Jedro

Tožnica ima sicer prav, da ministrstvo poleg registra oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja delavcev drugemu delodajalcu vodi še vrsto drugih registrov, zato bi bile načeloma res mogoče različne interpretacije o tem, iz katerega od teh registrov je treba na podlagi izpodbijane odločbe izbrisati tožnico. Vendar pa bi lahko do take nejasnosti prišlo le v primeru, če bi bila tožnica poleg registra iz prvega odstavka 163. člena ZUTD vpisana še v katerega izmed teh registrov.

Izpodbijana odločba temelji izključno na podatkih iz pravnomočne odločbe o prekršku, ki jo je prejelo ministrstvo, torej na uradnih podatkih, ki jih ima organ. Pri tem ne iz obrazložitve izpodbijane odločbe, ne iz upravnih spisov ne izhaja nobena okoliščina, ki bi kazala na to, da bi bilo treba tožnico zaslišati zaradi zaščite njenih interesov (kot npr. nejasnosti glede dejanskega stanja ali druge okoliščine, ki bi po svoji naravi zahtevale njeno izjasnitev).

Če organ v postopku za vpis v register ugotovi, da so izpolnjeni vsi pogoji za ta vpis, to ne pomeni, da ne bi mogel v naknadnem postopku za izbris iz registra ugotoviti, da so izpolnjeni (deloma tudi drugačni) pogoji za izbris in to ne glede na to, da se preverjanje izpolnjevanja teh pogojev nanaša na deloma prekrivajoči se časovni obdobji.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

Toženka je z izpodbijano odločbo odločila, da se tožnica izbriše iz registra, ki ga vodi Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve. V obrazložitvi navaja, da je tožnico v register vpisala na podlagi odločbe št. 11002-26/2010-14 z dne 5. 7. 2011. Sklicuje se na prvi odstavek 164. člena Zakona o urejanja trga dela (v nadaljevanju ZUTD), po katerem lahko delodajalec opravlja dejavnost zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku, če pred oddajo vloge za opravljanje te dejavnosti (med drugim) v obdobju zadnjih dveh let ni kršil delovnopravne zakonodaje. Po drugem odstavku istega člena mora delodajalec pogoje iz prvega odstavka izpolnjevati ves čas opravljanja dejavnosti zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku. Toženka je 15. 11. 2011 od Inšpektorata RS za delo prejela fotokopijo pravnomočne odločbe o prekršku št. 710-86/2011 z dne 7. 10. 2011 in predlog za izbris tožnice iz registra. Iz tega predloga izhaja, da so bile pri tožnici ugotovljene kršitve 168. člena ZUTD, zaradi česar je bila izdana odločba o prekršku. Navedeno pomeni, da je tožnica pri svojem poslovanju kršila obveznosti, ki jih nalagajo predpisi s področja delovnopravne zakonodaje, zato je toženka v skladu z 8. alinejo prvega odstavka 172. člena ZUTD odločila, da se jo izbriše iz registra.

Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da je bil celoten postopek voden brez njenega sodelovanja oziroma brez možnosti, da bi navajala relevantna dejstva in predlagala dokaze, zato je to lahko storila šele v tožbi. Meni, da izrek izpodbijane odločbe ni popoln in določen, saj navaja le to, da se tožnica izbriše iz registra, ne pa tudi, iz katerega registra. Toženka vodi vsaj sedem registrov, zato ni mogoče ugotoviti vsebine izreka in ga tudi ne izvršiti, kar že samo po sebi predstavlja razlog za odpravo izpodbijane odločbe oziroma ugotovitev njene ničnosti.

Toženka je izpodbijano odločbo izdala, ne da bi tožnico seznanila z dejstvom, da je uveden postopek, in ne da bi ji omogočila, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev. S tem je zagrešila kršitev načela zaslišanja strank, ki obenem predstavlja tudi kršitev pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS. To še posebno velja zaradi hudih posledic odločbe, kajti „izrečena sankcija izbrisa je izrazito penalne narave in pomeni gospodarsko smrt za tožečo stranko …“. Tak postopek tudi ne izpolnjuje kriterija poštenega postopka iz 6. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, saj je bila tožnici kršena pravica do obrambe.

Odločba o prekršku, s katero je bila ugotovljena kršitev delovne zakonodaje, je nezakonita, saj je prekrškovni organ določbo 172. člena ZUTD uporabil retroaktivno. Ta zakon je namreč začel veljati šele s 1. 1. 2011, odločba o prekršku pa tožnici očita prekršek od meseca februarja 2010 dalje. S tem, ko je odločba o prekršku sankcionirala tožničino ravnanje, ki je bilo storjeno še pred začetkom uporabe ZUTD, je uporabila določbo zakona za nazaj, kar predstavlja kršitev 2. in 155. člena Ustave RS. Enako kršitev je storila tudi toženka, ker se je oprla na nezakonito in protiustavno odločbo o prekršku.

