Jedro

Trditveno in dokazno breme za dovoljenost revizije je na revidentu.

Po presoji Vrhovnega sodišča revident v obravnavani zadevi pri opredelitvi prvega vprašanja (pravilnost določitve revidentke za OPTM in pravilnost naložitve izpodbijanega cenovnega ukrepa) in tretjega vprašanja (skladnost izpodbijanega cenovnega ukrepa s tretjim odstavkom 120. člena ZEKom) ni zadostil standardu natančnosti in konkretiziranosti opredelitve pomembnega pravnega vprašanja, saj vprašanje zakonitosti in pravilnosti izpodbijane odločbe (ki je sicer predmet vsebinske presoje dovoljene revizije) samo po sebi ne more biti pomembno pravno vprašanje kot razlog za dovoljenost revizije.

Po presoji Vrhovnega sodišča vprašanje razlage sedmega odstavka 120. člena ZEKom glede tega, ali mora Agencija obvezno upoštevati Skupna stališča ERG in ta predstavljajo zavezujoč pravni akt, ni pomembno pravno vprašanje po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1, saj se nanaša zgolj na splošno razlago pravnih institutov oziroma pojmov, ki v teoriji in praksi ne sprožajo posebnih dilem, ali zaradi pravnih vprašanj, na katera je mogoče odgovoriti že z branjem oziroma jezikovno razlago zakonskega besedila. V sedmem odstavku 19. člena ZEKom je namreč izrecno predvideno, da je Agencija dolžna upoštevati priporočila Evropske komisije (in smiselno enako tudi skupna stališča ERG, ki predstavljajo usklajena evropska priporočila pri regulaciji upoštevnih trgov), čeprav niso pravno zavezujoča.

Izrek

I. Revizija se zavrže. II. Revident sam trpi svoje stroške revizijskega postopka.

Obrazložitev

1. Zoper v uvodu tega sklepa navedeno pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje je tožeča stranka (sedaj revident) vložila revizijo, katere dovoljenost utemeljuje z razlogi iz 2. in 3. točke drugega odstavka 83. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

2. Tožena stranka v odgovoru na revizijo predlaga, da se ta zavrže, podrejeno pa zavrne in navede razloge za to.

K I. točki izreka:

3. Revizija ni dovoljena.

4. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo revidentovo tožbo zoper začasno odločbo Agencije Republike Slovenije za pošto in elektronske komunikacije (v nadaljevanju Agencija), št. 38294-1/2009-5 z dne 16. 4. 2009, s katero je Agencija na podlagi 22. in 117. člena ter šestega odstavka 125. člena Zakona o elektronskih komunikacijah (Ur. l. RS, št. 13/2007 – UPB1 in 112/2008, v nadaljevanju ZEKom) ter na podlagi 144. in 221. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) v izpodbijani 3. in 4. točki I. dela izreka zaradi nujne potrebe po ureditvi stanja na upoštevnem trgu 7 „Zaključevanje govornih klicev v posamičnih javnih mobilnih omrežjih (medoperaterski trg)“ (v nadaljevanju upoštevni trg) zaradi takojšnjega varstva in pravic uporabnikov revidenta na upoštevnem trgu določila kot operaterja s pomembno tržno močjo (v nadaljevanju OPTM) in ji naložila obveznost cenovnega nadzora. V II. delu izreka je Agencija odločila, da naloženi začasni ukrep velja do izdaje ustreznih regulatornih odločb, ki bodo izdane po opravljeni redni analizi upoštevnega trga oziroma najkasneje do 1. 10. 2009, v III. delu pa, da je ta odločba izvršljiva z dnem vročitve.

5. Po drugem odstavku 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če je izpolnjen eden izmed tam navedenih pogojev za njeno dovoljenost. Po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča je tako trditveno kot dokazno breme o izpolnjevanju pogojev za dovoljenost revizije na strani revidenta, saj revizije po uradni dolžnosti ni mogoče dovoliti. Ustavno sodišče RS je že v več sklepih (npr. Up-858/08 z dne 3. 6. 2008, Up-1124/08 z dne 23. 9. 2008, Up-1057/08 z dne 2. 4. 2009, Up-1186/08 z dne 23. 4. 2009 in Up-1808/08 z dne 17. 9. 2009) ugotovilo, da takšno stališče ni v nasprotju z Ustavo RS.

