Jedro

Zakon glede povračila stroškov postopka, začetega po uradni dolžnosti, vzpostavlja merilo končnega uspeha, kar pomeni, da je pri odločanju o povrnitvi stroškov upošteven le uspeh stranke na koncu celotnega postopka. Tako je z vidika pravice do povračila stroškov nepomembno, ali in koliko stranka uspe s posameznim dejanjem v postopku, na primer s pritožbo, pač pa je ključno, da uspešna pritožba vodi tudi v sprejem za stranko ugodnejše odločitve.

Izrek

I. Reviziji se ugodi in se sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije I U 173/2021-19 z dne 6. 6. 2023 spremeni tako, da se glasi:

I. Tožba se v delu, v katerem se nanaša na točko 7 izreka sklepa Finančne uprave Republike Slovenije, št. DT 4934-72953/2017-11 z dne 26. 10. 2017, zavrne.

II. Vsaka stranka sama nosi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1.Upravno sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Upravno sodišče) je s I. točko izreka sodbe in sklepa I U 173/2021-19 z dne 6. 6. 2023 na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi delno ugodilo in odpravilo sklep Finančne uprave Republike Slovenije, št. DT 4934-72953/2017-11 z dne 26. 10. 2017, v 7. točki izreka in zadevo vrnilo davčnemu organu v ponovni postopek (I. točka izreka). V preostalem delu je Upravno sodišče tožbo zavrglo (II. točka izreka) in toženi stranki naložilo povrnitev stroškov sodnega postopka (III. točka izreka). Ta sklep je prvostopenjski davčni organ izdal v postopku odločanja o pritožbi tožnice na prvi stopnji (242. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP) in z njim nadomestil predhodno izdani sklep, št. DT 4934-72953/2017-1 08-730-10 z dne 17. 5. 2017. S 7. točko izreka izpodbijanega sklepa je davčni organ zavrnil zahtevek za povrnitev stroškov postopka.

2. Vrhovno sodišče je s sklepom X DoR 88/2023 z dne 18. 10. 2023 na podlagi tretjega odstavka 367.c člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) predlogu tožene stranke za dopustitev revizije ugodilo in dopustilo revizijo glede vprašanja:

"Ali se glede priznanja stroškov postopka šteje, da je stranka uspela v postopku v skladu z drugim odstavkom 113. člena ZUP v primeru, ko organ sicer izda nadomestni sklep, vendar pa se višina terjanega dolga v slednjem ne razlikuje od višine dolga, kot izhaja iz nadomeščenega sklepa?"

3. Toženka (v nadaljevanju revidentka) je v skladu z navedenim sklepom zoper I. točko izreka izpodbijanih sodbe in sklepa vložila revizijo zaradi bistvene kršitve določb postopka in zmotne uporabe materialnega prava (1. in 2. točka prvega odstavka 85. člena ZUS-1). V njej predlaga, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi in spremeni izpodbijano sodbo tako, da tožbo v delu, ki se nanaša na 7. točko izreka sklepa Finančne uprave Republike Slovenije, št. DT 4934-72953/2017-11 z dne 26. 10. 2017 zavrne in tožnici naloži povrnitev stroškov; oziroma podredno, da razveljavi sodbo v izpodbijanem delu in v tem delu zadevo vrne sodišču v novo sojenje ter pridrži odločitev o stroških do končne odločitve.

4. Tožnici je bila revizija vročena, a nanjo ni odgovorila.

K I. točki izreka

5. Revizija je utemeljena.

Dejanski okvir obravnavane zadeve in revizijske navedbe

1.6. Davčni organ je ugotovil, da knjigovodska evidenca tožnice na dan 17. 5. 2017 izkazuje neporavnane obveznosti, zato je izdal sklep o davčni izvršbi, ki se opravi z rubežem, cenitvijo in prodajo tožničinih premičnin. Zoper ta sklep je tožnica vložila pritožbo, na podlagi katere je davčni organ kot prvostopenjski upravni organ izdal izpodbijani sklep, s katerim je nadomestil svoj prvi sklep, in odpravil pomanjkljivosti v zvezi s seznamom izvršilnih naslovov. Ker se z nadomestnim sklepom višina davčnega dolga ni spremenila, je davčni organ štel, da se je postopek za stranko zaključil neugodno, zato ni ugodil predlogu za povrnitev stroškov.

