Jedro

Za varen in nemoten potek prometa na občinskih cestah so odgovorne občine, ki določijo prometno ureditev oziroma prometne omejitve, pri čemer so osebe s stalnim prebivališčem lahko po zakonu pozitivno diskriminirane v zvezi z omejitvami pri uporabi javne ceste.

Z omejitvijo prometa v smislu določil 33., 34., 35. in 36. člena Odloka o cestnoprometni ureditvi ne gre zgolj za način uresničevanja pravice do nemotenega uživanja lastnine in zasebnosti, ampak gre zaradi intenzivnosti omejevanja te pravice za poseg v to pravico, ki ga je treba presojati prek načela sorazmernosti. Tožena stranka, ker je zmotno štela, da ne gre za poseg v ustavno pravico tožnice, izpodbijane odločbe ni izdala ob upoštevanju in ustreznem varstvu omenjene ustavne pravice tožnice.

Izrek

Tožbi se ugodi, izpodbijana odločba Oddelka za gospodarske dejavnosti in promet Mestne Občine Ljubljana št. 3710-764/2010-3 z dne 26. 10. 2010 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 420,00EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Tožnica je na podlagi 36. člena Odloka o cestnoprometni ureditvi (UL 122/7, 101/09, 31/10) in skladno z navodilom Ustavnega sodišča v Ustavni odločbi U-I-86/08-42 prosila za izdajo dovolilnice za prevoz območja za pešce, ki ni omejena na dostavni čas, na ime A.A., za vozilo z registrsko številko: ..., katerega lastnica je. V zahtevi je opisala, da je gibanje, življenje in ne nazadnje uporaba lastnine z omejitvijo dostopa do njihovega prebivališča (gre za 4 člansko družino z dvema otrokoma in 4 ljubljenčki, ki jih je potrebno prenašati - 2 zajca, miška in želva, ter razširjeno družino s starimi starši v starosti 80 let, 80 let in 84 let, z vsemi starostnimi težavami) izredno omejeno oz. otežkočeno. S tem misli predvsem na dobavo večjih količin hrane – vsi večji trgovski centri se odprejo ob 9 uri, zato je nemogoče do 9.30 nabaviti in dostaviti večje količine potrebne pijače in trde hrane za večjo družino. Prav tako jim je izredno otežkočeno družinsko življenje, saj se je zdravstveno stanje starih staršev v letih po omejitvi gibanja na območju za pešce, seveda letom primerno, le še poslabšalo in praktično ne morejo več priti do prebivališča. Tudi odhodi za vse počitnice in vikende so izredno otežkočeni, saj se ne morejo odpraviti do 9.30 zjutraj in so tako prisiljeni vleči vso prtljago preko območja za pešce, včasih tudi večkrat, z avtom ki lahko stoji najbližje z utripajočimi lučmi. Obenem opozarja na ustavno načelo enakosti in ob tem rešitev podobnih problemov prebivalcev ulice B. (primeri C.C., Č.Č., D.D., E.E., F.F. in G.G.) in verjetno še nekaterih. Ob tem pripominja, da imajo možnost parkiranja vozila na dvorišču hiše na ... . Ni evropskega mesta s številom prebivalcev primerljivih z Ljubljano, ki bi imelo tako veliko območje omejenega gibanja) upoštevajo srce mestnega jedra – njegove prebivalce in jim omogočajo poseben režim, saj gre le za nekaj posameznikov in torej nekaj posamičnih dnevnih prevozov, ki jih prav vsi prebivalci starih mestnih jeder opravijo z največjim občutkom za okolje in sprehajalce, kar seveda velja tudi za podpisane, saj so sami prav gotovo največji uporabniki območja za pešce in tako nagnjeni k že tradicionalni prilagodljivosti in strpnosti pri premikanju.

Z izpodbijano odločbo je Oddelek za gospodarske dejavnosti in promet na podlagi 36. člena Odloka o cestnoprometni ureditvi (Uradni list RS, št. 122/07), 17. in 207. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06), 19 in 29. člena Odloka o organizaciji in delovnem področju Mestne uprave Mestne občine Ljubljana, v zadevi izdaje dovolilnice za prevoz območja za pešce, prošnji za izdajo dovolilnice za prevoz območja za pešce z veljavnostjo tudi izven dostavnega časa (ta je med 6:00 in 9:30 uro) – torej časovno neomejeno - ni ugodil. Dne 23. 9. 2010 se je vlagatelj zaslišanja udeležil in ponovil vse svoje zahteve in navedbe iz svoje prošnje. Vlagatelja je pristojni organ MOL seznanil, da je ... trg območje za pešce s popolno prepovedjo motornega prometa in da lahko pristojni organ po 36. členu Odloka o cestnoprometni ureditvi (Uradni list RS, št. 122/07) dovoze, dostavo kakor tudi dovoze na lastna parkirna mesta ali v garaže preko takšnega območja za pešce dovoljuje le z veljavnostjo v dostavnem času med 6:00 in 9:30 uro izven navedenega časa pa ne. Iz posebej utemeljenih razlogov se lahko sicer izda dovoljenje za enkraten prevoz območja za pešce tudi izven dostavnega časa z veljavnostjo dan ali največ nekaj dni (odvisno od utemeljenega razloga – selitev, gradnja), nikakor pa ne celoletno dovoljenje. Za vsako takšno dovoljenje z veljavnostjo izven dostavnega časa je potrebno podati pisno prošnjo z navedbo utemeljenega razloga in podatkov o dostavnem vozilu ter navedbo časovnega obdobja, v katerem so dovoljenja nujno potrebna. Vlagatelj je že imetnik dovoljenja za dovoz na ... trg z veljavnostjo v dostavnem času med 6:00 in 9:30 uro za leto 2010, seznanjen pa je tudi, da lahko za svoje vozilo pridobi tudi dovolilnico za parkiranje na rezerviranih parkirnih mestih za stanovalce z območij za pešce za ceno 50,00 EUR/leto. Vlagatelj je bil seznanjen tudi z možnostjo posluževanja brezplačnih storitev dveh električnih vozil, ki vozita znotraj območij za pešce – tako imenovanih vozil „...