Jedro

V zadevi ne gre za pravno praznino, pač pa za način ureditve odmere vodnega povračila z ZV-1 in Uredbo o vodnih povračilih, ki izplačila dela vodnega povračila občinam nista predvidela, pač pa predvidela merila za obračun in okoliščine, ki se pri tem upoštevajo. Sodišče meni, da dejstvo, da se pri drugih posebnih pravicah uporabe javnega dobra periodične dajatve delijo med državo in samoupravno lokalno skupnostjo, kot trdijo tožeče stranke, ne pomeni nujno, da je ureditev vodnega povračila s tem že sama po sebi ustavno sporna, pač pa bi lahko o tem govorili takrat, ko bi bilo izkazano, da se enaki primeri obravnavajo drugače. Zgolj sklicevanje na drugačno ureditev na drugih področjih uporabe javnega dobra (na primer rudarstvo, raba vode za električno energijo), ne da bi bilo ob tem pojasnjeno, v čem so ti primeri med seboj enaki, glede na vlogo in prispevek države in samoupravne lokalne skupnosti, namreč še ne dopušča ugotovitve, da gre za različno obravnavo enakih primerov niti za obstoj pravne praznine.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Občina Izola, Mestna občina Koper in Občina Piran (v nadaljevanju tožeče stranke) so pri Agenciji Republike Slovenije za okolje (v nadaljevanju prvostopenjski organ) dne 12. 5. 2015 vložile skupno vlogo, naslovljeno kot „Poziv za izdajo upravnega akta po pozivu za pričetek izplačevanja ustreznega dela vodnih povračil za vodna dovoljenja v Občini Izola, Mestni občini Koper in Občini Piran, oziroma podrejeno, poziv za ustrezno ureditev pravne podlage za takšno izplačevanje“. Prvostopenjski organ je ugotovil, da so, v sicer enotni vlogi, trije zahtevki tožečih strank, in sicer zahtevek Občine Izola, naj se o njenem pozivu odloči z upravnim aktom ter zahtevka Mestne občine Koper in Občine Piran, v katerem trdita, da je na njunem teritoriju podeljenih več vodnih dovoljenj za rabo morja za pristanišča in naravna kopališča. Prvostopenjski organ je ugotovil, da so vse tri zahteve utemeljene z istimi razlogi in zato je v I. točki izpodbijanega sklepa, št. 007-1/2015-4 z dne 20. 5. 2015, vse tri vloge združil v en sam postopek, nato v II. točki vse tri zahtevke zavrgel, v III. točki pa odločil, da ni stroškov postopka. V obrazložitvi svoje odločitve je prvostopenjski organ pojasnil, da za izdajo takega upravnega akta, kot ga zahtevajo tožeče stranke, ni stvarno pristojen niti ne more ugotoviti, da bi bil zanj pristojen drug državni organ. Na podlagi 12. člena Uredbe o vodnih povračilih (Uradni list RS, št. 103/02 in 122/07, v nadaljevanju Uredba) je prvostopenjski organ sicer pristojen za izdajo odločb o odmeri vodnega povračila, ni pa pravne podlage, da bi delež pobranih vodnih povračil izplačeval občinam. Vodna povračila so prihodek Sklada za vode, ki je proračunski sklad. S tem skladom upravlja pristojno ministrstvo, vendar pa prvostopenjskemu organu ni znano, da bi imel pristojnost odločati o izplačilu vodnih povračil občinam.

2. Tožeče stranke so zoper sklep prvostopenjskega organa vložile pritožbo, ki jo je Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ) z odločbo, št. 3555-36/2015/2 z dne 16. 9. 2014, zavrnilo. V obrazložitvi je drugostopenjski organ pritrdil argumentom prvostopenjskega organa in navedel, da je v obravnavanem primeru ključno, da v materialnih predpisih ni zakonite podlage za odločanje o izplačilu deleža plačanih vodnih povračil tožečim strankam in je zato prvostopenjski organ pravilno odločil, da za obravnavo takega zahtevka ni stvarno pristojen.

