti sistemi odprti za sodelovanje vseh gospodarskih subjektov iz zadevnih sektorjev in pristojnih javnih oblasti.

8. Iz navedene ureditve jasno izhaja, da je odgovornost za ravnanje z odpadki na povzročitelju odpadkov (kar tožnik kot družba za ravnanje z odpadlo embalažo ni). Prav tako iz navedene ureditve izhaja, da vključitev drugih gospodarskih subjektov v sistem ravnanja z odpadki samo po sebi ne pomeni, da to postane javnopravno razmerje.

9. Vključevanje v skupni sistem ravnanja z odpadno embalažo Uredba ureja v 26. členu, ki določa, da morajo, kolikor sami ne zagotavljajo, embalerji, pridobitelji blaga, proizvajalci embalaže ali pridobitelji embalaže iz prvega odstavka 25. člena in trgovci iz tretjega odstavka 25. člena (tj. zavezanci za ravnanje z odpadno embalažo) v zvezi z izpolnjevanjem obveznosti ravnanja z odpadno embalažo skleniti pogodbo z družbo za ravnanje z odpadno embalažo, ki kot gospodarska družba v skladu s predpisi zagotavlja ravnanje z odpadno embalažo (prvi odstavek 26. člena v povezavi s prvim odstavkom 27. člena). V skladu z drugim odstavkom 26. člena družba za ravnanje z odpadno embalažo zagotavlja: 1. redno prevzemanje odpadne embalaže od izvajalcev javne službe v zbirnih centrih in centrih za obdelavo komunalnih odpadkov, 2. redno prevzemanje odpadne embalaže v zbiralnicah ločenih frakcij, kadar se tako dogovori z izvajalcem javne službe v skladu s petim odstavkom 19. člena te uredbe, 3. redno prevzemanje odpadne embalaže od distributerjev, 4. redno prevzemanje odpadne embalaže od končnih uporabnikov, 5. redno prevzemanje odpadne embalaže od končnih uporabnikov brez predhodnega dobavitelja, s katerimi je sklenila pogodbo iz 1. točke prvega odstavka 34. člena te uredbe, 6. nadaljnje ravnanje v skladu s petim odstavkom 39. člena te uredbe in 7. ravnanje z embalažo nevarnega blaga v skladu s predpisi, ki urejajo ravnanje z nevarnimi odpadki. V skladu s tretjim odstavkom 39. člena mora družba za ravnanje z odpadno embalažo od izvajalcev javne službe redno prevzemati odpadno embalažo v zbirnih centrih in centrih za obdelavo komunalnih odpadkov v skladu z deleži določenih s sklepom Vlade.

10. Tukajšnje sodišče je v več sodbah, na katere se sklicuje tožnik, zavzelo stališče, da določanje deležev, v katerih mora posamezna družba za ravnanje z odpadno embalažo to prevzemati od izvajalcev javne službe, pomeni odločanje o obveznosti na področju upravnega prava, v konkretnem primeru v skladu z Uredbo.

11. Vendar je Vrhovno sodišče RS v sklepu III Ips 12/2015 z dne 9. 12. 2016 zavzelo drugačno stališče, in sicer je v 27. točki obrazložitve tega sklepa navedlo, da odločanje o tem, da je družba za ravnanje z odpadno embalažo dolžna od izvajalca lokalne javne službe ravnanja s komunalnimi odpadki prevzemati in odvažati odpadno embalažo, ni upravna stvar. Pojasnilo je, da gre pri urejanju obveznosti prevzemanja odpadne embalaže v Uredbi za splošno in abstraktno ureditev obveznosti v predpisu in ne za odločitev o tej obveznosti v konkretnem primeru (21. točka obrazložitve). Da bi obveznost tožnika prevzemanja odpadne embalaže lahko postala upravna zadeva, bi moral ZVO-1 v skladu z načelom zakonitosti delovanja uprave iz 120. in 153. člena Ustave RS določiti, da o tej obveznosti (po uradni dolžnosti, na vlogo stranke) odloči pristojni organ in tako obveznost družbi naloži z upravno odločbo (22. točka obrazložitve). Objava deležev prevzemanja odpadne embalaže take vsebine nima, niti ji takšne vsebine ni mogoče pripisati v konkretnem primeru, saj o tem niti po ZVO-1 niti po Uredbi ministrstvo (ali drug pristojni organ) ne more odločiti (23. točka obrazložitve). V nadaljevanju je Vrhovno sodišče navedlo še, da med tožnikom kot družbo za ravnanje z odpadno embalažo in izvajalcem javne službe ne gre za javnopravno razmerje, temveč za razmerje med dvema neoblastnima subjektoma, ki ga urejata z zasebnopravno pogodbo (25. točka obrazložitve).