“ kot pomoč stanovalcem znotraj območij za pešce pri vsakdanjih življenjskih potrebah in pa tudi omogočeno možnost najetja posebnih dveh taksi vozil, ki sta bili izbrani na javnem razpisu v skladu z Odlokom o cestnoprometni ureditvi in imata dovoljenje za 24 – urno dostopanje na vsa območja za pešce v Ljubljani. Glede vlagateljeve navedbe o neenakosti reševanja podobnih problemov na drugih območjih za pešce v Ljubljani je bilo vlagatelju pojasnjeno, da obstajata v Ljubljani dve različni vrsti območij za pešce in sicer prva je s popolno prepovedjo prometa, kjer ima tudi sam stalno bivališče in na takih območjih se ne dovoljuje celoletnih časovno neomejenih dostopov z motornimi vozili na parkirna mesta na dvoriščih ali garažah ampak samo v dostavnem času med 6:00 in 9:30 uro, na območjih za pešce, kjer pa je le delno omejen promet z motornimi vozili, pa lahko pristojni organ dovoli dovoz na lastno parkirno mesto ali garažo tudi z veljavnostjo izven dostavnega časa.

V pritožbi je tožnica navedla, da ji je kršena določba 14. člena Ustave RS, torej pravica do enakosti pred zakonom in nadalje, določba 33. člena Ustave (pravica do zasebne lastnine in dedovanja). Vlagateljica opozarja na določbo 1. odstavka 36. člena Odloka. Vlagateljica je že v svoji prošnji eksplicitno navedla posebej utemeljene razloge, na podlagi katerih bi bila upravičena do izdaje dovoljenja za dostavo izven dostavnega časa. Izpodbijana odločba je njihov pomen „zmanjšala“ na minimum. Z omejevanjem dostopa do prebivališča na naslovu ... v Ljubljani je kakovost življenja štiri-članske družine bistveno zmanjšana. In sicer je motena že preskrba z osnovnimi življenjskimi potrebščinami. V bližini naslova ni niti ene trgovine s prehrambenimi, čistilnimi ter temu podobnimi izdelki. Štiri – članska družina, ki jo med drugim sestavljata tudi dva šolo – obvezna otroka, ter občasno pridruženi družinski člani – stari starši, pa zahtevajo večjo količino le-teh. Da se trgovine odpirajo ob 9:00 uri in torej v roku pol ure ni mogoče opraviti vseh nakupov ter v okviru dostavnega časa vse navedeno „spraviti“ na varno. Ob tem pa je odveč omeniti strahovite posledice ne – izjemnega omejevanja dostopa v primeru hujših zdravstvenih težav katerega od članov ožje ali širše družine oziroma ali ob primeru potrebe po naglem postopanju. Pri vsem tem omejevanju dostopa nedvomno za kršenje ustavno določenih človekovih pravic in temeljnih svoboščin, predvsem načel enakosti in pravice do zasebne lastnine, kot tudi za kršenje določila 72. člena Ustave, ki določa, da ima vsakdo v skladu z zakonom pravico do zdravega življenjskega okolja, in da država skrbi za zdravo življenjsko okolje. Po mestnem jedru naj bi brezplačno vozili dve električni vozili, ki naj bi prebivalcem mesta Ljubljane lajšali opravke znotraj zapore prometa v mestnem središču. Prvo vozilo vozi do Stritarjeve pri Tromostovju, po Čopovi, Wolfovi in Hribarjem nabrežju, drugi pa do mestne hiše po Mestnem Gornjem in Starem trgu. Navedeno sicer drži, vendar pa se pri tem venomer pozablja, da ima vozilo „...“ omejen delovni čas. Vozi namreč od 10. do 18. ure, poleg tega pa gre bolj kot ne, za turistično znamenitosti mesta Ljubljane. Ob tem pa je tudi dejstvo, da ima vlagateljica in njena družina obveznosti tudi pred 10. in po 18. uri. In poleg tega v pozno-jesenskem in zimskem času ta storitev ne obratuje. Kar pa se tiče taksi službe, po območju za pešce vozita dva tako imenovana London taksija. Če nista na vožnji, sta taksija dosegljiva na Stritarjevi ulici in sicer med 9.30 in 24. uro. Zopet je potrebno omeniti nujnost dostopa izven navedenih okvirov in sicer med 24.00 in 6: uro, poleg tega pa se je potrebno z voznikoma taksijem dogovoriti vnaprej, občasno nekaj minut pred dejanskim odhodom, običajno pa kar dan pred predvideno obveznostjo. Na taksista je potrebno počakati s celotno prtljago na vhodu ter za prevoz tudi plačati. Cena storitev pa ni povsem neomembe vredna. Glede na opisano problematiko vlagateljica ocenjuje, da so brez vsakršnega dvoma podani pogoji za izdajo dovolilnice za prevoz območja za pešce z osebnim vozilom, ki ni omejena na dostavni čas.