3. Tožeče stranke so zoper sprejeto odločitev vložile tožbo. Navajajo, da sklep izpodbijajo le v II. in III. točki, ne pa tudi v I. točki, saj se z odločitvijo o združitvi zahtevkov v en postopek strinjajo in zato v tem obsegu niti niso vložile pritožbe. Primarno predlagajo, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijani sklep v izpodbijanih točkah odpravi ter vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, podrejeno pa, da sodišče postopek prekine in začne postopek pred Ustavnim sodiščem RS, ki naj ugotovi, da obstoji upravno nedopustna pravna praznina glede izplačila zneska vplačanega vodnega povračila občinam, sprejme o tem ugotovitveno odločbo in naloži normodajalcu, da izda ustrezen predpis.

4. Tožeče stranke uvodoma navajajo, da je tožena stranka zavrgla njihove zahtevke z utemeljitvijo, da ne obstaja materialnopravna podlaga za odločanje. Kolikor bi to držalo, bi morala tožena stranka zahtevek zavrniti in ne zavreči. Izpodbijano odločbo je torej treba odpraviti že zato, ker je izpodbijani sklep nezakonit. Tožeče stranke nadalje menijo, da ne drži trditev, da niso upravičene do sorazmernega dela vodnega povračila zato, ker upravni organ nima pristojnosti za sprejem podzakonskih predpisov, s katerimi bi se taka podlaga za izplačevanje občinam vzpostavila. Država se ne sme sklicevati na lastno neaktivnost, ker ni sprejela predpisa in celo iz tega kovati koristi. Če normodajalec opusti obveznost sprejema predpisa, gre za neustavno pravno praznino, zaradi katere ne sme biti okoriščen. O nedopustnosti sklicevanja na lastna protipravna ravnanja kot argument sebi v prid, je odločilo tudi že Sodišče EU v zadevi C 425/12. 5. Tožeče stranke so prepričane, da so do povračila upravičene že na podlagi ustave in zakona in zato tudi ne vidijo druge možnosti, kot da se o tem odloči v upravni zadevi. Pri vodnih dovoljenjih za rabo morja in pri drugih koncesijah za rabo naravnih vrednot gre v bistvu za istovrstno stvar, saj obe vrsti pravic predstavljata posebno pravico uporabe javnega dobra po določbi 70. člena Ustave RS. Vodno povračilo je po svoji naravi enako koncesijski dajatvi. To določa tudi Zakon o vodah (v nadaljevanju ZV-1) v prvem odstavku 6. člena s tem, da opredeljuje plačilo za vodno pravico in vodno povračilo kot okoljski dajatvi za rabo naravnih dobrin. Razlika je zgolj v poimenovanju, kar potrjuje tudi zgodovinska razlaga ZV-1, saj je bilo pred uveljavitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o vodah (Ur. list RS, št. 57/2012) za neposredno rabo vode za pristanišče in vstopno - izstopno mesto po predpisih o plovbi po celinskih vodah, treba pridobiti koncesijo, šele po tej spremembi pa vodno dovoljenje, četudi se vsebina posebne pravice rabe vode ni v ničemer spremenila.

