Jedro

Težko popravljiva škoda se ugotavlja v vsakem primeru posebej. Glede na ustaljeno upravno sodno prakso Vrhovnega sodišča gre za takšno škodo, če je ta resna in tožniku neposredno preti, (začasno) odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta oziroma s predlagano začasno ureditvijo stanja. Verjetnost nastanka težko popravljive škode mora biti predvidljiva in konkretna. Samo pavšalno navajanje in sklepanje na hipotetične in nepredvidljive posledice ne zadosti standardu verjetnosti, ki opravičuje izdajo začasne odredbe. Dokazi, s katerimi se utemelji izdajo začasne odredbe, morajo biti konkretizirani na določene realno izkazane posledice in takšni, da jih je mogoče dokazno ovrednotiti.

Izrek

1. Pritožbi se ugodi in se sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije IV U 107/2018-8 z dne 9. 7. 2018 spremeni tako, da se zahteva tožeče stranke za izdajo začasne odredbe zavrne.

2. Tožena stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

Obrazložitev

1. Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje na podlagi tretjega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ugodilo zahtevi tožeče stranke za izdajo začasne odredbe, vložene skupaj s tožbo, da se do pravnomočne odločitve sodišča o tožbi toženi stranki prepove predstavitev Ugotovitev o konkretnem primeru številka: 06233-1/2016-106 22025 z dne 16. 5. 2018 (v nadaljevanju Ugotovitve) ter odgovora tožeče stranke na osnutek ugotovitev z dne 27. 12. 2017 javnosti, in sicer z objavo na spletni strani Komisije ali na drug način; da se prepove posredovanje Ugotovitev predstojniku organa tožeče stranke oziroma organu, ki je pristojen za neposredno izvajanje nadzora nad delovanjem tožeče stranke oziroma za njeno imenovanje ali razrešitev (v nadaljevanju sodišče za ta organ uporablja poimenovanje "tožeči stranki neposredno nadrejeni organ"). V Ugotovitvah je tožena stranka ugotovila, da ravnanje tožeče stranke, ki ni odklonila stika dne 27. 7. 2016 in 30. 8. 2016 v Ljubljani z J. Z., na temo projekt ..., in ko toženi stranki ni prijavila J. Z., ki ni vpisan v register lobistov, predstavlja kršitev drugega odstavka 69. člena in tretjega odstavka 71. člena Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (v nadaljevanju ZIntPK).

2. V obrazložitvi sklepa je sodišče prve stopnje pojasnilo, da je zahtevi za izdajo začasne odredbe ugodilo, ker je tožnica z zadostno stopnjo verjetnosti navedla prepričljive okoliščine in dejstva, s katerimi je utemeljila nastanek težko popravljive škode, ta dejstva in okoliščine pa je tudi podkrepila z navedbami, ki so (tudi) splošno znane.

3. Zoper sklep sodišča prve stopnje se pravočasno pritožuje toženka (v nadaljevanju pritožnica) iz pritožbenih razlogov bistvenih kršitev določb postopka ter zmotne oziroma nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in predlaga, naj Vrhovno sodišče izpodbijani sklep razveljavi.

4. V odgovoru na pritožbo tožeča stranka Vrhovnemu sodišču predlaga, da pritožbo zavrne kot neutemeljeno.

5. Pritožba je utemeljena.

6. Na podlagi drugega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Tožnik lahko iz razlogov iz tega odstavka zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno (tretji odstavek 32. člena ZUS-1).

7. V obravnavani zadevi se predlog začasne odredbe nanaša na zadržanje javne objave in posredovanja Ugotovitev tožene stranke neposredno nadrejenemu organu tožeče stranke, ki jih je tožena stranka sprejela na podlagi petega odstavka 13. člena ZIntPK o neustreznem ravnanju tožeče stranke pri stikih z J. Z. v Ljubljani dne 27. 7. 2016 in 30. 8. 2016 na temo projekta Izolski otok.

8. Začasna odredba predstavlja nujen ukrep, s katerim sodišče, če so izpolnjeni z zakonom predpisani pogoji, začasno odloži izvršitev dokončnega upravnega akta oziroma začasno uredi stanje. Odločanje o začasni odredbi zahteva restriktiven pristop. Stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, mora zaradi narave postopka in kratkih rokov za odločanje že v sami zahtevi konkretno navesti vse okoliščine in vsa dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in višino oziroma obliko škode, ter s stopnjo verjetnosti izkazati, da je takšna škoda za njo težko popravljiva. Na tožniku je torej tako trditveno kot dokazno breme.