2.7. Upravno sodišče je v obrazložitvi svoje sodbe navedlo, da je davčni organ zoper tožnico na podlagi 143. člena Zakona o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2) začel izvršbo, ker davek ni bil plačan v za posamezne vrste davkov predpisanih rokih. Izpodbijani nadomestni sklep je davčni organ izdal, ker je v postopku reševanja pritožbe ugotovil, da v prvotnem sklepu niso bile navedene vse obvezne sestavine. Po presoji Upravnega sodišča to pomeni, da je v konkretnem primeru šlo za postopek, ki se je začel po uradni dolžnosti in se je za stranko končal ugodno - izdan je bil nadomestni sklep, končni rezultat pa je bil tudi odpis davčnega dolga zaradi absolutnega zastaranja - zato gredo stroški v tem primeru v breme organa.

3.8. Revidentka v reviziji poudarja, da se postopek kljub nadomestitvi prvega sklepa z novim za tožnico ni končal ugodno, saj ni uspela zmanjšati dolga, davčni organ pa je z nadomestnim sklepom zgolj saniral ugotovljene procesne nepravilnosti. Ob sklicevanju na sodno prakso Vrhovnega in Upravnega sodišča poudarja, da gre pri zahtevku za povrnitev stroškov za akcesorni zahtevek, ki deli usodo odločitve o glavni stvari. Za odločitev o njem tako ni pomemben uspeh s pritožbo, pač pa končni uspeh stranke v postopku. Tako bo v primeru uspešne pritožbe, če se zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje, o stroških mogoče odločiti šele, ko bo postopek dejansko končan in s tem znan uspeh stranke v njem. Le če drugostopenjski organ pritožbo zavrže, zavrne ali sam odloči o zadevi, odloči tudi o stroških med postopkom (drugi odstavek 118. člena ZUP), saj je le v tem primeru drugostopenjskemu organu znan končni uspeh v postopku. Če drugostopenjski organ pritožbi ugodi in zadevo vrne v ponovno odločanje, mu ZUP ne daje podlage tudi za odločitev o stroških. Po mnenju revidentke na presojo uspeha ne more vplivati niti kasnejše zastaranje. Sporni sklep je bil izdan 26. 10. 2017, zastaranje pa je nastopilo 22. 5. 2018 oziroma 27. 5. 2018. Zastaranje tako lahko vodi le v ustavitev izvršbe (6. točka prvega odstavka 155. člena ZDavP-2), ne vpliva pa na pravilnost pred tem izdanega sklepa, zato tudi ne vpliva na odločitev o stroških postopka izdaje tega sklepa.

Presoja sodišča

9. V obravnavani zadevi je treba odgovoriti na vprašanje, ali je pritožnik upravičen do povrnitve stroškov postopka izdaje sklepa o izvršbi v primeru uspešne pritožbe, če ta ne zmanjša višine izterjevane obveznosti.

Pomen uspeha s pritožbo za upravičenost do povrnitve stroškov postopka

10. Postopek davčne izvršbe je sestavljen iz dveh faz, prva je faza dovolitve izvršbe (pravni del izvršbe), druga pa je faza oprave izvršbe (dejanski del izvršbe).¹ Pravila o tem, kdo nosi stroške dejanskega dela izvršbe, so urejena v 117. členu ZUP in 152. členu ZDavP-2, ki vzpostavljata obveznost zavezanca oziroma davčnega dolžnika nositi stroške izvršbe. Za povrnitev stroškov, nastalih v postopku izdaje sklepa o izvršbi (torej v pravnem delu izvršbe oziroma v prvi fazi izvršilnega postopka), se uporabljajo splošna pravila o stroških upravnega postopka, torej predvsem 113. ter 114. člen ZUP² in 79. člen ZDavP-2. Ker te določbe uzakonjajo pravila o tem, kdo v končni posledici nosi stroške upravnega postopka, gre za določbe materialne narave.³

11. Po drugem odstavku 113. člena ZUP nosi stranka stroške postopka, ki se je začel po uradni dolžnosti, če se je postopek končal zanjo neugodno. Če se je postopek, začet po uradni dolžnosti, za stranko končal ugodno, gredo stroški v breme organa. Enako določbo vsebuje tudi ZDavP-2 v tretjem odstavku 79. člena.