6. Tožeče stranke poudarjajo, da sodita raba morja za občinsko in turistično pristanišče v koncept samoupravne lokalne skupnosti, kar potrjuje praksa in ureditev upravljanja teh pristanišč kot lokalnih javnih služb v Pomorskem zakoniku (v nadaljevanju PZ). Zanikanje možnosti prejema povračila zato posega v pravico občin do lastnine. Sredstva iz naslova rabe morja niso splošna sredstva proračuna, temveč namenski in izključni vir financiranja obveznosti občine, vezan na upravljanje in vzdrževanje pristanišč po PZ. To izhaja tudi iz določbe petega odstavka 124. člena ZV-1, ki nalaga Vladi RS obveznost, da predpiše način določanja vodnega povračila, pri čemer upošteva načelo povrnitve stroškov povezanih z obremenjevanjem voda. Tako bi na podlagi podatkov o obremenjevanju voda, vrsti rabe voda ter socialnih, gospodarskih in geografskih značilnosti območja, na katerem se izvaja vodna pravica ter skladno z določbo petega odstavka 124. člena ZV-1, morala sredstva pripadati občinam, oziroma podrejeno, bi moral biti ugotovljen vsaj delež plačila iz naslova vodnih povračil občini za vodno pravico. Samo v tem primeru bodo sredstva lahko tudi namensko porabljena na viru nastanka obveznosti. Pravni položaj pristanišč je povsem primerljiv pravnemu položaju, ko so bila izdana vodna dovoljenja za obratovanje kopališč. Opustitev enakega obravnavanja smiselno enakih posebnih pravic uporabe javnega dobra in smiselno enakih periodičnih dajatev za te pravice, bi bila tudi v neskladju z ustavnimi načeli pravne države in enakosti, kot tudi v neskladju s konceptom lokalne samouprave.

7. Tožeče stranke so torej prepričane, da so do vodnega povračila upravičene že na podlagi 9. in 140. člena Ustave RS in na podlagi ZV-1. Kolikor pa to ne drži, gre za ustavno nedopustno povzročeno pravno praznino, zaradi katere je država neupravičeno obogatena. Zgolj neobstoj uredbe vlade, ki bi bila podlaga za izplačilo, ne more zanikati neustavnosti stanja. Obstoj pravne praznine pomeni kršitev načela pravne države iz 2. člena Ustave RS. Če Ustavno sodišče RS, skladno z 48. členom Zakona o ustavnem sodišču (ZUstS), oceni, da je nek zakon ali splošni akt nezakonit zato, ker določenega vprašanja ne ureja, sprejme o tem ugotovitveno odločbo in normodajalcu naloži, da v določenem roku sprejme ustrezen predpis. Iz tega razloga zato država ne sme zavrniti ustavno in zakonsko utemeljenega zahtevka le zato, ker sama ni sprejela ustreznega predpisa.

8. Tožeče stranke so z vlogo z dne 26. 10. 2015 precizirale naziv tožene stranke, in sicer v delu, kjer sodišču predlagajo, da postopek prekine in začne postopek pri Ustavnem sodišču s tem, da navajajo, da je v tem delu tožena stranka Vlada RS. Poudarjajo pa, da gre dejansko na isto toženo stranko in zato nova tožba ni potrebna. Navajajo tudi, da so prejele odgovor Vlade RS z dne 22. 10. 2015 na poziv za izdajo upravnega akta. Ugotavljajo, da Vlada RS v odgovoru ne pojasni, zakaj je v številnih drugih bistveno primerljivih primerih ravnala drugače, kot v obravnavanem. Dejstvo je, da se v drugih primerih posebnih pravic uporabe javnega dobra periodične dajatve delijo med državo in samoupravno lokalno skupnostjo, kar je razvidno iz številnih primerov, ki jih tudi navajajo. Vlada se sklicuje, da je na področju voda pristojnosti lokalnih skupnosti malo, ne pojasni pa, zakaj primerljive primere obravnava različno. Tožeče stranke ponovno poudarjajo, da je tako ravnanje v nasprotju z ustavnimi načeli pravne države, enakosti in konceptom lokalne samouprave. Tožeče stranke so še precizirale podrejeni del tožbenega zahtevka s tem, da naj sodišče začne postopek pred Ustavnim sodiščem RS, ki naj ugotovi obstoj pravne praznine glede izplačila zneska vplačanega vodnega povračila tožečim strankam ter da naj Ustavno sodišče RS obveznost sprejema ustreznega akta, ki bo tako stanje odpravljal, naloži Vladi RS.

