Jedro

Ni mogoče sklepati, da je tožnik jasno, torej tako, da se ne da dvomiti o tem, kaj izraža, z besedami posredoval svoj namen, da bo pobegnil. Presoja vseh okoliščin, iz katerih je po stališču tožene stranke razvidno, da je tožnik begosumen, pa po naravi stvari ne more nadomestiti tožnikovega jasno izraženega namena glede zapustitve Republike Slovenije. Namen zapustiti državo po presoji sodišča tudi sicer ni izkazan s tožnikovim ravnanjem, ki mu ga očita tožena stranka, in sicer, da ni nemudoma zaprosil za mednarodno zaščito, da so ga našli v kamnolomu v Črnem Kalu in da je pred policijo za ciljno državo navedel Italijo. S tem v zvezi je treba poudariti, da je bil tožnik šele ob vložitvi prošnje prvič uradno opozorjen na posledice samovoljne zapustitve Republike Slovenije. Zato drži tožbeni očitek, da tožena stranka ni presojala utemeljene nevarnosti tožnikovega pobega ob upoštevanju navedene odločilne okoliščine – da je tožnik šele po prijetju zaprosil za mednarodno zaščito in ga je pristojni organ komaj takrat opozoril na posledice samovoljne zapustitve Republike Slovenije.

Po presoji sodišča je bilo v obravnavani zadevi v zvezi z odreditvijo ukrepa omejitve gibanja na Center za tujce po drugi alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 zmotno uporabljeno materialno pravo (4. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1), saj za pridržanje prosilca za mednarodno zaščito v ZMZ-1 v navedenih okoliščinah, ko ni jasno izrazil namena glede zapustitve Republike Slovenije in nevarnost pobega ni ustrezno (zakonsko) opredeljena, ni zakonske podlage.

Izrek

I. Tožbi se ugodi in se sklep Ministrstva za notranje zadeve št. 2142-2597/2021/4 (122-20) z dne 24. 9. 2021 odpravi.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže.

Obrazložitev

1. Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka tožniku omejila gibanje zaradi razlogov po drugi alineji prvega odstavka 84. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1) zaradi ugotavljanja dejstev na katerih temelji prošnja, ki jih brez izrečenega ukrepa ne bi bilo mogoče pridobiti, in obstaja utemeljena nevarnost, da bo prosilec pobegnil (1. točka izreka). Sklenila je še, da bo tožnik pridržan na prostore Centra za tujce od 23. 9. 2021 od 12.50 ure do prenehanja razlogov, vendar najdlje do 23. 12. 2021 do 12.50 ure, z možnostjo podaljšanja za en mesec (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve je razvidno, da je tožnika 12. 9. 2021 obravnavala policija Policijske postaje Koper, ko je bil tožnik po ilegalnem vstopu na ozemlje RS prijet v kamnolomu v Črnem Kalu. Navedel je, da je bil še z nekaterimi drugimi osebami namenjen v Italijo. Po tem, ko so tožnika že pripeljali v Center za tujce, je 14. 9. 2021 izrazil namero za vložitev prošnje za mednarodno zaščito.

3. Ob vložitvi prošnje (23. 9. 2021) je povedal, da je iz izvorne države najprej odšel v Združene arabske emirate, kjer je ostal deset let. Od tam pa preko Albanije, Črne gore, BiH, Hrvaške odšel do Slovenije, kjer je bil prijet. Tihotapec ga je želel odpeljati v Italijo, sam pa je hotel do Ljubljane, kjer bi zaprosil za mednarodno zaščito. Ciljne države ni imel, želel je le priti v EU. Povedal je še, da je v Maroku diskriminiran kot pripadnik skupnosti Kubail. Zavzemajo se za samostojnost in odcepitev od Maroka. Na demonstracijah, ki se jih sam ni udeleževal zaradi mladosti, je bil leta 2007 ubit njegov oče. Zaradi strahu, da bi doživel podobno usodo, je odšel iz Maroka.

4. Pristojni organ je tožniku ustno na zapisnik izrekel obravnavani ukrep omejitve gibanja. Ko je bil soočen z nedoslednostmi v izjavah danih na policiji ob prijetju in na prošnji za mednarodno zaščito, je tožnik pojasnil, da nikoli ni izjavil, da je namenjen v Italijo. Želel je v Ljubljano, vendar mu je tihotapec dejal, da je pot do tja nevarna. Zato sta se sprla, zaradi česar je tožnik izstopil iz tihotapčevega avtomobila. Povedal je še, da prevajalec na policiji ni bil prisoten, svojo namero za podajo prošnje pa je ustno izrazil po prijetju. Pisno je svojo namero podal šele v Centru za tujce. Mislil je, da se EU začne šele s Slovenijo in ves čas je bil njegov namen, da prošnjo vloži tu.

