Jedro

Ko ista površina predstavlja osnovo za vlogo za pomoč in/ali zahtevek za plačilo v okviru več kot ene sheme pomoči ali ukrepa podpore na površino, se površina upošteva ločeno za vsako od navedenih shem pomoči ali vsakega od ukrepov podpore. Upravna kazen se določi za vsako shemo posebej, če so v zvezi z odstopanji, ugotovljenimi glede čezmejne prijave, izpolnjeni pogoji.

Izrek

I.Tožba se zavrne.

II.Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Potek upravnega postopka

1.Agencija Republike Slovenije za kmetijske trge in podeželje (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z odločbo št. 33101-56226/2021/49 z dne 20. 4. 2022 (v nadaljevanju izpodbijana odločba) zavrgla vlogo za izplačilo podpore za rejo govedi za leto 2021 (1. točka izreka), ugodila plačilu za 472,40 plačilnih pravic in za zeleno komponento za 604,68 ha (2. točka izreka), določila povračilo odobritve v zvezi s finančno disciplino (3. točka izreka), zavrnila plačilo za 270,12 plačilnih pravic in dveh shem proizvodno vezanih podpor (za strna žita in zelenjadnice) (4. točka izreka), znižala oziroma zadržala plačilo zaradi oddaje zahtevkov v zamudnem roku, in sicer za plačilne pravice in zeleno komponento, zaradi finančne discipline in zaradi sankcij iz leta 2018 in/ali 2019 in/ali 2020 in /ali tekočega leta (5. točka izreka), pobotala znesek upravnih kazni z ugodenim zneskom (6. točka izreka), ugotovila celotni znesek odobrenih sredstev (7. točka izreka), odločila, da pritožba ne zadrži izvršitve (8. točka izreka), in ugotovila, da stroški v postopku niso nastali (9. točka izreka). Iz obrazložitve izpodbijane odločbe je glede 4. točke izreka navedeno, da je bila pri pregledu na kraju samem ugotovljena manjša površina bloka, kot je bila prijavljena na Geoprostorskem obrazcu, in sicer za izplačilo plačilnih pravic ter za shemi proizvodno vezanih podpor za strna žita in za zelenjadnice. Ugotovljene površine so se skladno s 26. členom Uredbe o izvedbi ukrepov kmetijske politike za leto 2021 (v nadaljevanju Uredba) zavrnile in obravnavale kot čezmerna prijava v skladu s 19. in 19.a členom Delegirane uredbe Komisije EU št. 640/2014 (v nadaljevanju Uredba 640/2014/EU). Ugotovljeno je še bilo, da se v korist kmetijskega gospodarstva tožeče stranke niso obdelovali taksativno našteti GERK PID-i. Površine so se zavrnile in upoštevale kot čezmerna prijava. Pozvana na izjasnitev glede ugotovljenih dejstev je tožeča stranka predlagala, da se zahtevka za izplačilo plačilnih pravic in za strna žita na GERK PID, za katere drugi kmetje trdijo, da jih obdelujejo, umakneta. Prvostopenjski organ predlogu ni sledil z obrazložitvijo, da umik prijave po izvedenem kontrolnem pregledu ni več možen (prvi odstavek 14. člena Uredbe in drugi odstavek 3. člena Izvedbene uredbe Komisije EU št. 809/2014 - v nadaljevanju Uredba 809/2014/EU).