Z drugostopenjsko odločbo je župna MOL pritožbo zavrnil kot neutemeljeno. Ponavlja argumente iz prvostopenjske odločbe in pravi, da v obravnavani zadevi ni prišlo do kršitev ustavnih načel oziroma temeljnih človekovih pravic in svoboščin, na katere se pritožnica sklicuje. Z odlokom se zagotavlja varen in nemoten promet na občinskih cestah v Mestni občini Ljubljana, v okviru katerega so določeni tudi parkirni prostori, na katerih lahko parkirajo vozila lastniki stanovanj na območju, ker stalno stanujejo oziroma opravljajo prevoze območja za pešce pod določenimi pogoji. Gre za omejeno uporabo prevozov območja za pešce, zato lahko ustrezno dovolilnico pridobi le tisti, ki izpolnjuje taksativno naštete pogoje Odloka. Ti so naslovljeni na vse prebivalce mesta Ljubljana enako, prav tako so prevozi območja za pešce vsem prebivalcem dostopni pod enakimi pogoji. Tisti, ki pogojev za pridobitev dovolilnice ne izpolnjuje, pa je ne more dobiti. Glede na navedeno tudi pritožbene navedbe, da je z omejevanjem dostopa do prebivališča na naslovu Ljubljana,..., Ljubljana, kakovost življenja družine pritožnice bistveno zmanjšana, ne morejo biti upoštevane. Je v povsem enakem položaju kot vsi, ki vlagajo vloge za izdajo dovolilnice za prevoz območja za pešce – Prešernovega trga v Ljubljani z motornimi vozili z veljavnostjo tudi izven dostavnega časa. Izpodbijana odločba temelji na stališču, da se dovolilnica izda le skladno z določili Odloka. Po presoji tega pritožbenega organa ta odločitev ne posega na raven ustavne pravice do zasebne lastnine in tudi ne posega na raven ustavne pravice do zdravega življenjskega okolja, kamor sodi pravica do sonca, svetlobe in zračnosti. Glede na vse navedeno pritožbeni organ ocenjuje, da izpodbijana odločba ne krši ustavnih pravic pritožnice. Pritožnica ne more uspeti z ugovorom o neenakem in neustavnem ravnanju, saj bi drugačno obravnavanje vloge pritožnice pomenilo kršitev določb postopka ter napačno uporabo materialnega prava in posledično neenako obravnavanje ostalih vlog za izdajo dovolilnic.

Tožnica vlaga tožbo zaradi kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Tožnica na podlagi 1. točke 1. odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu in določbe 2. odstavka 33. člena ZUS-1, v roku vlaga predmetno tožbo zaradi kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin, zoper odločbo Mestne občine Ljubljana, opr. št. 3710-764/2010-12 z dne 27. 1. 2011, ki jo je toženka prejela dne 17. 2. 2011. Tožnica A.A. ima stalno prebivališče na ... v Ljubljani in je ob tem zakonska partnerica lastnika stanovanja na ... v Ljubljani H.H., ob tem pa je tudi lastnica osebnega vozila, glede katerega je pridobila dovolilnice za prevoz območja za pešce za leta 2007, 2008, 2009, 2010 in 2011. Tožnica je do prelomnega datuma 1. 1. 2008, ko je prešel v veljavo Odlok o cestno prometni ureditvi, s svojo štiričlansko družino nemoteno prebivala na naslovu ... v Ljubljani. Z navedenim dnem pa se je kakovost njenega bivanja bistveno poslabšala, saj je tega dne pričela veljati prepoved vožnje preko območja za pešce izven dostavnega časa, ki ga je Odlok omejil na čas med 6.00 in 9.30 uro. Kot bistven in največji problem tožnica izpostavlja oskrbo z osnovnimi življenjskimi potrebščinami. Prav gotovo je mogoče na tovrstna opozorila odgovoriti z dejstvom, da obstoji trgovinska veriga, ki opravlja dostavo tudi na dom, česar se sicer tožnica in njena družina nedvomno poslužuje, a to prav gotovo ni rešitev za vse druge težave z oskrbo in prav gotovo ne more predstavljati argumenta ob tehtanju posega v ustavno določene pravice. Drugi vidik omejevanja prevoza območja za pešce pa predstavlja težava, ko se pokaže potreba po nujnem prevozu v zdravstveno institucijo. Ob teh najbolj perečih težavah ostajajo že skorajda omembe nevredne težave ob dostavi pohištva, težave ob sicer redkih, a ne neobstoječih selitvah, nošnja potovalk, opreme in škatel s hrano ob odhodu na počitnice in prihodu domov ter druge težave, kakršne so za večino nepredstavljive. Ustava v 33. členu zagotavlja pravico do zasebne lastnine in dedovanja. S tem varuje eno izmed področij človekove svobode, svobodo na premoženjskem področju. 