12. Glede na navedeno se o obveznosti tožnika, da pri izvajalcih javne službe prevzame odpadno komunalno embalažo, ne odloča z upravno odločbo. Na to odločitev ne vpliva okoliščina, da je bila po tej odločitvi Uredba spremenjena, tako da zdaj deleže prevzemanja odpadne embalaže pri izvajalcih javne službe določi Vlada s sklepom, ki se objavi v Uradnem listu RS (šesti odstavek 19. člena Uredbe). Vrhovno sodišče RS je namreč v omenjeni zadevi ugotovilo, da določitev obveznosti tožnika (kot družbe za ravnanje z odpadno embalažo) za prevzemanje odpadne embalaže nima podlage v ZVO-1, saj ta ne določa, da o tej obveznosti (po uradni dolžnosti, na vlogo stranke) odloči pristojni organ in tako obveznost družbi naloži z upravno odločbo. Tudi naslovno sodišče je v sodbi I U 777/2013 z dne 5. 9. 2013 pojasnilo, zakaj taka obveznost ne izhaja iz določb petega odstavka 20. člena ZVO-1, enako pa velja tudi za sedmi odstavek 20. člena ZVO-1, ki ureja odgovornost proizvajalcev izdelkov. Možnost, da lahko proizvajalci izdelkov svoje obveznosti glede ravnanja z odpadno embalažo izpolnjujejo s sodelovanjem gospodarskih družb, ki v okviru skupnih sistemov ravnanja z odpadno embalažo zagotavljajo ravnanje z odpadno embalažo, pomeni zgolj način izpolnjevanja obveznosti proizvajalcev izdelkov, ni pa s tem določena tudi podlaga za določanje obveznosti gospodarskim družbam, ki se vključujejo v ta sistem ravnanja z odpadki.

13. Zakon o upravnem sporu (ZUS-1) v drugem odstavku 2. člena opredeljuje upravni akt kot upravno odločbo in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku.

14. Sklep za leto 2016 torej po svoji naravi ni posamični akt, temveč je to akt sui generis, s katerim Vlada (enako kot prej ministrstvo) na podlagi podatkov o družbah za ravnanje z odpadno embalažo, ki v okviru skupnih sistemov ravnanja z odpadno embalažo zagotavljajo ravnanje z odpadno embalažo, in podatkov iz evidenc o masi embalaže, ki so jo zavezanci za ravnanje z odpadno embalažo (embalerji, pridobitelji blaga, proizvajalci embalaže ali pridobitelji embalaže, trgovci in končni uporabniki, ki so vključeni v skupni sistem ravnanja z odpadno embalažo), dali v promet, določi deleže prevzemanja odpadne embalaže od izvajalcev javne službe za tekoče koledarsko leto. Glede na prej navedeno stališče Vrhovnega sodišča država s tem ne določi obveznosti posameznih subjektov, temveč le zagotovi podatke za nadaljnji postopek, ki temelji na sklenjenih pogodbah med tožnikom in omenjenimi zavezanci za ravnanje z odpadno embalažo (26. in 34. člen Uredbe) ter med tožnikom in izvajalci javne službe (18. člen Uredbe). Zato je ta postopek izključno stvar pogodbenih razmerij med temi subjekti, ki jim je ustrezno sodno varstvo zagotovljeno v gospodarskem sporu.

15. Glede na navedeno tožnikova obveznost prevzemanja odpadne embalaže ne izhaja iz ZVO-1, niti iz Uredbe ali Sklepa za leto 2016, zato je izpodbijana odločba, ki mu nalaga prevzem odpadne embalaže na tej materialnopravni podlagi, nezakonita.