Izpodbijana odločba je v nasprotju s pravnomočno odločbo o vpisu tožnice v register. Ta odločba glede na 164. člen ZUTD nujno vsebuje ugotovitev, da tožnica v obdobju zadnjih dveh let ni kršila delovnopravne zakonodaje, kar pomeni, da je o tem vprašanju de facto že bilo odločeno. Toženka je zato z izdajo izpodbijane odločbe prekršila 4. točko prvega odstavka 129. člena Zakona o upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) ter pravila o dokončnosti in pravnomočnosti. Pravnomočne odločbe namreč ni mogoče odpraviti, razveljaviti ali spremeniti z izdajo nove odločbe, ki prejšnji nasprotuje.

Poleg navedenega tožnica meni še, da je ZUTD v nasprotju z Ustavo, ker krši ustavno pravico do svobodne gospodarske pobude in do zasebne lastnine. Oseba, ki ni vpisana v register za opravljanje dejavnosti zagotavljanja delavcev drugemu delodajalcu, te dejavnosti ne sme opravljati, zato izbris iz registra pomeni prepoved opravljanja dejavnosti. Gre za zakonsko omejitev svobodne gospodarske pobude, ki posega tudi v pravico do zasebne lastnine. Tak poseg je sicer lahko dopusten zaradi varstva pravic drugih, vendar pod pogojem, da je skladen z načelom sorazmernosti. Za ureditev po ZUTD to ne velja, saj načelo sorazmernosti od zakonodajalca terja, da upravnim organom in sodiščem omogoči presojo, ali je poseg nujen in zaželenega cilja ni mogoče doseči z blažjimi sredstvi. Zagotovitev spoštovanja delovnopravne zakonodaje je sicer legitimen cilj, ki pa ga je mogoče doseči tudi z milejšimi ukrepi, npr. s pogojnim izbrisom ali pa s stopnjevanjem teže kršitev, ki predstavljajo razlog za izbris. To pomeni, da bi sodišče oziroma upravni organ morala imeti na voljo več ukrepov, ki bi v pravico do svobodne gospodarske pobude in pravico do zasebne lastnine posegali različno intenzivno.

Tudi sicer so pogoji za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev drugemu uporabniku predpisani arbitrarno, brez utemeljenega razloga. Zakonodajalec namreč ne razlikuje med različno težkimi kršitvami delovne zakonodaje, kar povzroča nedopustno neenakost med subjekti, ki se ukvarjajo z navedeno dejavnostjo, ter drugimi subjekti. Drugi subjekti namreč zaradi blažjih kršitev delovnopravne ali druge zakonodaje še vedno lahko opravljajo svojo dejavnost, prizadenejo jih zgolj blažje sankcije, subjekti, ki opravljajo dejavnost zagotavljanja dela delavcev drugim uporabnikom, pa so že zaradi najmanjše kršitve v celoti odstranjeni s trga.

Tožnica iz navedenih razlogov sodišču predlaga, naj postopek prekine in pred Ustavnim sodišče začne postopek za oceno ustavnosti 1. alineje prvega odstavka 164. člena, 8. alineje prvega odstavka 172. člena ter 4. alineje tretjega odstavka 172. člena ZUTD, poleg tega pa še, naj razsodi, da se tožbi ugodi in se izpodbijana odločba izreče za nično. Podrejeno predlaga, naj se izpodbijana odločba v celoti odpravi, v vsakem primeru pa zahteva povračilo stroškov postopka skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka je sodišču dostavila upravne spise, ki se nanašajo na obravnavano zadevo, odgovorila pa je le na (hkrati s tožbo vloženo) zahtevo za izdajo začasne odredbe, o kateri je sodišče odločilo s sklepom z dne 2. 2. 2012 in ni predmet te sodbe.

Tožba ni utemeljena.

Po prvem odstavku 213. člena ZUP se v izreku odloči o predmetu postopka (…), po šestem odstavku istega člena pa mora biti izrek kratek in določen. Navedeno pomeni, da mora iz izreka jasno in nedvoumno izhajati odločitev organa o pravici oziroma obveznosti stranke, ki je predmet upravnega postopka. Ker je izrek tisti del odločbe, ki postane dokončen oziroma pravnomočen, mora njegova vsebina omogočati izvršitev odločbe, kar pomeni, da mora biti formulirana tako, da ne dovoljuje različnih razlag in da izvršitev ni odvisna od nedoločenih okoliščin, subjektivne volje tretjih oseb ali od novih in naknadnih okoliščin zunaj upravnega postopka, katerih nastop ni gotov (prim. npr. Androjna – Kerševan, Upravno procesno pravo, GV Založba, Ljubljana 2006 str. 413 in naslednje).

