Jedro

Temeljni namen instituta molka organa je, da zagotavlja strankam možnost varstva njihovih pravic, a le, če organ ne izvršuje svojih pristojnosti oziroma če molči. V primeru, kakršen je tudi obravnavani, ko je upravni organ pravočasno izdal zavrnilno odločbo, ki je v upravnem sporu odpravljena in je zadeva vrnjena istemu organu v ponovni postopek, uporaba instituta fikcije izdane pozitivne upravne odločbe ne pride v poštev na tak način, kot si je to zamislila revidentka.

Njeno stališče, da ima toženka za izpeljavo prvotnega in ponovljenega postopka skupaj pač na voljo 60 delovnih dni (iz tretjega odstavka 483. člena ZZavar-1), sicer nastopi fikcija pozitivne upravne odločbe, je pravno zmotno. Institut fikcije izdane odločbe zaradi molka organa je namreč namenjen sankcioniranju neaktivnosti upravnega organa, ne more pa predstavljati "bližnjice" stranke k izdaji zanjo ugodne upravne odločbe na način, kot ga uveljavlja revidentka. Postopkovnim in materialnopravnim kršitvam ter kršitvam glede ugotovljenega dejanskega stanja so namenjeni postopki s pravnimi sredstvi.

Izrek

I. Revizija se zavrne.

II. Revidentka sama nosi svoje stroške revizijskega postopka.

Obrazložitev

**Dosedanji tek postopka**

1. Agencija za zavarovalni nadzor (v nadaljevanju toženka) je z odločbo št. 40100-2/2017-41 z dne 24. 5. 2018 zavrnila zahtevo z dne 18. 5. 2018, s katero naj se ugotovi, da je A., d. d., ..., Republika Hrvaška (v nadaljevanju tožnica oziroma revidentka) izdano dovoljenje za pridobitev delnic v družbi P., d. d., ..., na podlagi katere bo lahko postala neposredno in posredno imetnica deleža glasovalnih pravic ali deleža v kapitalu, ki je skupaj enak ali večji od 20 % in manjši od ene tretjine.

2. Upravno sodišče je tožbo zavrnilo (I. točka izreka). Odločilo je, da vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (II. točka izreka).

3. Na predlog tožnice je Vrhovno sodišče Republike Slovenije s sklepom X DoR 319/2018 z dne 29. 5. 2019 dopustilo revizijo glede vprašanja: Ali in kdaj nastopi fikcija odobritve predlagane pridobitve kvalificiranega deleža iz 5. točke 58. člena Direktive 2009/138/ES Evropskega Parlamenta in Sveta z dne 25. novembra 2009 o začetku opravljanja dejavnosti zavarovanja in pozavarovanja (Solventnost II) oziroma fikcija pozitivne odločbe iz enajstega odstavka 483. člena Zakona o zavarovalništvu (ZZavar-1), če je pravočasno izdana zavrnilna odločba v upravnem sporu odpravljena in mora pristojni organ ponovno odločiti o zahtevi?

4. Tožnica je v zakonskem roku vložila revizijo, v kateri je uveljavljala bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu in zmotno uporabo materialnega prava (1. in 2. točka prvega odstavka 85. člena Zakona o upravnem sporu - ZUS-1) glede dopuščenega revizijskega vprašanja. Vrhovnemu sodišču je predlagala, da na Sodišče Evropske unije (Sodišče EU) naslovi zahtevo za odločitev o predhodnem vprašanju, nato pa reviziji ugodi in izpodbijano sodbo spremeni tako, da njeni tožbi ugodi in odločitev toženke spremeni ter ugodi njeni zahtevi za izdajo ugotovitvene odločbe. Priglasila je stroške revizijskega postopka.