16. Oblastveni posamični akt, ki tožniku nalaga obveznost prevzemanja odpadne embalaže, je namreč okoljevarstveno dovoljenje št. 35473-10/2012-9 z dne 28. 12. 2012, ki je bilo tožniku izdano za ravnanje z odpadno embalažo. V skladu s tem okoljevarstvenim dovoljenjem mora tožnik zagotavljati redno prevzemanje in zbiranje vse odpadne embalaže, za katero mu je embaler, pridobitelj blaga, proizvajalec oziroma pridobitelj embalaže, trgovec ali končni uporabnik brez predhodnega dobavitelja s pogodbo prepustil svoje obveznosti ravnanja z odpadno embalažo (2. točka izreka). V 4. točki izreka so določeni pogoji, pod katerimi mora tožnik zagotoviti predpisano ravnanje z odpadno embalažo iz druge točke izreka, in sicer mora med drugim prevzemati odpadno embalažo, ki je komunalni odpadek, od izvajalca javne službe po deležih, ki jih objavi (ministrstvo) na svojih spletnih straneh. To pomeni, da je tožnik dolžan prevzemati (le) takšno količino odpadkov, kot so jo zgoraj navedeni zavezanci za ravnanje z odpadno embalažo, s katerimi ima tožnik sklenjene pogodbe, dali na trg.

17. Ker je inšpektor za okolje v skladu s prvim odstavkom 157. člena ZVO-1 pristojen za nadzor nad tožnikovim delovanjem v okviru okoljevarstvenega dovoljenja, bi toženka morebitne kršitve pri ravnanju z odpadno embalažo lahko utemeljila na obveznostih, ki izhajajo iz okoljevarstvenega dovoljenja. Toženka pa v obrazložitvi izpodbijane odločbe zgolj pavšalno navaja vsebino obveznosti iz izdanega okoljevarstvenega dovoljenja in svoje odločitve ne opre na ugotovljene nepravilnosti pri tožnikovem delovanju v okviru tega dovoljenja, temveč izključno na podlagi obveznosti, ki naj bi izhajale neposredno iz Uredbe in Sklepa za leto 2016. Kot že rečeno, je odločitev na tej materialnopravni podlagi nepravilna, dejansko stanje o tem, ali je tožnik izpolnil obveznost prevzemanja odpadne embalaže iz okoljevarstvenega dovoljenja št. 35473-10/2012-9 z dne 28. 12. 2012, pa je nepopolno ugotovljeno, zato je sodišče tožbi ugodilo (1. in 4. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1), izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo v nov postopek.

18. V ponovljenem postopku se bo prvostopenjski upravni organ moral opredeliti do vsebine in obsega tožnikove obveznosti prevzemanja odpadne komunalne embalaže, kot je določena v okoljevarstvenem dovoljenju. V primeru ugotovljenih nepravilnosti bo tožniku moral omogočiti, da se seznani z vsemi dokumenti, na katerih bo utemeljeval svoje ugotovitve, tožnik pa bo imel v tem postopku tudi možnost izpodbijati podatke, na katerih temelji določitev njegovega deleža v Sklepu za leto 2016 (9. člen ZUP).

19. Sodišče dodaja, da tožnika kot zasebnega gospodarskega subjekta ni mogoče prisiliti k sklenitvi pogodb, bodisi z zavezanci za ravnanje z odpadki (tj. s povzročitelji odpadkov), bodisi z izvajalci javne službe, saj je to stvar njihovega svobodnega urejanja. Lahko pa, kolikor se izkaže, da zaradi nesklenjenih pogodb izpolnjevanje obveznosti iz okoljevarstvenega dovoljenja ni (več) možno, predlaga ministrstvu odvzem okoljevarstvenega dovoljenja (4. točka prvega odstavka 157. člena ZVO-1).

20. Sodišče je odločilo na seji, ker je že na podlagi tožbe in izpodbijane odločbe očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

21. Če sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik o povrnitvi stroškov).

22. Sodišče je zato tožniku priznalo stroške iz drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov v višini 285,00 EUR. Ob povečanju za 22 % DDV tako znaša nagrada za tožbo 347,70 EUR. Zadeva je bila namreč rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopala odvetniška družba. Sodna taksa za postopek v višini 148,00 EUR bo vrnjena po uradni dolžnosti (op. 6.1./c taksne tarife Zakona o sodnih taksah).