Tožnica smiselno uveljavlja nedoločnost izreka izpodbijane odločbe, ki ne določa, iz katerega izmed registrov, ki jih vodi Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve (v nadaljevanju ministrstvo), se izbriše tožnico. Tožnica ima sicer prav, da ministrstvo poleg registra oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja delavcev drugemu delodajalcu (prvi odstavek 163. člena ZUTD) vodi še vrsto drugih registrov, zato bi bile načeloma res mogoče različne interpretacije o tem, iz katerega od teh registrov je treba na podlagi izpodbijane odločbe izbrisati tožnico. Vendar pa bi lahko do take nejasnosti prišlo le v primeru, če bi bila tožnica poleg registra iz prvega odstavka 163. člena ZUTD vpisana še v katerega izmed teh registrov.

Tožnica česa takega ne navaja. Pri tem je vprašanje, v katere registre je tožnica vpisana, del dejanskega stanja, sodišče pa dejansko stanje razišče oziroma preizkusi zgolj v okviru tožbenih navedb (prvi odstavek 20. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Ker torej tožnica ne zatrjuje, da bi bila poleg registra iz prvega odstavka 163. člena ZUTD vpisana še v katerega od registrov, ki jih vodi ministrstvo, kaj takega pa ne izhaja niti iz upravnih spisov zadeve, navedena pomanjkljivost izreka izpodbijane odločbe ne pomeni možnosti različnih interpretacij vsebine odločitve in s tem ovire za izvršitev izpodbijane odločbe. Sodišče pripominja še, da vsebina izpodbijane odločbe povsem nedvoumno izhaja tudi iz njene obrazložitve, v kateri toženka navaja, v kateri (edini) od registrov, ki jih vodi, je vpisana tožnica. Ker so torej tožbene navedbe o neizvršljivosti izpodbijane odločbe neutemeljene, v tem pogledu ni mogoče govoriti ne o nezakonitosti, še manj pa o ničnosti te odločbe.

Po 2. točki prvega odstavka 144. člena ZUP lahko organ po skrajšanem postopku takoj odloči o zadevi, če se da ugotoviti stanje stvari na podlagi uradnih podatkov, ki jih ima organ, in samo zato ni treba posebej zaslišati stranke za zavarovanje njenih pravic oziroma pravnih koristi. Po tretjem odstavku istega člena stranke v primeru odločanja po skrajšanem postopku ni treba zaslišati.

Izpodbijana odločba temelji izključno na podatkih iz pravnomočne odločbe o prekršku, ki jo je prejelo ministrstvo, torej na uradnih podatkih, ki jih ima organ. Pri tem ne iz obrazložitve izpodbijane odločbe, ne iz upravnih spisov ne izhaja nobena okoliščina, ki bi kazala na to, da bi bilo treba tožnico zaslišati zaradi zaščite njenih interesov (kot npr. nejasnosti glede dejanskega stanja ali druge okoliščine, ki bi po svoji naravi zahtevale izjasnitev tožnice). Kakršnekoli pravno relevantne okoliščine, ki bi zahtevala njeno izjasnitev oziroma ki bi jo lahko na takem zaslišanju navedla, ne navaja niti tožnica v tožbi. V zvezi s potrebo po svojem zaslišanju se namreč sklicuje le na težo posledic izpodbijane odločbe, ki pa po prej navedenih določbah prvega in tretjega odstavka 144. člena ZUP ne more vplivati na utemeljenost uporabe skrajšanega ugotovitvenega postopka.

Iz navedenih razlogov so bili po presoji sodišča v obravnavani zadevi izpolnjeni pogoji iz 2. točke prvega odstavka 144. člena ZUP, s tem pa je bila na podlagi tretjega odstavka istega člena izključena toženkina obveznost zaslišanja tožnice. Opustitev tega zaslišanja torej ne pomeni kršitve določb upravnega postopka.

Po prvem odstavku 147. člena ZUP je vprašanje, brez rešitve katerega ni mogoče rešiti zadeve, gre pa za samostojno pravno celoto, ki spada v pristojnost sodišča ali kakšnega drugega organa, predhodno vprašanje. Po tretjem odstavku istega člena je organ v primeru, če je bilo o predhodnem vprašanju že odločeno s pravnomočnim posamičnim aktom, na ta posamični akt vezan.

Po osmi alinei prvega odstavka 172. člena ZUTD je eden izmed razlogov za izbris delodajalca iz registra tudi kršitev obveznosti, ki mu jih nalagajo predpisi s področja delovno pravne zakonodaje. Po prvem odstavku 1. člena Zakona o inšpekciji dela izvaja inšpekcijsko nadzorstvo nad izvajanjem te zakonodaje Inšpektorat za delo, če s predpisi ni določeno drugače. Vprašanje kršitve delovnopravne zakonodaje torej predstavlja predhodno vprašanje v smislu prvega odstavka 147. člena ZUP.