6. Po določbi 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če gre po vsebini zadeve za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju ali če odločba sodišča prve stopnje odstopa od sodne prakse Vrhovnega sodišča glede pravnega vprašanja, ki je bistveno za odločitev, ali če v sodni praksi sodišča prve stopnje o tem pravnem vprašanju ni enotnosti, Vrhovno sodišče pa o tem še ni odločalo. Pomembnost pravnega vprašanja je po dikciji ZUS-1 treba presojati glede na vsebino zadeve. Skladno z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča (npr. X Ips 286/2008 z dne 19. 6. 2008, X Ips 433/2007 z dne 23. 10. 2008, X Ips 655/2008 z dne 4. 12. 2008) in določbo prvega odstavka 367. a člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 je dovoljenost revizije iz tega razloga podana le, če je odločitev o tem vprašanju pomembna za zagotovitev pravne varnosti, enotne uporabe prava ali za razvoj prava preko sodne prakse. Skladno z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča (npr. X Ips 433/2007 z dne 23. 10. 2008, X Ips 69/2009 z dne 19. 3. 2009, X Ips 592/2007 z dne 21. 5. 2009, X Ips 189/2009 z dne 4. 6. 2009) in z določbo četrtega odstavka 367. b člena ZPP pa mora revident natančno in konkretno navesti sporno pravno vprašanje in pravno pravilo, ki naj bi bilo prekršeno, okoliščine, ki kažejo na njegovo pomembnost, ter na kratko obrazložiti, zakaj je sodišče prve stopnje to vprašanje rešilo nezakonito; zatrjevane kršitve postopka mora opisati natančno in konkretno, na enak način pa mora izkazati tudi obstoj sodne prakse Vrhovnega sodišča, od katere naj bi odločitev odstopala, oziroma neenotnost sodne prakse sodišča prve stopnje. Če se revident sklicuje na sodno prakso Vrhovnega sodišča, mora navesti opravilne številke zadev, kopije sodnih odločb sodišč prve stopnje, na katere se sklicuje, pa mora reviziji priložiti.

7. Revident kot pomembna pravna vprašanja izpostavlja naslednja vprašanja: 1) ali je tožena stranka ravnala pravilno, ko je tožečo stranko določila za operaterja s pomembno tržno močjo na upoštevnem trgu in ji izrekla začasni cenovni ukrep zgolj na podlagi „analize upoštevnega trga za potrebe izdaje začasnega ukrepa“, v kateri ni celovito oziroma na podlagi skrbnega pregleda dejanskega stanja ugotovila relevantnih dejstev za določitev operaterja s pomembno tržno močjo na določenem upoštevnem trgu; 2) ali je izpodbijani regulatorni ukrep sprejet v skladu z določilom tretjega odstavka 120. člena ZEKom, ki določa, da morajo biti ukrepi, ki jih sprejema Agencija, čim bolj tehnološko nevtralni in sorazmerni ciljem, ki jih želi Agencija z njim doseči; 3) ali je Skupno stališče ERG o simetriji cen zaključevanja klicev v mobilnih in fiksnih omrežij, ERG (07) 83 final 080312 (v nadaljevanju Skupno stališče ERG) zavezujoč pravni akt; ter 4) ali je Agencija Skupno stališče ERG dolžna upoštevati skladno s sedmim odstavkom 120. člena ZEKom, glede na to, da se navedeni odstavek izrecno sklicuje na „priporočila Evropske komisije, izdana za uskladitev uporabe določb direktiv iz drugega odstavka 2. člena tega zakona.

8. Po presoji Vrhovnega sodišča revident v obravnavani zadevi pri opredelitvi prvega vprašanja (pravilnost določitve revidenta za OPTM in pravilnost naložitve izpodbijanega cenovnega ukrepa) in tretjega vprašanja (skladnost izpodbijanega cenovnega ukrepa s tretjim odstavkom 120. člena ZEKom) ni zadostil standardu natančnosti in konkretiziranosti opredelitve pomembnega pravnega vprašanja, saj vprašanje zakonitosti in pravilnosti izpodbijane odločbe (ki je sicer predmet vsebinske presoje dovoljene revizije) samo po sebi ne more biti pomembno pravno vprašanje kot razlog za dovoljenost revizije. Revident s postavljenima vprašanjema po vsebini namreč dejansko zatrjuje bistvene kršitve določb postopka in zmotno uporabo materialnega prava, ki pa sta sicer (vsebinska) revizijska razloga (2. točka drugega odstavka 85. člena ZUS-1) in ne razloga za dovoljenost revizije. Ker torej revident teh dveh postavljenih vprašanj ni konkretiziral glede na vsebino obravnavane zadeve v skladu z zahtevo po natančni in konkretni opredelitvi, kot izhaja iz 6. točke obrazložitve tega sklepa, ni izpolnil pogojev za dovoljenost revizije po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1. 9. Prav tako po presoji Vrhovnega sodišča tudi nista pomembni pravni vprašanji v smislu 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1 tretje in četrto vprašanje, ki ju izpostavlja revident in se nanašata na vprašanje razlage sedmega odstavka 120. člena ZEKom glede tega, ali mora Agencija obvezno upoštevati Skupna stališča ERG in ali ta predstavljajo zavezujoč pravni akt. 10. Po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča (npr. X Ips 286/2008 z dne 19. 6. 2008, X Ips 433/2007 z dne 23. 10. 2008, X Ips 655/2008 z dne 4. 12. 2008) in glede na določbo prvega odstavka 367. a člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 je namreč dovoljenost revizije zaradi pravnega vprašanja podana le, če je odločitev o tem vprašanju pomembna za zagotovitev pravne varnosti, enotne uporabe prava ali za razvoj prava preko sodne prakse. Revizija zato ni dovoljena zaradi pravnih vprašanj, ki se nanašajo zgolj na splošno razlago pravnih institutov oziroma pojmov, ki v teoriji in praksi ne sprožajo posebnih dilem, ali zaradi pravnih vprašanj, na katera je mogoče odgovoriti že z branjem oziroma jezikovno razlago zakonskega besedila (odločbe Vrhovnega sodišča X Ips 774/2008, X Ips 776/2008 obe z dne 21. 1. 2009 in X Ips 151/2008 ter X Ips 238/2008 obe z dne 9. 4. 2009).