2.Pritožbo tožeče stranke zoper 4. točko izpodbijane odločbe je Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (drugostopenjski organ) z odločbo št. 33101-82/2022/2 dne 28. 7. 2022 zavrnilo. Potrdilo je stališče prvostopenjskega organa, da (delni) umik zahtevka ni več dopusten, ko je upravičenec že bil seznanjen z nepravilnostmi oziroma ko je že bila izvedena kontrola. Pojasnil je, da se določbe glede upravne kazni skladno s 15. členom Uredbe 640/2014/EU ne uporabijo le v primeru, če upravičenec pisno obvesti upravni organ, da je zahtevek za plačilo nepravilen ali da je postal nepravilen po vložitvi, pod pogojem, da upravičenec ni bil obveščen o nameri pristojnega organa, da izvede pregled na kraju samem in da organ upravičenca še ni obvestil o kakršnikoli neskladnosti zahtevka za plačilo, ti pogoji pa v primeru tožeče stranke niso bili izpolnjeni. Potrdil je tudi pravilno uporabo materialnega predpisa glede upravnih kazni, ki se nanašajo na zahtevke za izplačilo plačilnih pravic ter podpori za strna žita in zelenjadnice. Pojasnil je, da v primeru, ko ista površina predstavlja osnovo za vlogo za pomoč in/ali zahtevek za plačilo v okviru več kot ene sheme pomoči ali ukrepa na površino, se skladno z drugim odstavkom 17. člena Uredbe 640/2014/EU, površina upošteva ločeno za vsako od navedenih shem pomoči ali ukrepov. Določbe 19. in 19. a člena Uredbe 640/2014/EU so bile uporabljene kot posledica čezmerne prijave, ki je podana takrat, ko je prijavljena površina večja od ugotovljene. Drugostopenjski organ tudi ni sledil predlogu tožeče stranke, da je treba uporabiti namesto izrečenih upravnih kazni sankcije po določbah 38. do 41. člena Uredbe 640/2014/EU. Pojasnil je, da so navedene določbe namenjene kontrolnemu sistemu, tam določene upravne kazni pa so v zvezi z navzkrižno skladnostjo, za kar pa v konkretnem primeru ni šlo.

Navedbe tožeče stranke

3.Tožeča stranka je v pravočasno vloženi tožbi iz razloga zmotne uporabe materialnega prava napadla 4. točko izreka izpodbijane odločbe glede zavrnitve zahtevka za izplačilo 270,12 plačilnih pravic in dveh shem proizvodno vezanih podpor (za strna žita in zelenjadnice) kot posledica čezmerne prijave. Prijavljena površina je bila večja od površine, ki jo je prvostopenjski organ ugotovil pri ogledu. Pojasnila je, da je prvostopenjski organ, po opravljeni kontroli na terenu, ugotovil manjšo površino blokov in tožečo stranko sankcioniral z upravno kaznijo po prvem in drugem odstavku 19.a člena Uredbe 640/2014/EU in v tej posledici ugotovljeno površino zmanjšal za 1,5 kratnik ugotovljene čezmerne prijave. Odstopanja so bila ugotovljena tudi na površini blokov v zvezi s shemama proizvodno vezanih podpor za strna žita in zelenjadnice, pri čemer gre za iste površine, kot so bile ugotovljene v zvezi s plačilom plačilnih pravic. Prvostopenjski organ je za isto površino izrekel kar tri upravne kazni, čeprav bi za isto površino moral izreči le eno, pri preostalih zahtevkih pa presežka prijave, ki je že bilo sankcionirano z upravno kaznijo, ne bi smel upoštevati kot čezmerno prijavo. Tožeča stranka zaključuje, da bi prvostopenjski organ glede ugotovljenih površin moral le-te obravnavati kot nenamerno prijavo in jih kvečjemu sankcionirati z uporabo določb 38., 39. in 41. člena Uredbe 640/204/EU, Uredbe 1306/2013/EU in Uredbe 1305/2013/EU. Predlaga sicer odpravo izpodbijane odločbe v celoti, vendar že iz tožbenih navedb nedvoumno izhaja, da s tožbo izpodbija le 4. točko izreka izpodbijanega akta. Uveljavlja tudi povračilo stroškov postopka.

Navedbe tožene stranke

4.Tožena stranka je v odgovoru na tožbo predlagala zavrnitev tožbe in poslala upravni spis.

Odločitev sodišča

5.Tožba ni utemeljena.