12. Glede navedenih določb iz ustaljene prakse Vrhovnega sodišča izhaja, da je zahtevek za povrnitev stroškov postopka akcesorni zahtevek, ki v celoti deli pravno usodo odločitve o glavni stvari. Odločitev o stroških ni samostojna pravna celota. Odvisna je od odločitve o glavni stvari, torej od uspeha stranke v postopku.⁴ Pri tem sicer določb o stroških postopka ni mogoče uporabljati samih zase, temveč le v korelaciji s procesnimi dejanji strank,⁵ zato bi denimo inšpekcijski zavezanec še vedno nosil stroške ustavljenega inšpekcijskega postopka, začetega po uradni dolžnosti, če je do ustavitve prišlo zato, ker je zavezanec že med postopkom saniral ugotovljene nepravilnosti (in ne zato, ker nepravilnosti sploh ni bilo).⁶

13. Zakon torej glede povračila stroškov postopka, začetega po uradni dolžnosti, vzpostavlja merilo končnega uspeha,⁷ kar pomeni, da je pri odločanju o povrnitvi stroškov upošteven le uspeh stranke na koncu celotnega postopka. Tako je z vidika pravice do povrnitve stroškov nepomembno, ali in koliko stranka uspe s posameznim dejanjem v postopku - npr. s pritožbo,⁸ pač pa je ključno, da uspešna pritožba vodi tudi v sprejem za stranko ugodnejše odločitve. Zakon namreč kot merilo za povrnitev stroškov vzpostavlja "ugodnost končanja" postopka, ne pa uspešnosti stranke v posamezni fazi postopka.

14. V tem delu revidentka utemeljeno opozarja tudi na drugi odstavek 118. člena ZUP, po katerem organ druge stopnje odloči o stroških postopka le, če zavrže ali zavrne pravno sredstvo oziroma če sam odloči o zadevi, saj mu je le v tem primeru znan končni uspeh v postopku, ki omogoča sprejem odločitve o stroških glede na merilo ugodnosti zaključka postopka. Če bi namreč iz ZUP izhajalo, da se upravičenost do povrnitve stroškov presoja glede na uspeh v vsaki fazi postopka, bi lahko drugostopenjski organ o stroških pritožbenega postopka odločil tudi v primeru, če bi prvostopenjsko odločbo odpravil in zadevo vrnil v ponovno odločanje. Znan bi namreč bil uspeh stranke v pritožbenem postopku, zato bi lahko odločil tudi o stroških pritožbenega postopka.

15. Pri tem je treba upoštevati še, da se zakonitost prvostopenjske upravne odločbe presoja glede na pravno in dejansko stanje v času njene izdaje,⁹ na ta trenutek pa so vezane tudi časovne meje pravnomočnosti upravnega akta.¹⁰ To pomeni, da je "končni uspeh stranke" oziroma "ugodnost zaključka postopka" z vidika pravice do povrnitve stroškov treba presojati glede na to, kakšna obveznost je oziroma bi bila zakonito naložena v trenutku izdaje prvostopenjskega upravnega akta. Če pride do prenehanja ali zmanjšanja strankine obveznosti zaradi dejstev, ki so nastala kasneje (npr. pride do zastaranja obveznosti; stranka v pritožbenem postopku ali v ponovljenem postopku na prvi stopnji svojo obveznost prostovoljno izpolni), to ne vpliva na njen končni uspeh, zato tudi ne bo upravičena do povrnitve stroškov postopka.¹¹

16. Ker torej zakon priznava možnost povrnitve stroškov glede na ugodnost zaključka postopka kot celote prvostopenjskega postopka in morebitnih postopkov s pravnimi sredstvi, golo dejstvo uspeha s pritožbo še ne ne more vplivati na upravičenost stranke do povrnitve stroškov postopka. Ta upravičenost je namreč v celoti odvisna od tega, kako ugodno se postopek za stranko konča glede na dejstva, ki so obstajala ob izdaji prvostopenjskega upravnega akta. To pomeni, da tudi če stranka s pritožbo v izvršilnem postopku uspe, vendar to vodi le v odpravo procesnih in drugih napak, ki niso vplivale na veljavnost izvršilnih naslovov, zaradi česar se naložena obveznost ni zmanjšala, ne more biti upravičena do povrnitve stroškov postopka.