11. Prav takšno pa je vprašanje razlage sedmega odstavka 120. člena ZEKom glede tega, ali mora Agencija obvezno upoštevati Skupna stališča ERG in ta predstavljajo zavezujoč pravni akt. Po sedmem odstavku 19. člena ZEKom mora Agencija pri opravljanju svojih nalog upoštevati priporočila Evropske komisije, izdana za uskladitev uporabe določb direktiv iz drugega odstavka 2. člena tega zakona. Če se Agencija odloči, da ne bo upoštevala priporočil, o tem obvesti Evropsko komisijo in navede razloge za svoje stališče. V sedmem odstavku je torej izrecno predvideno, da je Agencija dolžna upoštevati priporočila Evropske komisije (in smiselno enako tudi skupna stališča ERG, ki predstavljajo usklajena evropska priporočila pri regulaciji upoštevnih trgov), čeprav niso pravno zavezujoča. ERG (The European Regulators Group for electronic communications networks and services) je bilo namreč telo ustanovljeno s strani Evropske komisije za zagotovitev sodelovanja in usklajevanja s področja trga elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev med nacionalnimi regulatornimi organi in Evropsko komisijo, sedaj pa je namesto njega to BEREC (Body of European Regulators for Electronic Communications). Če pa se Agencija odloči, da priporočil Evropske komisije (in smiselno enako tudi skupnih stališč ERG) ne bo upoštevala, mora o tem obvestiti Evropsko komisijo in navesti razloge za svoje stališče. V tem smislu je v izpodbijani sodbi določbo sedmega odstavka 120. člena ZEKom razlagalo tudi sodišče prve stopnje.

12. Ker v obravnavani zadevi ne gre za pomembna pravna vprašanja, revident glede na navedeno ni izkazal izpolnjevanja pogoja za dovoljenost revizije po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1. 13. Revident uveljavlja tudi dovoljenost revizije po 3. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1, po kateri je revizija dovoljena, če ima odločitev, ki se izpodbija v upravnem sporu, zelo hude posledice za stranko. Zelo hude posledice, ki so nedefiniran pravni pojem, je treba presojati v vsakem primeru posebej. Da bi jih lahko Vrhovno sodišče presodilo, mora revident, upoštevaje pravilo o trditvenem in dokaznem bremenu in ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča, natančno navesti, kakšne konkretne posledice ima zanj izpodbijana odločitev, in konkretne razloge, zaradi katerih bi bile posledice zanj zelo hude, ter vse to tudi izkazati (sklepi Vrhovnega sodišča X Ips 58/2008 z dne 28. 1. 2010, X Ips 428/2009 in X Ips 483/2009, obe z dne 14. 1. 2010 ter ostali).

14. Revident obstoj zelo hudih posledic utemeljuje z navedbami, da obveznost cenovne regulacije, naložena z izpodbijano odločbo, predstavlja omejitev zasebne lastnine kot preventiven (ex ante) ukrep in zato zaradi svoje vsebine vselej predstavlja posebno hude posledice za revidenta. Dodaja, da znaša razlika med prihodki, do katerih bi bil upravičen na podlagi izpodbijanega cenovnega ukrepa v obdobju od aprila do 29. 9. 2009, in prihodki, do katerih bi bil upravičen na podlagi dosedanje nespremenjene cene za zaključevanje klicev v njeno omrežje 2, 464.106,00 EUR.

15. Po presoji Vrhovnega sodišča revident s svojimi navedbami obstoja zelo hudih posledic ni izkazal, saj glede na trditveno in dokazno breme naložitev določenih obveznosti in posledični nastanek materialne škode sam po sebi še ne pomeni zelo hudih posledic v smislu 3. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Revident v reviziji tudi ni pojasnil in izkazal, kaj manjši prihodki iz naslova zaključevanja klicev (zaradi uveljavitve cene zaključevanja klicev) pomenijo za njegovo poslovanje. Zgolj navedba zneska, brez dodatnih navedb in predložitve dokazov, kaj konkretnega ta znesek zanj, glede na njegovo celotno poslovanje, pomeni in zakaj predstavlja zanj zelo hude posledice, po presoji Vrhovnega sodišča ni dovolj za izkaz zelo hudih posledic. Glede na navedeno revident tudi ni izkazal izpolnjevanje pogoja za dovoljenost revizije po 3. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1. 16. Ker revident ni izkazal izpolnjevanja nobenega od zatrjevanih pogojev za dovoljenost revizije, je Vrhovno sodišče revizijo zavrglo kot nedovoljeno na podlagi 89. člena ZUS-1. K II. točki izreka:

17. Ker revident z revizijo ni uspel, v skladu s prvim odstavkom 154. člena in prvim odstavkom 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 sam trpi svoje stroške revizijskega postopka.