5. Tožena stranka meni, da so podani razlogi za omejitev gibanja na podlagi druge alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1, saj se je tožnik s svojimi izjavami in ravnanji izkazal za očitno begosumnega. Izpostavlja, da je tožnik namero za vložitev prošnje za mednarodno zaščito izrazil šele dva po prijemu, glede na kraj prijetja pa je bil očitno namenjen proti Italiji, ki jo je navedel kot ciljno državo ob prijetju. Če bi res želel zaprositi za mednarodno zaščito v Republiki Sloveniji, se ne bi gibal po nenaseljenih območjih in bi sam poiskal policijo. Tožena stranka prav tako ne verjame, da je tožnik namero za mednarodno zaščito ustno izrazil že v policijskem postopku. Če bi to storil že takrat, bi bilo tako tudi zapisano. Če mu gibanja ne bi omejila, bi tožnik Republiko Slovenijo zapustil, s tem pa onemogočil nadaljnjo vsebinsko presojo njegove prošnje, posledično pa tudi izvršitev postopka odstranitve iz države.

6. Iz nadaljnje obrazložitve izhaja, da mora pristojni organ imeti možnost, da dejstva, ki jih prosilec navaja, preveri in ugotovi pravo in resnično dejansko stanje. Brez osebnega razgovora vsebinske odločitve ne more sprejeti, razen v izjemnih primerih, te okoliščine pa v tej zadevi niso podane. Sklicuje se na sodbo Sodišča EU v zadevi C-18/16, iz katere izhaja, da omejitev gibanja omogoča, da prosilec ostane na voljo nacionalnim organom, zlasti zato, da ga ti lahko zaslišijo in da v nadaljevanju prispeva k preprečitvi morebitnega sekundarnega gibanja prosilcev.

7. Tožena stranka je še presodila, da izrečeni ukrep ne more biti učinkovit le s tožnikovo omejitvijo gibanja na območje azilnega doma. Meni namreč, da varnostnika na območju azilnega doma ne moreta zadržati prosilca, ki se odloči, da ne bo spoštoval pridržanja na to območje, če s svojim ravnanjem ne stori kaznivega dejanja ali kršitve javnega reda in miru, zaradi česar bi bilo potrebno policijsko posredovanje. Tudi sicer se je ob upoštevanju dolgoletnih izkušenj tovrsten ukrep izkazal za neučinkovit, saj je večina pridržanih oseb samovoljno zapustila azilni dom. Zato je ob sklicevanju na sodbo Vrhovnega sodišča I Up 346/2014 z dne 5. 11. 2014 sklenila, da so izpolnjeni pogoji za izrek strožjega ukrepa omejitve gibanja na območje Centra za tujce.

8. Zoper navedeni sklep je tožnik vložil tožbo iz vseh razlogov po 27. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

9. Sklicuje se na kršitev pravice do izjave in načela zaslišanja stranke, saj naj ga tožena stranka ob ustni naznanitvi izdanega ukrepa ne bi seznanila, katera dejstva bo ugotavljala. Katera so tista določena dejstva, ki jih želi ugotoviti in jih brez izrečenega ukrepa ni mogoče ugotoviti, naj ne bi izhajalo niti iz izpodbijanega sklepa. Nasprotuje očitku tožene stranke, da naj bi bil pri pojasnjevanju razlogov izredno skop, saj se je potrudil po svojih najboljših močeh. Če je menila, da so ostala posamezna vprašanja nerazčiščena, bi mu morala postaviti dodatna vprašanja.

10. Meni, da tudi nadaljnji pogoj utemeljene nevarnosti pobega ni izkazan. Izpostavlja, da ZMZ-1 definicije begosumnosti ne vsebuje, zato ni jasno, na podlagi katerih kriterijev je tožena stranka opravila to oceno. Pri tem ugotavlja, da je definicija nevarnosti pobega, kot izhaja iz enaintridesete točke 2. člena ZMZ-1 preveč ohlapna, saj okoliščine niso jasno navedene. Sklicuje se na sodbi Vrhovnega sodišča X Ips 1/2019 in X Ips 11/2019, iz katerih izhaja stališče, da zgolj enaintrideseta točka 2. člena ZMZ-1 ne pojasnjuje, katere okoliščine oz. objektivni kriteriji morajo biti podani, da bi bilo mogoče utemeljeno sklepati, da bo oseba pobegnila. Zato meni, da za njegovo pridržanje ni ustrezne zakonske podlage.