33. člen torej varuje lastninsko svobodo kot enega od odrazov svobode posameznika v skupnosti in ima kot tak dvojni varovalni učinek. Na eni strani varuje konkreten položaj imetnika pravice pred oblastnimi posegi v njegovo lastninsko sfero, na drugi strani pa varuje pravni institut lastnine oziroma lastninske pravice. Varstvo po 33. členu zajema naslednje elemente lastnine: svobodo pridobivanja lastnine, obstoj lastnine in pravico do odtujevanja in zaupanje v pridobljene pravice. Ob tem izvajanju pa gre dodati tudi dejstvo, da lastninska svoboda posameznikov ni neomejena, temveč zanjo velja splošna ustavna določba o dopustnosti omejevanja človekovih pravic in svoboščin na podlagi 3. odstavka 15. člena Ustave RS. Pri utemeljevanju dopustnosti poseganja v ustavno pravico iz 33. člena je treba opraviti presojo, ali je poseg v skladu z načelom sorazmernosti, in je torej poseg dopusten, če je primeren za dosego zaželenega, ustavno dopustnega cilja, nujen v smislu, da cilja ni mogoče doseči z nobenim blažjim posegom v ustavno pravico ali celo brez njega in sorazmeren v ožjem pomenu. Omejitve lastninske svobode so posebej opredeljene v 67. členu kot t.i. socialna vezanost lastnine. Slednje navedeni člen torej izrecno nalaga zakonodajalcu, da določi vsebino lastnine in na ta način postavlja omejitve lastninski svobodi, kar pa je ravno tako podvrženo načelu sorazmernosti, kot navajata komentatorja ustave dr. Virant in dr. Šturm. Zakonodajalec mora torej pri urejanju vsebine lastnine upoštevati na eni strani temeljno vrednostno opredelitev Ustave v prid premoženjski svobodi in na drugi strani javne interese po omejevanju absolutnosti te svobode. Vsaka omejitev lastninske svobode pomeni poseg v 33. člen, ki je ustavno dopusten samo, če zasleduje cilj, ki izhaja iz 67. člena. Zakonska ureditev, ki uvede omejitve lastninske svobode, lahko pomeni poseg v obstoječe lastninske položaje, enak učinek pa ima lahko tudi podzakonski predpis, kar se izkazuje kot relevantno v konkretnem primeru, ko prihaja do omejevanja lastninske svobode z Odlokom o ureditvi cestnega prometa v MOL oziroma na tej podlagi sprejeti odredbi o določitvi območij popolne prepovedi prometa. Lastniku sicer ostaja lastninska pravica, vendar je le-ta okrnjena, njena vrednost pa zmanjšana. Pri tem je potrebno opozoriti na teoretsko zasnovano razlikovanje med razlastitvenimi posegi, ko je lastninska pravica tako izvotljena, da ostaja lastniku zgolj „nudum ius“ oz. gola pravica, omejitve lastninskih upravičenj, ki pa ne pomenijo razlastitve, pa teorija imenuje „razlaščujoči posegi“, ki pa po mnenju teoretikov – komentatorjev Ustave RS ne morejo biti dopustni in državi nalagajo dolžnost, da plača odškodnino oz. nadomestilo, saj imajo lahko za lastnika zelo težke posledice, podobne tistim, ki nastanejo pri razlastitvi. Kadar se z omejitvami lastninskih upravičenj posega v obstoječa lastninska upravičenja, pa je potrebno nameniti pozornost načelu zaupanja v pravo (s tem načelom so pravni subjekti varovani pred spremembami pravnega položaja na slabše) in varovanje pridobljenih pravic- kar je sestavni del varstva lastnine po 33. členu Ustave. Zakonodajalec oz. izdajatelj podzakonskega predpisa mora torej posebno pozornost nameniti prizadetim subjektom in predvideti bodisi prehodni režim ali pravično nadomestilo, s čimer izravnava „posebno žrtev“. Navedeno velja a fortiori za spremembe podzakonskih predpisov, v zvezi s čimer komentatorji poudarjajo, da je potrebno upoštevati lastninska razmerja in reševati načelo zaupanja v pravo s prehodnim režimom, finančnimi izravnavami in določitvijo izjem, kajti tudi pri posegih v lastninska upravičenja, ki se izvedejo s podzakonskimi predpisi – prostorskimi akti in akti o zavarovanju (ko ne prihaja v poštev razlastitev), gre za določanje načina uživanja lastnine, s tem pa je prizadeta vrednota 2., 33. in 67 člena Ustave. Za razliko od zakonov prostorski akti in akti o zavarovanju prizadenejo manjši krog lastnikov, so torej specialnejši in kot taki predstavljajo posebno žrtev, kar je treba upoštevati z institutom izravnave na podlagi 33. in 67. člena. Pravica do izravnave obstaja, če poseg zmanjša dotlej veljavna lastninska upravičenja in tako poslabša lastnikov položaj, izključena je zgolj v primeru, kadar gre za poseg, ki bi ga moral skrben lastnik predvideti (merilo teže posega – presoja se bistvenost omejevanja lastninskih upravičenj, merilo enakosti bremen oz. merilo „posebne žrtve“, merilo predvidljivosti v povezavi z merilom situacijske vezanosti (ali je novi režim le izraz dotlej latentne socialne vezanosti nepremičnine, ki