6.Sodišče je v obravnavani zadevi odločilo brez razpisa glavne obravnave na podlagi prvega odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ker med strankami ni spora o dejanskem stanju, temveč je predmet presoje zgolj vprašanje pravilne uporabe materialnega prava. Izvedbi glavne obravnave pa sta se odpovedali tudi obe stranki upravnega spora.

7.Sodišče je v postopku presoje zakonitosti upravnega akta vpogledalo v izpodbijano odločbo (A3) in v odločbo drugostopenjskega organa št. 33101-82/2022/2 dne 28. 7. 2022 (A2).

8.Tožeča stranka ne izpodbija dejanskih ugotovitev upravnega organa, temveč navaja zgolj zmotno uporabo materialnega prava v zvezi z vprašanjem izpolnjenosti pogojev za izrek upravnih kazni po različnih shemah oziroma ukrepih glede na identično površino, oziroma za vprašanje, ali je nastalo situacijo treba šteti kot čezmerno prijavo ali kot nenamerno prijavo.

9.Med strankami ni bilo sporno, da so bile po opravljeni kontroli na terenu ugotovljene manjše površine blokov, kot so bile prijavljene v Geoprostorskem obrazcu, in da so določene površine blokov, ugotovljene v zvezi s shemo osnovnega plačila (glede plačilnih pravic), identične s površinami blokov, ki jih je tožeča stranka uveljavljala tudi v plačilo glede sheme proizvodno vezanih podpor (za strna žita in zelenjadnice). Prav tako tožeča stranka ne nasprotuje ugotovitvam tožene stranke glede velikosti ugotovljenih površin pri posameznih shemah oziroma ukrepih in da razlika med prijavljeno in ugotovljeno površino pri shemi proizvodno vezanih podpor presega 20 %. Sporno pa je, ali je tako ugotovljene površine treba obravnavati kot čezmerno prijavo v skladu s 19. in 19. a členom Uredbe 640/2014/EU in za iste površine uporabiti tri upravne sankcije ali kot nenamerno prijavo v skladu z 38., 39. in 41. členom Uredbe 640/2014/EU, Uredbe 1306/2013/EU in Uredbe 1305/2013/EU.

10.Sodišče ugotavlja, da je bila Uredba 1306/2013/EU, ki je bila sprejeta glede financiranja, upravljanja in spremljanja skupne kmetijske politike, dopolnjena z Uredbo 640/2014/EU, ki je posegla tudi na področje upravnih kazni. Uredba 1305/2013/EU, na katero se tožeča stranka prav tako sklicuje, pa določa splošna pravila, ki urejajo podporo Unije za razvoj podeželja, financirano iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP), opredeljuje cilje, h katerim mora prispevati politika razvoja podeželja, in ustrezne prednostne naloge Unije za razvoj podeželja, določa strateški okvir za politiko razvoja podeželja in opredeljuje ukrepe, ki se sprejmejo za izvajanje politike razvoja podeželja, določa pravila o programiranju, mrežnem povezovanju, upravljanju, spremljanju in vrednotenju na podlagi pristojnosti, deljenih med državami članicami in Komisijo, ter pravila, s katerimi se zagotovi usklajenost EKSRP z drugimi instrumenti Unije. Zato je sodišče v nadaljevanju presojalo pravilnost izrečenih upravnih kazni, kot jih določa Uredba 640/2014/EU.