9. Tožena stranka na tožbo po vsebini ni odgovorila.

K točki I izreka:

10. Tožba ni utemeljena.

11. Prvi odstavek 6. člena ZV-1 določa, da se za vsako rabo vodnega ali morskega javnega dobra ali naplavin, razen za splošno rabo, plačuje plačilo za vodno pravico in vodno povračilo, skladno z določbami tega zakona. Plačilo za vodno pravico in vodno povračilo sta okoljski dajatvi za rabo naravnih dobrin. Kaj je vodno povračilo, kako se obračunava in kakšna so temeljna izhodišča za ta obračun, ureja 124. člen ZV-1. V prvem odstavku te zakonske določbe je opredeljena temeljna predpostavka obračunavanja vodnega povračila, da je imetnik vodne pravice (oziroma, namesto tega oseba, ki upravlja objekt ali napravo za odvzem vode) za rabo vode, naplavin ali vodnih zemljišč v lasti države dolžan plačevati vodno povračilo, sorazmerno obsegu vodne pravice. Vodno povračilo se plača ob upoštevanju načela povrnitve stroškov, povezanih z obremenjevanjem voda (drugi odstavek 124. člena ZV-1). Način določanja višine vodnega povračila, način njegovega obračunavanja, odmere ter plačevanja in merila za njegovo znižanje ter oprostitev, predpiše vlada, pri čemer upošteva načelo povrnitve stroškov, povezanih z obremenjevanjem voda, ki temelji na ekonomskemu vrednotenju, vrsto rabe voda, poleg tega pa tudi socialne, gospodarske in geografske značilnosti območja, na katerem se izvaja vodna pravica (peti odstavek 124. člena ZV-1).

12. Na podlagi opisanih zakonskih določb je Vlada RS sprejela Uredbo z namenom, da se določi način določanja višine vodnega povračila, način obračunavanja, merila za znižanje vodnega povračila za rabo vode za oskrbo s pitno vodo, odmere in plačevanja vodnega povračila ter merila za znižanje in oprostitev plačevanja vodnega povračila (1. člen Uredbe). Višina vodnega povračila se določi na podlagi letnega obsega rabe vode, naplavin in vodnih zemljišč, ki jo določa vodna pravica, lahko pa se zmanjša sorazmerno razmerju med letnim obsegom, ki je razpoložljiv za rabo vode in letnim obsegom, kot ga določa vodna pravica, enako zmanjša tudi v primeru, če je obseg rabe odvisen od končnega uporabnika, ki ne omogoča polnega izkoriščanja vodne pravice (5. člen Uredbe). Zavezanec za plačilo vodnega povračila je oseba, ki upravlja objekt ali napravo za odvzem ali izkoriščanje vode (prvi odstavek 7. člena Uredbe). Ceno za osnovo vodnega povračila določi Vlada RS do 31. decembra tekočega leta za naslednje leto s sklepom (8. in 26. člen Uredbe). Vodno povračilo odmeri z odločbo Agencija RS za okolje (torej prvostopenjski organ), in sicer na podlagi napovedi za plačilo vodnega povračila, ki jo vloži zavezanec za plačilo do 31. januarja tekočega leta za preteklo leto (10. in 12. člen Uredbe).

13. V obravnavani zadevi ni sporno, da je tožena stranka dne 17. 12. 2014 podjetju A. d.o.o., Izola izdala vodno dovoljenje, ki je nastalo z delnim prenosom vodnega dovoljenja, pred tem podeljenega Občini Izola, torej prvi tožeči stranki. Prva tožeča stranka je delno ohranila svoje prvotno vodno dovoljenje z dne 30. 10. 2012. Zavezanec za plačilo vodnega povračila po tem vodnem dovoljenju je družba B. d.o.o., medtem ko vodno povračilo po vodnih dovoljenjih za neposredno rabo morja za obratovanje turističnega pristanišča Marina C. in občinskega pristanišča plačujeta prva tožeča stranka in družba A. d.o.o., Izola. Enak položaj je tudi v Mestni občini Koper in Občini Piran, ki plačujeta vodno povračilo po vodnih dovoljenjih za neposredno rabo morja za obratovanje turističnega in občinskega pristanišča. Med strankami torej ni sporno, da so vse tri tožeče stranke zavezanke za plačilo vodnega povračila, prav tako tudi ne, da vodno povračilo z odločbo odmerja prvostopenjski organ. Sporna pa je odločitev prvostopenjskega organa, da pozive tožečih strank za izdajo upravnega akta za pričetek izplačevanja ustreznega dela vodnih povračil zavrže, ker za obravnavo takega zahtevka ni stvarno pristojen, niti ni za odločanje o tem stvarno pristojen drug upravni organ. Tožena stranka namreč meni, da v materialnih predpisih ni zakonite podlage za odločanje o tem zahtevku, medtem ko tožeče stranke trdijo, da je podlaga za to v določbah Ustave RS in ZV-1, oziroma da v primeru, če temu ni tako, obstaja pravna praznina in bi moralo o tem odločiti Ustavno sodišče RS.