izhaja iz njene lege in drugih naravnih danosti. V konkretnem primeru tožnica pod navedene abstraktne ustavne in zakonske določbe subsumira predmetne razlaščujoče posege, ki so bili uvedeni z Odlokom o cestnoprometni ureditvi (v nadaljnjem besedilu Odlok), sprejetim na podlagi 15. in 16. člena Zakona o varnosti cestnega prometa (v nadaljnjem besedilu: ZVCP), ki je podzakonski akt, na katerega se med drugim komentatorji Ustave izrecno obračajo. Z uveljavitvijo Odloka je namreč prenehal veljati Odlok o cestnoprometni ureditvi (Uradni list RS, št. 33/01), ki je stanovalcem območja Prešernovega trga dovoljeval prevoz območja brez omejitev in je novi Odlok z omejevanjem prevoza območja za pešce bistveno zmanjšal dotlej veljavna lastninska upravičenja. Bistveni poudarki veljavnega Odloka, ki zadevajo izpostavljeno problematiko predmetne tožbe, so v 32. členu, v katerem daje Odlok Mestnemu svetu pooblastilo, da določi območja za pešce, ki se delijo na: območja za pešce s popolno prepovedjo motornega prometa in območja za pešce z omejenim lokalnim prometom. Mestni svet MOL je dne 6. 7. 2009 z Odredbo o določitvi območij za pešce (v nadaljevanju: Odredba) v 2. členu določil Prešernov trg kot območje za pešce s popolno prepovedjo motornega prometa. Nadalje Odlok v 33. členu določa prometni režim na območjih popolne prepovedi motornega prometa, ko določa, da je prepovedana vožnja z motornimi vozili in dovoljuje zgolj vožnjo intervencijskih vozil – kar nadalje razdeljuje v 34. členu, v katerem dovoljuje promet intervencijskih vozil, vozil podjetij, ki imajo koncesijo za prevoz pacientov, vozil za zbiranje in odvoz odpadkov ter čiščenje javnih površin, vozil zdravstvenih delavcev (obisk zdravnika na domu, patronažna služba), vozil na domu zaradi nujnih neodložljivih storitev, potrebnih za njihovo zdravje in življenje, in dveh avtotaksi vozil, izbranih na javnem razpisu. V 35. členu navaja še dodatne, dovoljene izjeme v 36. členu pa ureja prevoze stanovalcev do njihovih bivališč ter s tem v zvezi določa, da lahko vozila stanovalcev s stalnim bivališčem na območju za pešce, z dovolilnico prevozijo območje za pešce s popolno prepovedjo motornega prometa do lastnega parkirnega prostora ali garaže v dostavnem času, ob tem pa lahko organ izjemoma, zaradi posebej utemeljenih razlogov, izda dovoljenje tudi za dostavo izven dostavnega časa. Glede na dejstvo torej, da je pravica do prevoza območja za pešce omejena na zgolj dostavni čas med 6.00 in 9.30 uro, je moč ugotoviti, da je tožnici (in drugemu ožjemu krogu lastnikov – v teoriji označenih z izrazom: posebna žrtev) dejansko onemogočen prost dovoz do stanovanja z vozilom, s čimer Odlok in na njegovi podlagi sprejeta Odredba posegata v ustavno pravico do zasebne lastnine in na podlagi 33. člena in v zvezi s slednjo povezano določbo 67. člena Ustave. Hkrati pa je kršena tudi določba 2. člena Ustave; sinteza kršenih pravic treh navedenih določb pa pomeni kršitev načela zaupanja v pravo, saj Odlok (s posledično sprejeto Odredbo) bistveno strožje ureja režim prevoza območja Prešernovega trg (po prej veljavnem Odloku iz leta 2001 je namreč tožnica vsako leto pridobila tako parkirno dovolilnico, kot tudi dovolilnico za prevoz območja za pešce), pri tem pa obstoječih lastninskih razmerij in načela zaupanja v pravo ne rešuje s prehodnim režimom, s finančnimi izravnavami ali z eventuelno določitvijo izjem. Tožnici je namreč odvzeta možnost dovoza do njenega stalnega bivališča, pri čemer gre poudariti, da je eden od vidikov uživanja lastnine nesporno tudi v tem, da ima lastnik oziroma uporabnik dovoz do nepremičnine z vozilom, ter da je dovoz mogoč tudi za urgentne primere ter v primeru servisnih in vzdrževalnih del, s katerimi se ohranja in vzdržuje vrednost premoženja. V tovrstnih primerih ni mogoče govoriti o določanju izjem v smislu izravnavanja. Poseg v takšno svobodo je dopusten samo, če zasleduje cilj iz določbe 67. člena, torej če je za dosego tega cilja poseg primeren in neobhodno potreben ter s koristjo, ki jo prinaša, sorazmeren. Če se torej test sorazmernosti aplicira na konkreten primer razlaščujočih posegov, je moč ugotoviti, da je sicer ukrep primeren za dosego zaželenega, ustavno dopustnega cilja – prepovedi prometa v ožjem mestnem središču, nujen v smislu, da cilja ni mogoče doseči z nobenim blažjim posegom v ustavno pravico ali celo brez njega, kar nedvomno drži, saj si