17.Zaradi jasnosti Vrhovno sodišče pripominja, da bi lahko prišlo do drugačnega rezultata v hipotetični situaciji, ko bi stranka v postopku sicer uspešno uveljavljala okoliščine, ki bi same po sebi vplivale na zmanjšanje ugotovljene obveznosti, vendar se ta na koncu ne bi zmanjšala iz drugih razlogov - npr. ker bi upravni organ ugotovil drugačno višino preostalih izvršilnih naslovov ali obstoj izvršilnih naslovov, ki v prvem sklepu o izvršbi niso bili zajeti. Ker pa v obravnavanem primeru ne gre za tako situacijo, se Vrhovno sodišče do nje ne opredeljuje.

18.Po presoji Vrhovnega sodišča vse povedano velja tudi v primeru, ko prvostopenjski organ upravni akt oziroma sklep o izvršbi nadomesti z novim takšnim aktom na podlagi pooblastil iz 240. do 244. člena ZUP, saj opisana pravila o povrnitvi stroškov glede na ugodnost zaključka postopka veljajo tudi v tem primeru.

Odgovor na revizijsko vprašanje

19.Odgovor na dopuščeno revizijsko vprašanje je torej negativen. V primeru, ko na podlagi pritožbe organ sicer izda nadomestni sklep, vendar se terjatve in njihova višina v slednjem ne razlikujejo od teh iz nadomeščenega sklepa, ni mogoče šteti, da je stranka uspela v postopku v smislu drugega odstavka 113. člena ZUP. Posledično na tej podlagi tudi ni upravičena do (delne) povrnitve stroškov postopka.

Presoja v obravnavanem primeru

20.V obravnavanem primeru je bil prvi sklep o izvršbi izdan 17. 5. 2017. Zoper ta sklep se je tožnica pritožila, zato je prvostopenjski davčni organ 26. 10. 2017 izdal nov sklep o izvršbi, s katerim je nadomestil prvi sklep in odpravil pomanjkljivosti v zvezi z opredelitvijo terjatev na seznamu izvršilnih naslovov. Z nadomestnim sklepom se obveznosti, ki so bile predmet te davčne izvršbe, in njihova višina, niso spremenile, zato je pravilno revidentkino stališče, da se je postopek izdaje sklepa o davčni izvršbi končal za tožnico neugodno. Skladno z drugim odstavkom 113. člena ZUP tožnica zato ni upravičena do povrnitve stroškov postopka izdaje sklepa o izvršbi.

21.Vrhovno sodišče dodaja, da v konkretnem primeru tudi poznejši nastop zastaranja (že v prvem sklepu o izvršbi navedenih) terjatev ne vpliva na rešitev zadeve. Če bi zastaranje nastopilo pred izdajo (prvega) sklepa o izvršbi na prvi stopnji, potem sklep o izvršbi glede zastarane terjatve sploh ne bi smel biti izdan in bi bil nezakonit. V tem primeru bi uspešno uveljavljanje tega ugovora v pritožbenem postopku vodilo v odpravo sklepa o izvršbi in s tem do ugodnega končanja postopka za stranko, kar bi pomenilo tudi njeno upravičenost do povrnitve stroškov postopka. Vendar pa je zastaranje nastopilo po izdaji (prvega) sklepa o izvršbi, zato ne vpliva na zakonitost tega sklepa in ga tudi ni mogoče upoštevati v postopku s pritožbo (tretji odstavek 238. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi v pritožbi zoper sklep o izvršbi, prvi odstavek 259. člena ZUP).

22.Ker torej to dejstvo ne vpliva na zakonitost izdaje prvostopenjskega sklepa o izvršbi, ne more vplivati niti na stroškovno posledico, ki izhaja iz tega sklepa (glej 15. točko obrazložitve te sodbe). Seveda pa mora davčni organ v tem primeru zaradi nastopa zastaranja izvršbo ustaviti (prvi odstavek 293. člena ZUP oz. 6. točka prvega odstavka 155. člena ZDavP-2), saj gre za okoliščino, nastalo po izdaji sklepa o izvršbi, ki preprečuje izvršbo.