11. Tožnik navaja, da je dokazna ocena tožene stranke, da naj bi s svojimi ravnanji po vstopu v Republiko Slovenijo izkazal obstoj utemeljene nevarnosti, da bo pobegnil, posplošena in napačna. Pojasnjuje, da je bila izjava na policiji dana brez prisotnosti tolmača, depeša pa sestavljena za celo skupino ljudi. Vztraja, da je za mednarodno zaščito zaprosil že na policijski postaji, ciljne države pa ni imel. Zato naj ne bi bila utemeljena ugotovitev tožene stranke, da v RS ni nameraval zaprositi za mednarodno zaščito.

12. Iz tožnikovih navedb je še razvidno, da se je tožena stranka v izpodbijanem sklepu sklicevala zgolj na tožnikovo preteklo obnašanje, izostala pa je navedba okoliščin, ki bi kazale na to, da bo tožnik sedaj, ko je v Republiki Sloveniji zaprosil za mednarodno zaščito, to tudi samovoljno zapustil. 13. Po tožnikovem mnenju je tožena stranka le pavšalno in pomanjkljivo obrazložila, zakaj mu gibanje ne more omejiti na območje azilnega doma. Meni, da pomanjkljivost varovanja v azilnem domu ne more biti argument za uporabo strožjega ukrepa. Izrečeni ukrep omejitve gibanja pomeni poseg v osebno svobodo in prostost iz 19. člena Ustave Republike Slovenije, 6. člena Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju Listina) in 5. člena Evropske konvencije o človekovih pravicah (v nadaljevanju EKČP), ki ga tožena stranka ni presojala ob uporabi testa nujnosti in sorazmernosti. Sodišču predlaga, da izpodbijani sklep odpravi.

14. Tožnik predlaga tudi izdajo začasne odredbe na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS- 1 tako, da se do pravnomočne odločitve v upravnem sporu preneha izvajanje ukrepa pridržanja v Centru za tujce. Začasno odredbo naj bi bilo treba izdati, ker je tožniku z nezakonitim odvzemom prostosti kršena pravica do osebne svobode iz prvega odstavka 19. člena Ustave in 6. člena Listine, kar že samo po sebi predstavlja težko popravljivo škodo.

15. V odgovoru na tožbo se tožena stranka v bistvenem sklicuje na obrazložitev izpodbijanega sklepa in predlaga, da sodišče tožbo zavrne. Meni, da tožnik ne izkazuje pravnega interesa za izdajo začasne odredbe.

16. Dne 7. 10. 2021 je sodišče izvedlo glavno obravnavo. V okviru dokaznega postopka je pregledalo spise, ki se nanašajo na zadevo, prilogo sodnega spisa A2 in zaslišalo tožnika.

**K I. točki izreka:**

17. Tožba je utemeljena.

18. Neposredno odločilen razlog za odločitev tožene stranke je ugotovitev, da so v obravnavani zadevi za ukrep omejitve tožnikovega gibanja na Center za tujce podani razlogi iz druge alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Nosilni razlog za omejitev gibanja v obravnavani zadevi je namreč presoja tožene stranke, da je treba ugotoviti določena dejstva, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito, ki jih brez izrečenega ukrepa ne bi bilo mogoče pridobiti, in obstaja utemeljena nevarnost, da bo tožnik pobegnil. 19. Pogoji v zvezi z omejitvijo gibanja prosilcu za mednarodno zaščito morajo biti glede na drugo alinejo drugega odstavka 1. člena ZMZ-1 določeni v skladu z Direktivo 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito (prenovitev) (UL L št. 180 z dne 29. 6. 2013, str. 96)1, ki v 8. členu določa, kdaj se sme pridržati prosilca.2 Upoštevati je namreč treba, da ima direktiva pravni učinek na države članice, ki jim je namenjena, zato morajo sodišča od trenutka njene veljavnosti nacionalno pravno normo razlagati, kolikor je to mogoče v skladu z namenom in besedilom direktive, zato da bi lahko direktiva dosegla želeni cilj. To pomeni, da je nacionalne predpise treba razlagati v skladu z namenom, ki ga določa pravo Evropske unije3, pri čemer načelo primarnosti prava EU ureja tudi 3a. člen Ustave RS.4