je dejansko težko predstavljati Prešernov trg brez prometa, v kolikor ne bi veljala popolna zapora in sorazmeren v ožjem pomenu, torej je moč trditi, da prinaša korist, ki jo zasleduje. Vendar zgolj na abstraktnem nivoju, ki pa ne zadeva specialne skupine ljudi na območju Prešernovega trga. Ta specialna skupina – prebivalci Prešernovega trga in njihove pravice, so bile neupoštevane ali mataforično rečeno povsem povožene, brez ustreznega nadomestila, prav tako pa je bilo z omejitvijo veljavnosti dovolilnic na dostavni čas na podlagi 21. in 36. člena Odloka v povezavi s 33. členom Odloka kršen vidik pravne države, opredeljen v 2. členu Ustave – prepoved čezmernih posegov oziroma načelo sorazmernosti na konkretnem nivoju. Če pa se predvideva, da gre za zmanjšanje obremenitve mestnega jedra s prometom, potem je treba preveriti, ali je uporabljeno sredstvo primerno in nujno, korist, ki naj bi jo ta omejitev prinesla pa v sorazmerju s prizadetostjo ustavnih pravic. Že sama določitev območij za pešce, omejitev stanovalcev z območja za pešce do pravice prevoza območja za pešce in ukinitev pravice do kratkotrajne ustavitve, ki jo je uvedel Odlok, in s katero je Mestni svet kršil 14., 33. in 67. člen Ustave, je nesorazmeren s stopnjo prizadetosti ustavnih pravic posameznikov. Omejitev veljavnosti dovolilnice na tako kratek čas in hkrati na čas v dnevu, ko je možnost dejanske izrabe pravice zelo majhna, pa je še nadaljnja prekomernost ukrepa mestnega sveta. Hkrati pa tudi korist, ki naj bi se pridobila v korist skupnosti, v primerjavi s prizadetostjo pravic tožnice ni tolikšna, da bi bila teža te omejitve ustrezno upravičena. Omejitev bi po mnenju tožnice morala biti takšna, da bi v kar najmanjši možni meri vplivala na njene pravice in interese. S tem v zvezi tožnica dodaja, da sicer ne nasprotuje popolni prepovedi prometa na ... v Ljubljani. Povsem samoumevno je tudi dejstvo, da ob prireditvah, ko je na območju Prešernovega trga gomila ljudi, nikomur (z izjemo intervencijskih vozil) ne more biti dovoljeno voziti na območje za pešce. Vendar pa ob tem opozarja, da poseg v ustavno pravico lastninske svobode in v načelo zaupanja v pravo ne more biti v skladu z načelom sorazmernosti v širšem pomenu, v kolikor prezre skupino, ki je z ukrepom najbolj prizadeta, in za njih primarno ne določa izjem (ekstenzivno določanje izjem, ki so upravičene do prevoza območja za pešce in se nanašajo na „posebne žrtve“ - stanovalce Prešernovega trga), niti sekundarno ne določa finančne izravnave. Za uvedbo tretje možnosti – prehodnega režima, v katerem bi se lahko tako prebivalci kot tudi mestna uprava bolje prilagodili na novo – uvedene razmere, ko bi mestna uprava zagotovila vozilu „...“ podobna brezplačna prevozna sredstva ali za stanovalce ožjega mestnega jedra brezplačne avto-taksije, pa je tako ali tako že davno prepozno. Na koncu izvajanj tožnica še navaja situacijo, ki je MOL prepoznala kot izjemno in tožnici dopustila prevoz območja za pešce izven dostavnega časa. Tožnica se je z družino odpravila na smučanje in ob tem zaprosila za dovolilnico za dostavo na območju za pešce (za izjemen prevoz območja Prešernovega trga ob odhodu in vrnitvi). Dovolilnica je bila izdana ter ob tem izstavljen Zahtevek za plačilo upravne takse in občinske takse za rabo odstavljenih mest v višini 39,37 EUR. Pri povratku je družina zaradi višje sile (slabega vremena) zamudila dovoljeni vhod v območje za pešce, prevoz območja za pešce pa naslednjega dne ni bil več dovoljen, niti v posledici neizkoriščene pravice ni bil vrnjen že plačani znesek 40 EUR kot nadomestilo za izdano dovoljenje.

Tožnica meni, da je bilo z izpodbijano odločbo poseženo v njene ustavno varovane pravice, in sicer pravico do lastninske svobode na podlagi 33. in 67. člena Ustave ter je bilo kršeno načelo zaupanja v pravo na podlagi 2., 33. in 67. člena Ustave RS, pri čemer je podan razlog po določbi 2. odstavka 33.člena ZUS-1, hkrati pa je podan tudi razlog, po 1.točki 1. odstavka 27. člena ZUS-1, zato meni, da je njena tožba utemeljena. Predlaga, da izpodbijano odločbo MOL z dne 27. 1. 2011 spremeni tako, da tožničini prošnji za izdajo dovolilnice za prevoz območja za pešce – ..., Ljubljana z veljavnostjo tudi izven dostavnega časa, torej časovno neomejeno, ugodi, podredno pa, da odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje toženki in povrnitev stroškov upravnega spora.