9. Težko popravljiva škoda se ugotavlja v vsakem primeru posebej. Glede na ustaljeno upravno sodno prakso Vrhovnega sodišča gre za takšno škodo, če je ta resna in tožniku neposredno preti, (začasno) odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta oziroma s predlagano začasno ureditvijo stanja.1 Verjetnost nastanka težko popravljive škode mora biti predvidljiva in konkretna. Samo pavšalno navajanje in sklepanje na hipotetične in nepredvidljive posledice ne zadosti standardu verjetnosti, ki opravičuje izdajo začasne odredbe. Dokazi, s katerimi se utemelji izdajo začasne odredbe, morajo biti konkretizirani na določene realno izkazane posledice in takšni, da jih je mogoče dokazno ovrednotiti. Podana mora biti neposredna zveza med spornim pravnim razmerjem in posledicami, ki se jih želi preprečiti. Vrhovno sodišče ob tem še opozarja na že večkrat sprejeto stališče, da materialna škoda sama po sebi praviloma ne pomeni težko popravljive škode.2

10. Dodatno Vrhovno sodišče še pripominja, da je v svoji praksi že večkrat poudarilo, da izdaja začasnih odredb ni namenjena splošnemu spreminjanju sistemskih učinkov tožbe v upravnem sporu, ki jih je določil zakon, temveč posegu v izvrševanje izpodbijanega akta ob presoji konkretnih značilnosti posameznega primera (32. člen ZUS-1).3 To velja tudi v konkretnem primeru, saj izdaja začasne odredbe ni namenjena uvajanju splošne suspenzivnosti tožbe v upravnem sporu zoper Ugotovitve tožene stranke.

11. Vrhovno sodišče se ne strinja s presojo sodišča prve stopnje v izpodbijanem sklepu, da je tožeča stranka ustrezno zatrjevala in izkazala težko popravljivo škodo. V 18. točki obrazložitve sodišče prve stopnje zgolj povzema navedbe tožeče stranke, kakšna naj bi bila težko popravljiva škoda, ki naj bi ji nastala kot posledica posredovanja Ugotovitev tožene stranke javnosti in tožeči stranki neposredno nadrejenemu organu, ne da bi se do teh navedb kritično opredelilo, tj. ugotovilo, ali so navedena dejstva v zadostni meri konkretno zatrjevana in z verjetnostjo izkazana.

12. V predlogu za izdajo začasne odredbe je tožeča stranka splošno navajala, da imajo objave tožene stranke v javnosti velik odmev, da se o njih obširno poroča v medijih ter da se na podlagi poročil v medijih nato ustvarja negativno mnenje o osebi uradnika ali funkcionarja, da škoda ugledu posameznika praviloma ostane, da so objave že vodile v glasovanja o nezaupnici vladi in odstopu funkcionarjev s funkcij in da zato preko škode na ugledu objave posegajo tudi v delovna razmerja in premoženjska upravičenja posameznikov iz delovnih razmerij. Tožeča stranka v predlogu za izdajo začasne odredbe ni zatrjevala, da prizadeti posamezniki (iz člankov, ki jih je predložila za dokazovanje svojih navedb) po objavi ugotovitev tožene stranke dalje ne opravljajo več javnih funkcij ali da jim je posledično onemogočeno delo v gospodarstvu, torej s temi članki svojih navedb o škodljivih posledicah objav ugotovitev tožene stranke in nezmožnosti odprave teh posledic ni izkazala, njene navedbe o možnih posledicah objav pa so zato ostale na ravni hipotetičnosti. Prav tako z dvema4 predloženima časopisnima člankoma z dne 16. 6. 2014 (A7) in z dne 22. 2. 2013 (A8) ni izkazala niti zatrjevanega obširnega poročanja medijev niti velikega odmeva v javnosti ali ustvarjanja negativnega javnega mnenja, ki naj bi škodil ugledu posameznika. Vsebine navedenih člankov tudi ni mogoče šteti za navedbe splošno znanih dejstev, na podlagi katerih bi se lahko kot prepričljive ocenilo s strani tožeče stranke zatrjevane okoliščine in dejstva glede nastanka težko popravljive škode, kot je to v 20. točki obrazložitve sklepa navedlo sodišče prve stopnje. Vrhovno sodišče ob tem pripominja, da mora splošno znana dejstva stranka postopka najprej zatrjevati5, da jih nato lahko sodišče pri svojem odločanju upošteva. Tožeča stranka pa v konkretnem predlogu za izdajo začasne odredbe ni zatrjevala oziroma se ni sklicevala na nobena splošno znana dejstva, zato na podlagi nezatrjevanih splošno znanih dejstev (ki jih tudi sicer sodišče prve stopnje ni konkretiziralo tako, da bi bilo mogoče ugotoviti, katera so ta splošno znana dejstva) ni mogoče utemeljiti možnosti nastanka težko popravljive škode (ki je v konkretnem primeru tudi sicer bila zgolj pavšalno in nekonkretizirano zatrjevana). Dodatno pa Vrhovno sodišče pripominja, da so bile na spletnih straneh tožene stranke že objavljene ugotovitve o konkretnem primeru v zadevi nedovoljenega lobiranja osebe, ki po Zakonu o integriteti in preprečevanju korupcije (v nadaljevanju ZIntPK) ni upravičena izvajati dejanj lobiranja, št. 06233-1/2016-105 22025 z dne 16. 5. 20186, ki se nanaša na ravnanje J. Z. pri izvajanju nejavnega vplivanja na tožnika Z. P., pa tožeča stranka niti v odgovoru na pritožbo tožene stranke ni navedla, da bi ji zaradi objave nastale negativne posledice na ugledu ali da bi to negativno vplivalo na opravljanje njene funkcije.