20. Skladno s točko b tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II se sme prosilca v tem primeru pridržati, da se lahko določijo tisti elementi, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito, ki jih brez pridržanja ne bi bilo mogoče pridobiti, zlasti če obstaja nevarnost, da bo prosilec pobegnil; razlogi za pridržanje se opredelijo v nacionalnem pravu (drugi pododstavek tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II). Iz druge alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 pa je razvidno, da lahko pristojni organ odredi ukrep obveznega zadrževanja na območje azilnega doma, da se ugotovijo določena dejstva, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito, ki jih brez izrečenega ukrepa ne bi bilo mogoče pridobiti, in obstaja utemeljena nevarnost, da bo prosilec pobegnil. 21. Z navedeno določbo ZMZ-1 je zakonodajalec skladno z Recepcijsko direktivo II uredil pogoje za odreditev omejitve gibanja v primeru, ko je treba ugotoviti določena dejstva, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito in jih sicer ne bi bilo mogoče pridobiti. V takih okoliščinah pa je omejitev gibanja dopustna le, če obstaja utemeljena nevarnost, da bo prosilec pobegnil. Zato je navedeni ukrep po presoji sodišča mogoče izreči le v primeru jasno izraženega namena tožeče stranke glede zapustitve Republike Slovenije, če tega ni, pa v primeru izpolnitve vnaprej določenih objektivnih kriterijev, ki opredeljujejo nevarnost pobega.5

22. Glede na navedeno izhodišče je sodišče najprej presojalo, ali je tožnik jasno izrazil namen, da bo zapustil Republiko Slovenijo. Pri tem je izhajalo iz njegove izpovedbe na glavni obravnavi, kjer je na postavljeno vprašanje zatrdil, da bo do konca postopka o mednarodni zaščiti počakal in Republiko Slovenijo v tem času ne bo zapustil. Pri tem, da bo v Republiki Sloveniji počakal do zaključka postopka, je vztrajal tudi, ko mu je tožena stranka predočila, da je v t.i. dublinskem postopku.

23. Ob takem stanju stvari po presoji sodišča ni mogoče sklepati, da je tožnik jasno, torej tako, da se ne da dvomiti o tem, kaj izraža, z besedami posredoval svoj namen, da bo pobegnil. Presoja vseh okoliščin, iz katerih je po stališču tožene stranke razvidno, da je tožnik begosumen, pa po naravi stvari ne more nadomestiti tožnikovega jasno izraženega namena glede zapustitve Republike Slovenije. Namen zapustiti državo po presoji sodišča tudi sicer ni izkazan s tožnikovim ravnanjem, ki mu ga očita tožena stranka, in sicer, da ni nemudoma zaprosil za mednarodno zaščito, da so ga našli v kamnolomu v Črnem Kalu in da je pred policijo za ciljno državo navedel Italijo. S tem v zvezi je treba poudariti, da je bil tožnik šele ob vložitvi prošnje prvič uradno opozorjen na posledice samovoljne zapustitve Republike Slovenije (5. in 6. stran zapisnika o sprejemu prošnje z dne 23. 9. 2021). Zato drži tožbeni očitek, da tožena stranka ni presojala utemeljene nevarnosti tožnikovega pobega ob upoštevanju navedene odločilne okoliščine – da je tožnik šele po prijetju zaprosil za mednarodno zaščito in ga je pristojni organ komaj takrat opozoril na posledice samovoljne zapustitve Republike Slovenije.

24. Zato je bilo treba presoditi, ali so v ZMZ-1 določeni objektivni kriteriji, ki opredeljujejo nevarnost pobega.

25. ZMZ-1 je opredelil pojem "nevarnost pobega", ki pomeni, da so v posameznem primeru podane okoliščine, na podlagi katerih je utemeljeno mogoče sklepati, da bo oseba pobegnila (31. točka 2. člena ZMZ-1). S tem v zvezi pa je Vrhovno sodišče že sprejelo stališče, da morajo biti objektivna merila, ki opredeljujejo obstoj takšne nevarnosti pobega, določena v jasni in splošni zavezujoči določbi, ki jo je mogoče nedvoumno izvajati in uporaba katere je predvidljiva.6 Po presoji Vrhovnega sodišča je že na podlagi enostavne jezikovne razlage mogoče sklepati, da to ne more biti le citirana 31. točka 2. člena ZMZ-1 (niti ni to določeno v nadaljnjih členih ZMZ-1), ki opredeljuje pojem "nevarnost pobega", saj sploh ne pojasnjuje, katere okoliščine oziroma objektivni kriteriji morajo biti podani, da bi bilo mogoče utemeljeno sklepati, da bo oseba pobegnila. Takšno razlago nedoločnega pravnega pojma "nevarnost pobega" je Vrhovno sodišče sicer podalo v zvezi z omejitvijo gibanja v skladu z Uredbo 604/2013/EU (peta alineja prvega odstavka 84. člena ZMZ-1). Vendar pa po presoji sodišča v obravnavani zadevi ni podlage za drugačno stališče, saj se razlogi za omejitev gibanja tako po drugi kot tudi po peti alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 navezujejo na nevarnost prosilčevega pobega.

