Jedro

V obravnavani zadevi, ko se dejansko zahteva zadržanje izvršitve procesnega sklepa, izdaja odložitvene začasne odredbe že po naravi stvari ni mogoča. Z ureditveno začasno odredbo se lahko začasno uredi le tista vprašanja in razmerja, o katerih lahko sodišče na podlagi vložene tožbe odloči. Zahteva, da se uredi stanje glede na sporno pravno razmerje, tudi pomeni, da mora med njim in posledicami, ki naj se z začasno ureditvijo stanja preprečijo, obstajati neposredna zveza.

Izrek

Pritožba se zavrne in se izpodbijani sklep potrdi.

Obrazložitev

1. Tožnica je vložila tožbo zoper sklep Občine Jesenice št. 160-3/2024-3 z dne 15. 4. 2024, s katerim je toženka zavrgla njeno zahtevo za pridobitev dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne. Skupaj s tožbo je vložila tudi predlog za izdajo začasne odredbe, s katerim je sodišču prve stopnje predlagala, naj na podlagi drugega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu oziroma naj ji na podlagi tretjega odstavka 32. člena ZUS-1 (ter 56. člena Pogodbe o delovanju Evropske Unije (v nadaljevanju PDEU)) izda začasno dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne na območju toženke. Pri tem je navedla, da je takšno začasno dovoljenje potrebni predpogoj, da lahko na območju toženke samostojno opravlja svoj poklic na podlagi sedmega odstavka 10. člena Zakona o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju ZLD-1).

2. Sodišče prve stopnje je na podlagi 32. člena ZUS-1 tožničin predlog za izdajo začasne odredbe zavrnilo. V obrazložitvi sklepa je glede predlagane začasne odredbe po tretjem odstavku 32. člena ZUS-1 navedlo, da je predlog nedopusten. Glede na to, da tožnica v tožbi ni zahtevala meritorne odločitve sodišča o izdaji dovoljenja za poslovanje na območju toženke, predlog presega tožbeni zahtevek. Ker tožnica tudi sicer ni izkazala težko popravljive škode, je sodišče prve stopnje zavrnilo tudi njen predlog za izdajo začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1. 3. Tožnica (v nadaljevanju pritožnica) zoper navedeni sklep vlaga pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep spremeni tako, da izda zahtevano začasno odredbo, oziroma podrejeno, naj izpodbijani sklep razveljavi in vrne zadevo sodišču prve stopnje v ponovno odločanje.

4. Toženka na pritožbo ni odgovorila.

5. Pritožba ni utemeljena.

6. Po presoji Vrhovnega sodišča je odločitev sodišča prve stopnje pravilna, a delno iz drugih razlogov, kot so navedeni v izpodbijanem sklepu.

7. Začasna odredba po 32. členu ZUS-1 predstavlja nujen ukrep, s katerim sodišče, na predlog tožnika, če so izpolnjeni z zakonom predpisani pogoji, začasno zadrži izvršitev izpodbijanega akta (drugi odstavek 32. člena ZUS-1) oziroma začasno uredi stanje glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno (tretji odstavek 32. člena ZUS-1). Navedena dikcija iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1 se sicer nanaša na "izpodbijani akt." Vendar pa je v prvem odstavku istega člena ZUS-1 izrecno določeno, da tožba ne ovira izvršitve upravnega akta, zoper katerega je vložena, kolikor zakon ne določa drugače. Vrhovno sodišče je že sprejelo stališče,1 da je treba pojem "izpodbijanega akta" iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1 razumeti in razlagati tako, da se nanaša na upravne akte.

8. Iz navedene zakonske ureditve torej izhaja, da je začasna odredba namenjena le zadržanju izvršitve upravnih aktov, s katerimi je bila konkretna upravna zadeva meritorno rešena in stranki naložena določena obveznost (storitev, dopustitev, opustitev, dejanje), oziroma začasni ureditvi stanja glede na sporno pravno razmerje, to je razmerje, ki je predmet spora med tožečo in toženo stranko.2

9. V obravnavani zadevi pritožnica s tožbo izpodbija sklep, s katerim je prvostopenjski upravni organ na podlagi določbe 4. točke prvega odstavka 219. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP)3 zavrgel njeno zahtevo za pridobitev dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne.