11.Določbe 38., 39. in 41. člena Uredbe 640/2014/EU, na katere se je sklicevala tožeča stranka, spadajo v okvir navzkrižne skladnosti in urejajo izračun ter uporabo upravnih kazni v primeru neizpolnjevanja zahtev ali standardov. Upravne kazni v primeru čezmerne prijave, ki jih urejajo členi od 19 do 21 Uredbe 640/2014/EU, spadajo v okvir izračuna pomoči in upravnih kazni za sheme neposrednih plačil in ukrepe za razvoj podeželja v okviru integriranega sistema. V 15. členu Uredbe 640/2014/EU je urejeno vprašanje izvzetja iz upravne kazni v zvezi s čezmerno prijavo in so določene okoliščine, v katerih se navedena kazen ne izreče. Skladno z navedenim členom Uredbe 640/2014/EU se upravne kazni iz tega poglavja (kamor spadajo določbe od 15. do 34. člena) ne uporabijo v primeru, ko upravičenec pisno obvesti pristojni organ, da je vloga za pomoč ali zahtevek nepravilna ali da je postala nepravilna pod pogojem, da upravičenec ni bil obveščen o nameri pristojnega organa, da izvede pregled na kraju samem, in da organ upravičenca še ni obvestil o kakršni koli neskladnosti vloge za pomoč ali zahtevka za plačilo; drugih okoliščin, v katerih se upravne kazni ne uporabijo, niso določene.

12.Tožeča stranka ni zatrjevala, da je prvostopenjski organ pravočasno obvestila o površinah, ki jih ni obdelovala. Drugih navedb, ki bi utemeljevale izključitev obravnave ugotovljene površine, pa tožeča stranka ni navedla. Prepričanje tožeče stranke, da bi tožena stranka morala ugotovljene površine šteti kot nenamerno prijavo, brez navedb drugih pravno relevantnih dejstev, pa predstavlja zgolj njeno subjektivno mnenje. Iz navedb tožeče stranke tako ne izhaja, da naj bi bili izpolnjeni opisani pogoji iz prvega odstavka 15. člena Uredbe 640/2014/EU.

13.Prav tako ne obstoji podlaga za presojo konkretne situacije ob smiselni uporabi določb, ki urejajo sankcije v primeru neizpolnjevanja zahtev ali standardov, saj je institut čezmerne prijave celovito urejen v povsem ločenem poglavju1. Po oceni sodišča v opisanem primeru, ko je določena situacija s predpisom v celoti urejen (kar konkretna situacija je), ni dopustno, da bi se jo razlagalo ob smiselni uporabi (blažjih) določb (sankcij), ki urejajo drug institut, sploh v primeru, ker je med obema institutoma, ki urejata sankcije precejšna vsebinska razlika v dejanskem stanju. Zato v konkretnem primeru ni pogojev za uporabo določb 38., 39. in 41. člena Uredbe 640/2014/EU, ki urejajo izračun in uporabo upravnih kazni v primeru neizpolnjevanja zahtev ali standardov (namesto uporabljenih določb 19. in 19.a člena v zvezi s 15. členom Uredbe 640/2014/EU v zvezi z čezmerno prijavo), kot je to predlagala tožeča stranka. Po oceni sodišča je tožena stranka ravnala pravilno, ko je ugotovljene površine obravnavala kot čezmerno prijavo.

14.Med strankama ni sporno, da so bila v konkretnem primeru odstopanja ugotovljena pri shemi osnovnega plačila in shemama proizvodno vezanih podpor, in sicer za strna žita in zelenjadnice. Temeljno pravilo glede upravne kazni zaradi čezmerne prijave ureja 19. člen, pri čemer je za konkreten primer relevanten še 19.a člen Uredbe 640/2014/EU, ki se lahko uporabi le v primerih čezmerne prijave površin pri shemi osnovnega plačila, shemi enotnega plačila na površino, prerazporeditvenem plačilu, shemi za mlade kmete, plačilu za območja z naravnimi omejitvami, shemi za male kmete, plačilih v okviru območij Natura 2000 in okvirne direktive o vodah ter plačilih območjem z naravnimi ali drugimi posebnimi omejitvami. 20. in 21. člen Uredbe 640/2014/EU namreč urejata upravni kazni za posebno plačilo za bombaž in v zvezi s plačili za mlade kmete na podlagi poglavja V naslova III Uredbe (EU) št. 1307/2013. Po oceni sodišča možnost uporabe več upravnih sankcij za sheme pomoči, ki niso taksativno naštete v 19.a členu Uredbe 640/2014/EU (in ne gre hkrati za primere iz 20. in 21. člen Uredbe 640/2014/EU), omogoča 19. člen te iste uredbe, ki v prvem odstavku določa, da se upravna kazen uporabi za katerokoli shemo pomoči ali ukrepa podpore v zvezi s skupino kmetijskih rastlin iz prvega odstavka 17. člena Uredbe 640/2014/EU. Zato je tožena stranka ravnala pravilno, da je za shemi proizvodno vezanih podpor uporabila 19. člen Uredbe 640/2014/EU, za shemo osnovnega plačila pa 19.a člen Uredbe 640/2014/EU.