5. Toženka je v odgovoru na revizijo predlagala njeno zavrnitev.

**Dejanski okvir spora**

6. Tožnica je pri toženki vložila zahtevo za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža v družbi P., d. d. Toženka je Potrdilo o prejemu dodatnih informacij ali dokumentov št. 40100-2/2017-29 izdala 5. 7. 2017. Odločbo št. 40100-2/2017-32, s katero je zavrnila zahtevo tožnice za dovoljenje za pridobitev kvalificiranega deleža, je nato izdala 24. 8. 2017. 7. Upravno sodišče je s sodbo I U 1959/2017 z dne 27. 2. 2018 tožbi tožnice ugodilo, odločbo toženke št. 40100-2/2017-32 z dne 24. 8. 2017 je odpravilo in zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek. Sodba je bila toženki vročena 29. 3. 2018. 8. Tožnica je 21. 5. 2018 pri toženki vložila zahtevo za izdajo ugotovitvene odločbe, s katero naj se ugotovi, da je izdano dovoljenje za pridobitev kvalificiranega deleža v P., d. d. 9. Toženka je z odločbo št. 40100-2/2017-41 z dne 24. 5. 2018 zahtevo tožnice za izdajo ugotovitvene odločbe zavrnilo, kot izhaja iz 1. točke obrazložitve te sodbe.

**Odločitev toženke in Upravnega sodišča**

10. Toženka je zavzela stališče, da fikcija izdanega dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža po enajstem odstavku 483. člena ZZavar-1 ni nastopila, saj je toženka odločbo z dne 24. 8. 2017, s katero je zavrnila zahtevo tožnice z dne 24. 3. 2017, izdala v roku iz tretjega odstavka 483. člena ZZavar-1. Na nastop fikcije pozitivne odločitve pa ne more vplivati okoliščina, da je Upravno sodišče s sodbo odločbo toženke z dne 24. 8. 2017 naknadno odpravilo in zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek.

11. Upravno sodišče je presodilo, da se pravna domneva pozitivne odločitve uporabi tudi v ponovnem postopku, ki sledi postopku na podlagi rednih in izrednih pravnih sredstev ter na podlagi odločitve o pravnem sredstvu, in v postopkih s tožbo v upravnem sporu, in sicer tako, da v takem primeru rok iz 483. člena ZZavar-1 za izdajo odločbe za toženko ponovno teče od dneva vročitve sodbe, torej ko začne odprava odločbe o zavrnitvi zahteve pravno učinkovati.

**Glede uporabe ZPP-E in obsega revizijskega preizkusa**

12. V upravnem sporu se uporabljajo določbe zakona, ki ureja pravdni postopek, kolikor ta zakon ne določa drugače (prvi odstavek 22. člena ZUS-1). Ker je bila sodba sodišča prve stopnje izdana po začetku uporabe Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o pravdnem postopku (ZPP-E, Uradni list RS, št. 10/17), se glede na določbo prvega in tretjega odstavka 125. člena ZPP-E v tem revizijskem postopku uporabljajo pravila Zakona o pravdnem postopku (ZPP), ki veljajo od uveljavitve novele ZPP-E. 13. Upoštevaje 371. člen ZPP revizijsko sodišče preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih konkretnih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena.

**Presoja revizije**

14. Revizija ni utemeljena.

15. ZZavar-1 v 483. členu določa posebna pravila za odločanje o zahtevi za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža. V enajstem odstavku 483. člena ZZavar-1 je določeno, da če Agencija za zavarovalni nadzor do poteka roka iz tretjega odstavka tega člena ob upoštevanju morebitnega zadržanja po sedmem ali osmem odstavku tega člena ne izda in odpravi pisnega odpravka odločbe o zavrnitvi ali zavrženju zahteve za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža, se šteje, da je z dnem, s katerim poteče ta rok, izdala dovoljenje za pridobitev kvalificiranega deleža, za katerega je kvalificirani imetnik zahteval izdajo tega dovoljenja. S pravkar navedenim določilom je v ZZavar-1 prenesena vsebina sicer bolj skope določbe 5. točke 58. člena Direktive Solventnost II, v skladu s katero se šteje, da če nadzorni organ predlagani odobritvi v ocenjevalnem obdobju ne nasprotuje pisno, je predlagana pridobitev odobrena.

16. Upravnopravni institut molka organa, ko upravni organ odločitve ne izda v predpisanem roku, ima lahko za posledico fikcijo izdane odločitve. Fikcija izdane odločitve zaradi molka organa predstavlja le način prenehanja visečnosti zadeve in odpravlja negotovost stranke, ali bo v njeni zadevi sploh odločeno. Ureditev omogoča strankam uveljavljanje pravnih sredstev za zavarovanje njihovega pravnega položaja v primeru, ko upravni organ odločitve ne izda v predpisanem roku. S tem je varovana pravica strank do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave.