26. Drugačna sistematična metoda razlage ZMZ-1, torej da morajo biti objektivni kriteriji v zvezi z nevarnostjo pobega podani le v primeru, ko bi bilo gibanje omejeno po peti alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1, bi zato bilo nelogična in v nasprotju s težnjo po preglednosti postopka omejitve gibanja. Povedano drugače, že glede na umeščenost navedenih norm o omejitvi gibanja v notranjem sistemu zakona, ki mora biti usklajen, je logičen zaključek, da ZMZ-1 ne predvideva različne obravnave navedenega nedoločnega pravnega pojma, torej da bi mu bilo treba dati drugačen pomen po drugi kot po peti alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Poleg tega načelo jasnosti in določnosti predpisov zahteva, da so norme opredeljene jasno in določno tako, da jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja izvršilne veje oblasti ter da nedvoumno in dovolj določno opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo.7 Opredelitev nevarnosti pobega z določitvijo objektivnih kriterijev navsezadnje določa tudi upravnopravno sorodni Zakon o tujcih (devetindvajseta alineja 2. v zvezi z 68. členom navedenega zakona).

27. Glede na navedeno je bilo po presoji sodišča v obravnavani zadevi v zvezi z odreditvijo ukrepa omejitve gibanja na Center za tujce po drugi alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 zmotno uporabljeno materialno pravo (4. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1), saj za pridržanje prosilca za mednarodno zaščito v ZMZ-1 v navedenih okoliščinah, ko ni jasno izrazil namena glede zapustitve Republike Slovenije in nevarnost pobega ni ustrezno (zakonsko) opredeljena, ni zakonske podlage. Zato je bilo treba izpodbijani sklep odpraviti.

28. Ker je sodišče sklep odpravilo zaradi napačne uporabe materialnega prava, s čimer je odpadla pravna podlaga za izvrševanje omejitve gibanja v obravnavani zadevi, se do preostalih navedb strank v postopku ni opredeljevalo.

29. Sodišče zgolj pojasnjuje, da lahko tožena stranka, če je iz uradnih evidenc pristojnega organa razvidno, da je prosilec samovoljno zapustil azilni dom ali njegovo izpostavo in se v treh dneh od samovoljne zapustitve ni vrnil v azilni dom ali njegovo izpostavo (druga alineja drugega odstavka 50. člena ZMZ-1), šteje njegovo prošnjo za mednarodno zaščito za umaknjeno in postopek s sklepom ustavi (šesti odstavek 49. člena ZMZ-1).

**K II. točki izreka:**

30. Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne sodne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda.

31. Ker je bilo v obravnavani zadevi s sodbo pravnomočno odločeno o tožbi, niso izpolnjene procesne predpostavke za izdajo začasne odredbe. Zato je sodišče s tem povezano zahtevo zavrglo.

1 V nadaljevanju Recepcijska direktiva II. 2 Sodišče Evropske unije (v nadaljevanju SEU) je že večkrat sprejelo stališče, da vsak od teh razlogov ustreza določeni potrebi ter je samostojen (glej sodbo SEU v zadevi C-18/16 z dne 14. 9. 2017, 42. točka obrazložitve). 3 Glej sodbo Sodišča evropskih skupnosti z dne 8. 10. 1987 v zadevi Kopinghuis Nijmegen BV, C-80/86. 4 Iz tretjega odstavka navedenega člena je namreč razvidno, da se pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru mednarodnih organizacij, na katere Slovenija prenese izvrševanje dela suverenih pravic, v Sloveniji uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo teh organizacij. 5 Vrhovno sodišče je v zadevi X DoR 256/2020 z dne 24. 7. 2020 po ugotovitvi, da je sodišče prve stopnje po opravljeni glavni obravnavi ugotovilo jasno izražen namen tožeče stranke glede zapustitve Republike Slovenije, sprejelo stališče, da zato presoja vprašanja obstoja objektivnih kriterijev, kot podlage za sklepanje, da je izkazana utemeljena nevarnost, da bo prosilec pobegnil, v obravnavanem primeru ni potrebna (2. točka obrazložitve). 6 Sodba in sklep v zadevi X Ips 1/2019 z dne 13. 3. 2019, 17. točka obrazložitve. 7 Odločba Ustavnega sodišča U-I-155/11 z dne 18. 12. 2013 (28. točka).