23.Glede na navedeno je Upravno sodišče zmotno uporabilo materialno pravo s tem, ko je štelo, da se je postopek izdaje sklepa o izvršbi za tožnico končal ugodno, ker je na podlagi njene pritožbe davčni organ izdal nadomestni sklep, čeprav se s tem sklepom tožničina obveznost ni zmanjšala in je temeljila na istih izvršilnih naslovih kot po nadomeščenem sklepu. Vrhovno sodišče je zato reviziji ugodilo in izpodbijano sodbo spremenilo tako, da je tožbo v delu, ki se nanaša na 7. točko izreka izpodbijanega sklepa, zavrnilo (94. člen ZUS-1 v povezavi s 63. členom ZUS-1).

K II. točki izreka

24.Ker je revidentka z revizijo uspela in je Vrhovno sodišče sodbo Upravnega sodišča spremenilo tako, da je zavrnilo tožbo v delu, v katerem se nanaša na točko 7 izreka izpodbijanega sklepa, je odločilo tudi o stroških celotnega postopka (drugi odstavek 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Odločitev o stroških postopka upravnega spora pred Upravnim sodiščem temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, ko sodišče tožbo zavrže ali zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

25.Tožena stranka stroškov revizijskega postopka ni priglasila.

Glasovanje

25.Vrhovno sodišče je odločitev sprejelo soglasno.

-------------------------------

1J. Podlipnik v: P. Kovač (ur.), E. Kerševan (ur.) in drugi, Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 2. knjiga, Uradni list Republike Slovenije in Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, str. 750.

2Prim. M. Remic v: P. Kovač (ur.), E. Kerševan (ur.) in drugi, Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 1. knjiga, Uradni list Republike Slovenije in Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, str. 719.

3Prim. sodba Vrhovnega sodišča X Ips 28/2023 z dne 28. 8. 2024; enako je stališče teorije glede narave določb ZPP o stroških: N. Betetto v: L. Ude, A. Galič (ur.) in drugi, Pravdni postopek s komentarjem, 2. knjiga, Uradni list Republike Slovenije in GV Založba, Ljubljana 2006, str. 29.

4Sklepa Vrhovnega sodišča X Ips 2/2014 z dne 23. 12. 2015, 12. tč. obrazložitve, in I Up 222/2017 z dne 7. 2. 2018, tč. 6 obrazložitve; glej tudi sodbo Vrhovnega sodišča G 5/2000 z dne 17. 10. 2000.

5Sodba Vrhovnega sodišča I Up 927/2000 z dne 28. 5. 2003.

6Prim. sodba Upravnega sodišča I U 252/2010 z dne 17. 11. 2010.

7M. Remic v: P. Kovač (ur.), E. Kerševan (ur.) in drugi, Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 1. knjiga, Uradni list Republike Slovenije in Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, str. 698.

8Glede primerljive zakonske ureditve stroškovnih posledic po ZPP v primeru vrnitve zadeve v ponovno odločanje zaradi uspeha s pritožbo glej N. Betetto v: L. Ude, A. Galič (ur.) in drugi, Pravdni postopek s komentarjem, 2. knjiga, Uradni list Republike Slovenije in GV Založba, Ljubljana 2006, str. 63 in 64.

9Sodba Vrhovnega sodišča X Ips 928/2005 z dne 2. 4. 2009.

10E. Kerševan v: M. Avbelj (ur.) in drugi: Komentar Ustave Republike Slovenije, del 1: človekove pravice in svoboščine, Nova Univerza, Evropska pravna fakulteta, Ljubljana, 2019, str. 688.

11M. Remic v: P. Kovač (ur.), E. Kerševan (ur.) in drugi, Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 1. knjiga, Uradni list Republike Slovenije in Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, str. 698.

12Glede primerljive zakonske ureditve stroškovnih posledic po ZPP v primeru vrnitve zadeve v ponovno odločanje zaradi uspeha s pritožbo glej N. Betetto v: L. Ude, A. Galič (ur.) in drugi, Pravdni postopek s komentarjem, 2. knjiga, Uradni list Republike Slovenije in GV Založba, Ljubljana 2006, str. 63 in 64.

13Vrhovno sodišče ponovno opozarja, da se v tej zadevi opredeljuje le do primera, kot je obravnavani, ko se med celotnim izvršilnim postopkom terjatve, ki so bile predmet postopka, in njihova višina, niso spreminjale.