10. Pritožnica je predlagala izdajo odložitvene začasne odredbe po drugem odstavku 32. člena ZUS-1, vendar ta, v obravnavani zadevi, ko se dejansko zahteva zadržanje izvršitve procesnega sklepa, že po naravi stvari ni mogoča. Zato v obravnavani zadevi zakonski pogoji za njeno izdajo že iz tega razloga niso podani.

11. Glede regulacijske začasne odredbe iz tretjega odstavka 32. člena ZUS-1 pa Vrhovno sodišče poudarja, da je ta sredstvo za preprečitev nastanka škodljivih posledic spornega pravnega razmerja, to je razmerja, ki je predmet spora med tožečo in toženo stranko, ki ga obravnava sodišče. Zato je mogoče z njo začasno urediti le tista vprašanja in razmerja, o katerih lahko sodišče na podlagi vložene tožbe odloči. Zahteva, da se uredi stanje glede na sporno pravno razmerje, tudi pomeni, da mora med njim (v obravnavani zadevi med zavrženjem zahteve za pridobitev dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne) in posledicami, ki naj se z začasno ureditvijo stanja preprečijo, obstajati neposredna zveza.4

12. Po presoji Vrhovnega sodišča pritožnica s svojim predlogom ni zahtevala ureditve stanja, na katerega se nanaša vložena tožba. Predmet tega upravnega spora je namreč presoja pravilnosti in zakonitosti sklepa prvostopenjskega upravnega organa, s katerim je bila zavržena njena zahteva za pridobitev dovoljenja za poslovanje podružnice lekarne, torej vprašanje obstoja razlogov za zavrženje po 4. točki prvega odstavka 219. člena ZUP in ne vprašanje razlage tretjega odstavka 10. člena ZDL-1. Še več, predlagana začasna ureditev stanja celo presega v tožbi postavljeni predlog, kako naj sodišče prve stopnje odloči v sproženem upravnem sporu, s tem pa presega tudi vprašanja, o katerih sodišče odloča na podlagi vložene tožbe. Pritožnica je namreč v tožbi zahtevala odpravo izpodbijanega sklepa o zavrženju in ponovno odločanje pred pristojnim organom, ne pa spremembe tega sklepa (zahtevek v smislu 4. alineje prvega odstavka 33. člena ZUS-1).

13. Ker po povedanem že po naravi stvari izdaja odložitvene začasne odredbe ni mogoča, predlagana začasna ureditev pa je po svoji vsebini pravno nedopustna, so že ti razlogi dovolj za zavrnitev pritožničinega predloga za izdajo začasne odredbe. Zato se Vrhovno sodišče do ostalih pritožbenih očitkov, ki se nanašajo zlasti na nasprotovanje presoji sodišča prve stopnje glede (ne)izkazanosti pogoja nevarnosti nastanka težko popravljive škode iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1, ni opredeljevalo.

14. Vrhovno sodišče ni sledilo niti pritožničinemu predlogu za postavitev vprašanj za predhodno odločanje Sodišču Evropske Unije. Glede na to, da odločitev v obravnavani zadevi temelji na procesnem vidiku ZUS-1, namreč vprašanja, ki jih izpostavlja pritožnica,5 niso bistvena, zaradi česar Vrhovnemu sodišču postopka ni bilo treba prekiniti.6

15. Glede na navedeno in ker niso podani niti razlogi, na katere mora paziti po uradni dolžnosti, je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep (76. člen v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS‑1).

1 Prim. s sklepom I Up 95/2022 z dne 13. 6. 2022. 2 Ibidem. 3 Organ najprej preizkusi zahtevo in jo s sklepom zavrže, če se o isti upravni zadevi že vodi upravni ali sodni postopek, ali je bilo o njej že pravnomočno odločeno, pa je stranka z odločbo pridobila kakšne pravice, ali so ji bile naložene kakšne obveznosti. Enako ravna tudi, če je bila izdana zavrnilna odločba in se dejansko stanje ali pravna podlaga, na katero se opira zahtevek, ni spremenilo. 4 Prim. s sklepom I Up 60/2021 z dne 14. 4. 2021. 5 Pritožnica vprašanja gradi na stališču, da je sodišče prve stopnje zmotno presojalo izkazanost pogoja težko popravljive škode po 32. členu ZUS-1. 6 Vrhovno sodišče je izhajalo iz kriterijev po praksi SEU v zadevi C-561/19 Consorzio Italian Management, z dne 6. 10. 2021.