S pravnomočno odločbo o prekršku št. 710-86/2011 z dne 7. 10. 2011, ki jo je izdal Inšpektorat RS za delo, je bila tožnica kaznovana zaradi prekrška po prvem odstavku 179. člena ZUTD, ker je v obdobju od februarja 2010 do 15. julija 2011 ravnala v nasprotju s 168. členom ZUTD. O predhodnem vprašanju je bilo torej odločeno s pravnomočno odločbo, kar pomeni, da je toženka na to odločbo vezana in v obravnavanem postopku ni imela podlage, da bi se ukvarjala z njeno pravilnostjo oziroma zakonitostjo.

Glede na navedeno sodišče dodaja še, da se ta odločba o prekršku nanaša na obdobje od februarja 2010 do 15. julija 2011. ZUTD se je pričel uporabljati s 1. januarjem 2011 (prvi odstavek 195. člena), kar – v nasprotju s tožbenimi navedbami – pomeni, da je bila z navedeno odločbo o prekršku kršitev tega zakona ugotovljena tudi v obdobju po pričetku njegove uporabe, namreč od 1. januarja 2011 do 15. julija 2011. Ugotovitev o tožničini kršitvi delovnopravne zakonodaje torej ni vezana na obdobje pred uveljavitvijo ZUTD, tako da toženka ni imela razlogov, da na to ugotovitev ne bi oprla izpodbijane odločbe.

Postopek za vpis v register iz prvega odstavka 163. člena ZUTD, ki ga določa 168. člen ZUTD, in postopek za izbris iz tega registra, ki določa 172. člen, sta ločena in tudi različna upravna postopka, v katerih mora upravni organ glede na določbe navedenih členov ZUTD ugotavljati različna pravno relevantna dejstva. Sodišče zato ne vidi razloga, iz katerega ta postopka ne bi mogla pripeljati tudi do različnih ugotovitev in ustreznih pravnih posledic. Povedano drugače: če organ v postopku za vpis v register ugotovi, da so izpolnjeni vsi pogoji za ta vpis, to ne pomeni, da ne bi mogel v naknadnem postopku za izbris iz registra ugotoviti, da so izpolnjeni (deloma tudi drugačni) pogoji za izbris in to neglede na to, da se preverjanje izpolnjevanja teh pogojev nanaša na deloma prekrivajoči se časovni obdobji. Take vezanosti ne predpisuje nobena določba upravnega postopka, bila pa bi tudi v nasprotju z načelom materialne resnice (prvi odstavek 8. člena ZUP).

Sodišče v tem pogledu dodaja še, da je bila odločba o vpisu tožnice v register izdana dne 5. 7. 2011, navedena odločba o prekršku pa se nanaša na kršitve delovnopravne zakonodaje v obdobju, ki je trajalo do 15. 7. 2011. Tožnica je torej delovnopravno zakonodajo kršila tudi po vpisu v register, zaradi česar je navedeni tožbeni ugovor tudi sicer neutemeljen.

Po prvem odstavku 23. člena Zakona o ustavnem sodišču (v nadaljevanju ZustS) sodišče, ki pri odločanju meni, da je zakon ali del zakona, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, prekine postopek in z zahtevo začne postopek za oceno njegove ustavnosti.

Posredovanje dela delavcev drugemu uporabniku, ki ga ureja v tem postopku uporabljeni del ZUTD, je po mnenju sodišča občutljiva dejavnost, ki odpira številne možnosti za kršitve pravic delavcev. Za izvajanje vrste teh pravic, ki so vezane na dejansko opravljanje dela, je namreč v takem primeru odgovorna oseba, ki ni njihov delodajalec, kar lahko uveljavljanje teh pravic znatno oteži. Ker so delavcu takem razmerju že sicer ekonomsko absolutno šibkejša stranka, sodišče nima za nesorazmerne odločitve zakonodajalca, da od osebe, ki se ukvarja s tako dejavnostjo, v določenem časovnem obdobju zahteva popolno spoštovanje delovnopravne zakonodaje, torej minimalnih standardov, ki urejajo delovna razmerja. Ta poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude poleg tega omejuje le opravljanje ene same, relativno ozko opredeljene gospodarske dejavnosti, vezane na trg dela. Sodišče zato nima podlage za dvom, da uporabljena zakonska ureditev ne bi izpolnjevala kriterijev, ki jih je Ustavno sodišče za poseg v ustavne pravice opredelilo v odločbi U-I-137/93 in nadaljnji ustavno-sodni praksi, zato se ni odločilo za prej navedeno možnost iz prvega odstavka 23. člena ZUstS.

Iz navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da tožba ni utemeljena, zato jo je v skladu s prvim odstavkom 63. člena ZUS-1 zavrnilo.

Kadar sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).