V odgovoru na tožbo toženka pravi, da je tožnici pojasnila, da obstajata v Ljubljani dve različni vrsti območij za pešce in sicer prva s popolno prepovedjo prometa, kjer ima tožnica tudi stalno prebivališče - na takih območjih se ne dovoljuje celoletnih časovno neomejenih dostopov z motornimi vozili na parkirna mesta na dvoriščih ali garažah, ampak le in samo v dostavnem času med 6.00 in 9.30 uro. Na območjih za pešce, kjer je le delno omejen promet z motornimi vozili, pa lahko pristojni organ dovoli dovoz na lastno parkirno mesto ali garažo tudi z veljavnostjo izven dostavnega časa. Po mnenju tožene stranke v obravnavani zadevi ni prišlo do kršitev ustavnih načel oziroma temeljnih človekovih pravic in svoboščin, na katere se tožnica sklicuje. Z Odlokom se zagotavlja varen in nemoten promet na občinskih cestah v MOL, v okviru katerega so določeni tudi parkirni prostori, na katerih lahko parkirajo vozila lastniki stanovanj na območju, kjer stalno stanujejo oz. opravljajo prevoze območja za pešce pod določenimi pogoji. Gre za omejeno uporabo prevozov območja za pešce, zato lahko ustrezno dovolilnico pridobi le tisti, ki izpolnjuje taksativno naštete pogoje Odloka. Ti so naslovljeni na vse prebivalce mesta Ljubljana enako, prav tako so prevozi območja za pešce vsem prebivalcem mesta dostopni pod enakimi pogoji. Tisti, ki pogojev za pridobitev dovolilnice ne izpolnjuje, pa je ne more dobiti. Glede na navedeno tudi tožbene navedbe, da je z omejevanjem dostopa do prebivališča na naslovu Ljubljana,..., Ljubljana, kakovost življenja družine tožnice bistveno zmanjšana, ne morejo biti upoštevane. Tožnici z izpodbijano odločbo ni bila kršena pravica do enakosti pred zakonom oz. do enakega varstva pravic in tudi ni kršeno načelo sorazmernosti. Z Odlokom se zagotavlja varen in nemoten promet na občinskih cestah v MOL. Tožnica je v povsem enakem položaju kot vsi, ki vlagajo vloge za izdajo dovolilnice za prevoz območja za pešce – Prešernovega trga v Ljubljani z motornimi vozili z veljavnostjo tudi izven dostavnega časa. Navedeno po stališču tožene stranke pomeni, da ni bilo kršeno načelo enakosti pred zakonom iz 2. odstavka 14. člena Ustave RS. Določba 2. odstavka 14. člena Ustave zagotavlja splošno enakost pred zakonom. Zakonodajalca zavezuje, da enake položaje pravnih subjektov uredi enako, različne pa različno. Načelo enakosti pred zakonom ne pomeni, da zakon ne bi smel različno urejati enakih položajev subjektov pač pa, da tega ne sme početi samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga. Izpodbijana odločba temelji na stališču, da se dovolilnica izda le skladno z določili Odloka. Po mnenju tožene stranke odločitev ne posega na raven ustavne pravice do zasebne lastnine in tudi ne posega na raven ustavne pravice do zdravega življenjskega okolja, kamor sodi pravica do sonca, svetlobe in zračnosti in tudi ne krši ustavnih pravic tožnice.

Tožba je utemeljena.

Tožnica je vložila tožbo zoper odločbo prvostopenjskega organa, ki je javnopravni, enostranski in oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije lokalne skupnosti, in s katerim je odločeno o pravici in pravni koristi tožnice glede izdaje dovoljenja za dostop oziroma dostavo z osebnim avtomobilom do stalnega bivališča tožnice izven določenega dostavnega časa. Gre torej za akt v smislu 2. odstavka 2. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/2006, 62/2010), zoper katerega je dopusten upravni spor po 1. odstavku 2. člena ZUS-1. Tožnica je med drugim zahtevala odpravo izpodbijanega akta, pri tem pa je uveljavljala, da so ji z izpodbijanima aktom kršene določene ustavne pravice. Zato je sodišče tožbo sprejelo v obravnavo na podlagi 1. in 2. člena ZUS-1, pri čemer je upoštevalo, da tožnica uveljavlja nezakonitost in odpravo izpodbijanega akta tudi zaradi kršitve ustavnih pravic (2. odstavek 33. člena ZUS-1). Ker so človekove pravice sestavni del preizkusa zakonitosti upravnega akta v upravnem sporu po 2. členu ZUS-1, v obravnavanem primeru zaradi subsidiarnosti upravnega spora po 1. odstavku 4. člena ZUS-1, pride v poštev upravni spor po 2. členu ZUS-1. Med strankama ni sporno, da se vloga tožnice za izdajo dovolilnice nanaša na dostop oziroma dostavo z osebnim avtomobilom na javni občinski cesti. Za varen in nemoten potek prometa na občinskih cestah so odgovorne občine, ki tudi določijo prometno ureditev oziroma prometne omejitve (7., 24., 40. točka 1. odstavka 2. člena, 11. odstavek 4. člena, 39. člen in 100. člen Zakona o cestah, ZCes-1, Uradni list RS, št. 109/2010), pri čemer so osebe s stalnim prebivališčem lahko po zakonu pozitivno diskriminirane v zvezi z omejitvami pri uporabi javne ceste (37. člen ZCes-1). Z vidika ZCes-1 izpodbijani akt, ki temelji na določbi o popolni prepovedi motornega prometa (1. alineja 2. odstavka 32. člena in 1. odstavek 36. člena Odloka), torej nima nezakonitosti. Iz Odloka izhaja, da je bil sprejet na podlagi 15. in 16. člena ZVCP-1 in v konkretnem primeru je relevantna določba 1. odstavka in 1. alineje 2. odstavka 15. člena ZVCP-1, ki pravi, da je za varen in nemoten promet na občinskih cestah odgovorna občina in da občina določi prometno ureditev na občinskih cestah. Popolno prepoved motornega prometa, tako kot je to urejeno v Odloku in ki ureja več izjem, je mogoče upoštevati kot prometno ureditev v smislu varnega in nemotenega prometa po 1. in 2. odstavku 15. člena ZVCP-1. Z navedenega vidika (3. odstavek 153. člena Ustave) po oceni sodišča izpodbijana odločba ni problematična.