13. Po presoji Vrhovnega sodišča tožeča stranka ni zadostila niti trditvenemu bremenu glede zadostne konkretizacije težko popravljive škode, niti ni zadostila zahtevi po izkazanosti težko popravljive škode. Tožeča stranka opravlja funkcijo ministra za gospodarski razvoj in tehnologijo. Kdor opravlja takšno funkcijo, je zaradi pomena in vsebine dela, ki vpliva na delovanje gospodarstva v Republiki Sloveniji, izpostavljen nadzoru državnih organov ter kritikam medijev in laične javnosti. Tudi zato bi morala tožeča stranka povsem jasno in konkretno in glede na okoliščine obravnavanega primera kvalificirano izkazati zatrjevano težko popravljivo škodo ter predložiti dokaze, ki to potrjujejo.7 Tožeča stranka ni uspela izkazati težko popravljive škode, katere nastanek bi bilo treba preprečiti, zato je odpadla tudi potreba za ugotavljanje eventualne prizadetosti javne koristi oziroma potreba po varovanju položaja tožene stranke.

14. Vrhovno sodišče je ugotovilo, da je sodišče prve stopnje na podlagi izključno listinskih dokazov zmotno in nepopolno ugotovilo dejansko stanje glede obstoja težko popravljive škode (3. točka prvega odstavka 75. člena ZUS-1 in 32. člen ZUS-1), zato je na podlagi 1. točke tretjega odstavka 80. člena ZUS-1 v zvezi z 82. členom ZUS-1 pritožbi tožene stranke ugodilo in izpodbijani sklep sodišča prve stopnje spremenilo tako, da je zahtevo tožeče stranke za izdajo začasne odredbe zavrnilo.

15. Odločitev o stroških pritožbenega postopka tožene stranke temelji na določbah prvega odstavka 154. člena in drugega odstavka 165. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1. 1 Tako Vrhovno sodišče RS v sklepu I Up 35/2018 z dne 07. 3. 2018, I Up 144/2017 z dne 10. 7. 2017, I Up 126/2015 z dne 18. 6. 2015, I Up 348/2016 z dne 10. 1. 2017, I Up 84/2018 z dne 25. 5. 2018. 2 Enako stališče je Vrhovno sodišče sprejelo v odločbi I Up 247/2017 z dne 15. 12. 2017. 3 Prim. sklep Vrhovnega sodišča I Up348/2016 z dne 11. 01. 2017 in I Up 117/2017 z dne 21. 6. 2017. 4 Tožeča stranka namreč ni predložila članka iz spletnega časopisa Delo z dne 26. 2. 2015, na katerega se v predlogu sicer tudi sklicuje. 5 Tako npr. Vrhovno sodišče v odločbah III Ips 79/2005 z dne 27. 3. 2007, I Up 29/2017 z dne 01. 3. 201, idr. 6 Dostopno na spletni strani Komisije za preprečevanje korupcije https://www.kpk-rs.si/2018/07/16/ali-bo-javnost-sploh-se-seznanjena-z-ugotovitvami-komisije/#more-6996. 7 Takšno stališče je Vrhovno sodišče v preteklosti že zavzelo, prim. sklep I Up 126/2015 z dne 18. 6. 2015.