17. Kot je pravilno obrazložilo že Upravno sodišče, se pri fikciji negativne odločitve šteje, kot da je zahtevek stranke zavrnjen. Pri fikciji pozitivne odločitve pa se šteje, da je organ izdal odločbo, s katero je strankinemu zahtevku ugodil. Fikcija odločitve iz 5. točke 58. člena Direktive Solventnost II in na njeni podlagi sprejeti enajsti odstavek 483. člena ZZavar-1 imata pravno naravo fikcije pozitivne odločitve.

18. Fikcija, da se molk pristojnega organa šteje za pozitivno upravno odločbo, primer kakršen je tudi v enajstem odstavku 483. člena ZZavar-1, zahteva še nadaljnjo zakonsko izpeljavo. Fikcija pozitivne upravne odločitve iz enajstega odstavka 483. člena ZZavar-1 je izpeljana v dvanajstem odstavku 483. člena ZZavar-1, po katerem Agencija za zavarovalni nadzor na zahtevo kvalificiranega imetnika izda ugotovitveno odločbo, s katero ugotovi, da je dovoljenje izdano, v osmih dneh od prejema zahteve za izdajo ugotovitvene odločbe.

19. Temeljni namen instituta molka organa je, da zagotavlja strankam možnost varstva njihovih pravic, a le, če organ ne izvršuje svojih pristojnosti oziroma če molči. V primeru, kakršen je tudi obravnavani, ko je upravni organ pravočasno izdal zavrnilno odločbo, ki je v upravnem sporu odpravljena in je zadeva vrnjena istemu organu v ponovni postopek, uporaba instituta fikcije izdane pozitivne upravne odločbe ne pride v poštev na tak način, kot si je to zamislila revidentka. Njeno stališče, da ima toženka za izpeljavo prvotnega in ponovljenega postopka skupaj pač na voljo 60 delovnih dni (iz tretjega odstavka 483. člena ZZavar-1), sicer nastopi fikcija pozitivne upravne odločbe, je pravno zmotno. Institut fikcije izdane odločbe zaradi molka organa je namreč namenjen sankcioniranju neaktivnosti upravnega organa, ne more pa predstavljati "bližnjice" stranke k izdaji zanjo ugodne upravne odločbe na način, kot ga uveljavlja revidentka. Postopkovnim in materialnopravnim kršitvam ter kršitvam glede ugotovljenega dejanskega stanja so namenjeni postopki s pravnimi sredstvi.

20. Pravne posledice odprave upravnega akta in vrnitve zadeve upravnemu organu določata tretji in četrti odstavek 64. člena ZUS-1. Zadeva se po tretjem odstavku 64. člena ZUS-1 vrne v stanje, v katerem je bila, preden so bili odpravljeni upravni akti izdani. Po četrtem odstavku 64. člena ZUS-1 mora pristojni organ izdati nov upravni akt, pri čemer je vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka.

21. Vendar določila četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 ni mogoče uporabiti v delu, kjer je za izdajo upravnega akta predpisan 30 dnevni rok oziroma rok, ki ga določi sodišče, ter nadaljnje posledice za neupoštevanje te obveznosti po splošnih pravilih ZUS-1.1 Takšna razlaga je posledica specialne ureditve pravil za odločanje o zahtevi za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža iz 483. člena ZZavar-1 (_lex specialis_), vključno s pravilom o fikciji pozitivne odločitve iz enajstega odstavka 438. člena in določbi dvanajstega odstavka 483. člena ZZavar-1 o izdaji ugotovitvene odločbe. Glede na obrazloženo je pravilno stališče Upravnega sodišča, da ZZavar-1 v ponovljenem postopku, ki sledi odpravi odločbe v upravnem sporu, ne izključuje pozitivne fikcije iz enajstega odstavka 483. člena, in se uporabi tudi v ponovnem postopku, če organ v predpisanem roku 60 delovnih dni, ob upoštevanju morebitnega zadržanja po sedmem in osmem odstavku tega člena ne izda in odpravi pisnega odpravka odločbe o zavrnitvi ali zavrženju zahteve za izdajo dovoljenja za pridobitev kvalificiranega deleža. Navedeni roki v ponovljenem postopku tečejo od dneva vročitve sodbe toženki (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