14. Stvarna pristojnost organov za odločanje v upravnih zadevah se določa po predpisih, ki urejajo posamezno upravno področje ali določajo organizacijo in delovna področja posameznih organov (prvi odstavek 15. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP). Stvarna pristojnost upravnih organov torej izhaja iz njihovega delovnega področja, torej pravic in dolžnosti teh organov in je pooblastilo za opravljanje posameznih nalog, ki po svoji naravi sodijo v to delovno področje. Stvarno pristojnost za odločanje v upravnih zadevah določajo tako materialni predpisi, s katerimi so urejena posamezna upravna področja, kot tudi organizacijski predpisi, s katerimi je določena pristojnost organov. Z drugimi besedami - upravni organ je stvarno pristojen za odločanje v upravni zadevi le, kolikor ima pooblastilo za tako odločanje, ki ga določa zakon ali na zakonu temelječi predpis.

15. Sodišče soglaša s toženo stranko, da v materialnih predpisih ni podlage, da bi odločala o izplačilu deleža plačanih vodnih povračil, tako kot to zahtevajo tožeče stranke. Take podlage tudi ni v organizacijskih predpisih niti takega pooblastila nima kakšen drug upravni organ. Obračunavanje vodnega povračila urejata ZV-1 in na njegovi podlagi sprejeta Uredba. Ta dva predpisa določata obveznosti zavezancev za plačilo vodnega povračila, način določanja njegove višine, način obračunavanja kot tudi merila za znižanje povračila ali oprostitev. Pristojnost (ali pooblastilo) prvostopenjskega organa je torej izdati odločbo o odmeri vodnega povračila na podlagi določil ZV-1 in Uredbe, med temi pristojnostmi pa ni odločanja o izplačilu deleža vodnega povračila, tako kot to predlagajo tožeče stranke. Tožena stranka je zato pravilno ugotovila, da za odločanje o takem zahtevku tožečih strank ni stvarno pristojna in da take stvarne pristojnosti tudi nima drug upravni organ. S tem je, kot povzema sodišče, smiselno ugotovila, da zahteva tožečih strank ni upravna zadeva. Po določbi 2. člena ZUP je namreč upravna zadeva odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe na področju upravnega prava, pri tem pa se šteje, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki stvari vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo, oziroma, če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari same. Teh pogojev zahteva tožečih strank ne izpolnjuje in jo je zato tožena stranka, skladno z določbo 6. odstavka 65. člena v zvezi s prvim odstavkom 129. člena ZUP, na katero se izrecno sklicuje drugostopenjski organ, utemeljeno zavrgla. Tožeče stranke so sicer v tožbi navajale, da bi morala tožena stranka, glede na svoje ugotovitve, njihov zahtevek kvečjemu zavrniti, vendar pa sodišče temu ne sledi, saj, kot je ugotovljeno zgoraj, zahtevek ne izpolnjuje procesnih pogojev za obravnavo in je zato odločitev tožene stranke, da zahtevek tožečih strank zavrže, utemeljena.