15.Za tožečo stranko je sporen tudi način upoštevanja površin. Vendar pa se v skladu z drugim 17. člena Uredbe 640/2014/EU v primeru, ko ista površina predstavlja osnovo za vlogo za pomoč in/ali zahtevek za plačilo v okviru več kot ene sheme pomoči ali ukrepa podpore na površino, površina upošteva ločeno za vsako od navedenih shem pomoči ali vsakega od ukrepov podpore. To pomeni, da se upravna kazen določi za vsako shemo posebej, če so v zvezi z odstopanji, ugotovljenimi glede čezmejne prijave, izpolnjeni pogoji. Kmetijske površine, ki so predmet po shemi osnovnega plačila, predstavljajo obdelovalne površine za druge kulture, ki so lahko predmet drugih shem oziroma podpor. Nenazadnje je v konkretnem primeru takšno zbirno vlogo vložila tudi tožeča stranka. Če ne bi nastopili razlogi čezmerne prijave, bi tožeča stranka lahko sredstva pridobila. Namen upravnih kazni se tako kaže v preventivni funkciji pred zlorabami z namenom vzpodbuditi upravičence k podaji takšnih vlog, ki upravičujejo financiranje. Tožena stranka je zato ravnala pravilno, ko je v zvezi z ugotovljeno površino za vsako posamezno shemo pomoči, uporabila svojo upravno sankcijo.

16.Tožeča stranka pa ni nasprotovala ugotovitvi tožene stranke, da je razlika tako pri strnih žitih kot zelenjadnicah presegala 20 % ugotovljene površine in da je razlika pri površinah v zvezi s shemo osnovnih plačil večja od bodisi 3 % ugotovljene površine bodisi dveh hektarov. Zato tožena stranka glede uporabe upravnih sankcij zaradi čezmejne prijave v konkretnem primeru po oceni sodišča ni kršila materialnega prava.

Sklepno

17.Ob nespornem dejstvu, da je tožeča stranka v zbirni vlogi za sheme pomoči navedla površine, ki jih v letu 2021 ni obdelovala, zahtevka pa ni umaknila pred izvedenim pregledom na kraju samem, ji je bila pravilno izrečena upravna kazen tako za shemi proizvodno vezanih podpor kot za shemo osnovnih plačil skladno z 19. in 19.a členom Uredbe 640/2014/EU. Za uporabo upravnih kazni na način, kot se je v tožbi zavzemala tožeča stranka, sodišče glede na vse predhodno navedeno ni našlo pravne podlage. V opisani situaciji tudi ni bilo podlage za uporabo določb 38., 39. in 41. člena Uredbe 640/2014/EU. Upravnim kaznim bi se izognila v primeru, če bi vlogo za kmetijske površine, ki jih ni obdelovala, pravočasno umaknila.

Stroški

18.Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po kateri v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

-------------------------------

1V IV. poglavju (Izračun pomoči in upravnih kazni za sheme neposrednih plačil in ukrepe za razvoj podeželja v okviru integriranega sistema), ki je uvrščeno v naslov III Uredbe 640/2014/EU.