22. Odgovor na dopuščeno revizijsko vprašanje se tako glasi: Fikcija odobritve predlagane pridobitve kvalificiranega deleža iz 5. točke 58. člena Direktive Solventnost II oziroma fikcija pozitivne odločbe iz enajstega odstavka 483. člena ZZavar-1, če je pravočasno izdana zavrnilna odločba v upravnem sporu odpravljena in mora pristojni organ ponovno odločiti o zahtevi, nastane s potekom roka iz tretjega odstavka ob upoštevanju morebitnega zadržanja po sedmem ali osmem odstavku 483. člena ZZavar-1, šteto od dneva, ko je Agencija za zavarovalni nadzor dobila sodbo sodišča o odpravi njene odločbe in vrnitvi zadeve v ponovni postopek.

23. Revidentka Vrhovnemu sodišču predlaga, da dopuščeno revizijsko vprašanje predloži v odločanje Sodišče Evropske unije kot o predhodnem vprašanju. Meni, da se nanaša na razlago 5. točke 58. člena Direktive Solventnost II in s tem na razlago prava EU.

24. V skladu z določbo prvega odstavka 267. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU) je Sodišče EU pristojno za odločanje o predhodnih vprašanjih glede razlage Pogodb ter glede veljavnosti in razlage aktov institucij, organov, uradov ali agencij EU. Določbo PDEU povzema Zakon o sodiščih (ZS), ki v prvem odstavku 113.a člena določa, da lahko sodišče izda sklep, s katerim predhodno vprašanje odstopi v odločanje Sodišču EU, če je njegova odločba odvisna od rešitve predhodnega vprašanja glede razlage oziroma glede veljavnosti ali razlage prava EU; v drugem odstavku 113.a člena pa, da je Vrhovno sodišče oziroma drugo sodišče, zoper čigar odločbo stranke v postopku ne morejo vložiti rednega ali izrednega pravnega sredstva, dolžno izdati sklep, s katerim predhodno vprašanje odstopi v odločanje SEU, če je njegova odločba odvisna od predhodne rešitve vprašanja glede razlage oziroma glede veljavnosti ali razlage prava EU.

25. Predpostavka za dopustnost sprožitve postopka predhodnega odločanja je torej preliminarnost vprašanja veljavnosti ali razlage prava EU, od česar je odvisna odločitev v glavni stvari. Po presoji Vrhovnega sodišča se takšno vprašanje v tem postopku ne zastavlja. Pravne posledice odprave upravnega akta in začetek teka roka za ponovno odločanje toženke so urejene v nacionalni zakonodaji (64. členu ZUS-1) in niso predmet urejanja v Direktivi Solventnost II, s čimer se strinja tudi revidentka (glej str. 16 njene revizije). V konkretnem primeru torej ne gre za razlago prava EU in to za odločitev ni bistveno, zato Vrhovno sodišče ni bilo dolžno postopati po tretjem odstavku 267. člena PDEU oziroma vsebinsko enakem drugem odstavku 113a. člena ZS.2 **Odločitev o reviziji in stroških revizijskega postopka**

26. Revizijsko sodišče je odgovorilo na vprašanje, glede katerega je bila revizija dopuščena. Ker je ugotovilo, da niso podani z revizijo uveljavljani revizijski razlogi, jo je na podlagi 92. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo (I. točka izreka).

27. Izrek o revizijskih stroških temelji na prvem odstavku 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 154. in 155. člena ZPP in prvim odstavkom 22. člena ZUS-1. Revidentka z revizijo ni uspela, zato sama nosi svoje stroške revizijskega postopka (II. točka izreka).

28. Vrhovno sodišče je odločitev sprejelo soglasno (sedmi odstavek 324. člena ZPP).

1 Te pravne posledice so določene v drugem in tretjem odstavku 65. člena ZUS-1. Prim. T. Steinman v E. Kerševan (ur.), Zakon o upravnem sporu (ZUS-1) s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 364 (r. št. 31). 2 Prim. zadevo C-283/81 - CILFIT proti Ministero della Sanità, tč. 21.