16. Tožeče stranke so, podrejeno, kolikor sodišče ne bi ugodilo njihovemu zahtevku, da se izpodbijani sklep odpravi ter vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje, predlagale, da sodišče postopek prekine in začne postopek pred Ustavnim sodiščem RS, ki naj ugotovi, da obstoji upravno nedopustna pravna praznina glede izplačila zneska vplačanega vodnega povračila tožečim strankam, sprejme o tem ugotovitveno odločbo in naloži Vladi RS kot normodajalcu, da mora izdati ustrezen predpis ter ob tem ugotovi, da so tožeče stranke upravičene do izplačila zneska vplačanega prispevka. Sodišče takemu predlogu tožečih strank ni sledilo.

17. V teoriji je pravna praznina opredeljena kot tista družbena razmerja, ki niso zajeta s splošnimi in abstraktnimi pravnimi pravili, a so tako pomembna, da morajo biti pravno urejena. Pravno praznino je dopustno zapolniti z individualnim pravnim aktom, razen v primerih, ko bi bilo to samovoljno, ker ni na voljo predvidljivih in pravno varnih meril, kako ravnati v konkretnih primerih. Te vrste pravnih praznin so protiustavne pravne praznine, to je pravne praznine, ki jih ni mogoče zapolniti in je zato nujno, da se sporni del normativnega predpisa ustrezno popravi. Tožeče stranke menijo, da obstoji pravna praznina, ker Vlada RS ni sprejela ustreznega predpisa, ki bi urejal izplačila dela vodnega povračila občinam, tako kot je to urejeno za druge posebne pravice uporabe javnega dobra, ko se dajatve delijo med državo in samoupravno lokalno skupnostjo, da pa bi bilo sicer mogoče to pravno praznino zapolniti že neposredno na podlagi Ustave RS in ZV-1. Prav tako menijo, da ni dopustno, da se država sklicuje na lastno neaktivnost kot razlog za zavrnitev njihovega zahtevka. Sodišče takim argumentom tožečih strank ni sledilo, saj meni, da v obravnavanem primeru ne gre za pravno praznino. 124. člen ZV-1 je v petem odstavku naložil vladi, da predpiše način določanja višine vodnega povračila, način njegovega obračunavanja, odmere ter plačevanja in merila za njegovo znižanje ter oprostitev. Posebej je določil, da se pri tem upošteva načelo povrnitve stroškov, povezanih z obremenjevanjem voda, ki temelji na ekonomskem vrednotenju, vrsto rabe voda, poleg tega pa tudi socialne, gospodarske in geografske značilnosti območja, na katerem se izvaja vodna pravica. Skladno s tem je Vlada RS tudi sprejela Uredbo, s katero je določila način določanja višine vodnega povračila, torej merila za obračun, prvostopenjski organ pa ob tem zadolžila, da, skladno z Uredbo, izdaja odločbe o odmeri povračila. Sodišče zato meni, da ne gre za pravno praznino, pač pa za način ureditve odmere z ZV-1 in Uredbo, ki izplačila dela vodnega povračila občinam nista predvidela, pač pa predvidela merila za obračun in okoliščine, ki se pri tem upoštevajo. Sodišče tudi meni, da dejstvo, da se pri drugih posebnih pravicah uporabe javnega dobra periodične dajatve delijo med državo in samoupravno lokalno skupnostjo, kot trdijo tožeče stranke, ne pomeni nujno, da je ureditev vodnega povračila s tem že sama po sebi ustavno sporna, pač pa bi lahko o tem govorili takrat, ko bi bilo izkazano, da se enaki primeri obravnavajo drugače. Zgolj sklicevanje na drugačno ureditev na drugih področjih uporabe javnega dobra (na primer rudarstvo, raba vode za električno energijo), ne da bi bilo ob tem pojasnjeno, v čem so ti primeri med seboj enaki, glede na vlogo in prispevek države in samoupravne lokalne skupnosti, namreč po mnenju sodišča še ne dopušča ugotovitve, da gre za različno obravnavo enakih primerov niti za obstoj pravne praznine.

18. Glede na navedeno je sodišče zaključilo, da je tožba neutemeljena in jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo. Ker v tožbi niso navedena nova dejstva in dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev, je sodišče, skladno z 2. alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

K točki II izreka:

19. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.