Z vidika načela oziroma pravice do enakosti pred zakonom (14. člen Ustave), kar je tožnica uveljavljala v pritožbi, izpodbijani akt ni nezakonit. Kajti tožnica ni izkazala domneve, da bi bila negativno diskriminirana glede na nekega drugega prebivalca oziroma prebivalce v istem mestnem območju, v bistveno enakih dejanskih okoliščinah, kjer velja popolna prepoved motornega prometa v smislu Odloka. Argument, s katerim se je branila tožena stranka v drugostopenjski odločbi, kjer je navajala razlike med območjem popolne prepovedi motornega prometa in območjem za pešce z omejenim lokalnim prometom, je dovolj prepričljivo zavrnil domnevo, da bi bila tožnica nedopustno diskriminirana. Pavšalno sklicevanje tožnice na prometne režime v mestih izven Slovenije pa z vidika ustavnega načela enakosti pred zakonom ni relevantno.

Kar zadeva pravico do zdravega življenjskega okolja, sodišče ugotavlja, da se je tožnica v pritožbi zelo pavšalno sklicevala na to pravico in na obveznost države, da skrbi za zdravo življenjsko okolje. Iz pritožbe niti iz tožbe ne izhaja, na kateri element te sicer zelo široke pravne norme se tožnica sklicuje, zato sodišče ob upoštevanju določbe 34. člena Odloka, ki dovoljuje promet intervencijskih vozil, vozil za prevoz pacientov ter zdravstvenih delavcev, vozil socialnih služb potrebnih za zdravje in življenje ljudi, tožničin ugovor glede pravice do zdravega življenjskega okolja kot preveč pavšalnega ne more vzeti v natančnejšo obravnavo. Določena „kakovost življenja“ po subjektivni oceni tožnice tudi ni ustavno zavarovana pravica. Sodišče je zato pritožbene navedbe v povezavi s tožbenimi dopolnitvami lahko vzelo v natančnejšo obravnavo samo z vidika varstva zasebnosti (35. člen Ustave, 8. člen Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, MKVČP, Uradni list RS, MP, 7/1994, št. 33) tožnice v povezavi z nemotenim uživanjem lastninske pravice na stanovanju (33. člen Ustave in 1. člen Protokola št. 1 k MKVČP). Človekove pravice se uresničujejo neposredno na podlagi Ustave (1. odstavek 15. člena Ustave) in njihovo spoštovanje in varstvo veže vse državne organe in organe lokalnih skupnosti v postopkih odločanja o posamičnih zadevah. Stranka pa ima zoper odločitev, za katero stranka meni, da posega v človekove pravice, pravico do sodnega varstva pred neodvisnim in nepristranskim sodiščem (23. člen Ustave). Varstvo človekovih pravic v postopkih posamičnega odločanja pred organom lokalne skupnosti ali drugim državnim organom pomeni, da mora organ najprej ugotoviti, ali določena odločitev pomeni poseg v ustavno pravico ali ne. Čeprav bi bilo mogoče interpretirati izpodbijani akt v tem smislu, da je prvostopenjski organ v obrazložitvi akta z navajanjem dejstev, da ima tožnica dovoljen dostop v času dostave, da ima izven tega na voljo storitve vozil „...“ in dveh taksijev, da ima pod določenimi pogoji zagotovljen parkirni prostor, ciljal na pravno relevantne elemente presoje z vidika načela sorazmernosti (3. odstavek 15. člena Ustave), pa je vendarle drugostopenjski organ v obrazložitvi jasno navedel, da v predmetni zadevi ne gre za poseg v ustavno pravico. S tem je tožena stranka kršila materialno pravo in sicer določbo 1. odstavka 36. člena Odloka v zvezi z 33. (in 35.) členom Ustave oziroma 1. členom Protokola št. 1 h MKVČP (ter 8. členom MKVČP). Dejstvo, ki izhaja iz izpodbijane odločbe, da tožnica lahko prevozi območje za pešce le v dostavnem času, to je vsak dan med 6.30 in 9.00 uro zjutraj (33., 34., 35. in 36. člen Odloka), nedvomno pomeni poseg v pravico do nemotenega uživanja lastnine tožnice iz 33. člena (in 35. člena) Ustave oziroma 1. člena Protokola št. 1 h MKVČP (in 8. člena MKVČP); med strankama ni sporno, da je bil pred uveljavitvijo Odloka prometni režim manj omejujoč za tožnico in da je do spremembe prišlo dne 1. 1. 2008, do takrat pa je tožnica nemoteno bivala na naslovu …, Ljubljana. Z omejitvijo prometa v smislu določil 33., 34., 35. in 36. člena Odloka po oceni sodišča ne gre zgolj za način uresničevanja pravice (2. odstavek 15. člena Ustave) do nemotenega uživanja lastnine in zasebnosti, ampak gre zaradi intenzivnosti omejevanja te pravice za poseg v to pravico, ki ga je treba presojati prek načela sorazmernosti (3. odstavek 15. člena Ustave). Tožena stranka, ker je zmotno štela, da ne gre za poseg v ustavno pravico tožnice, izpodbijane odločbe ni izdala ob upoštevanju in ustreznem varstvu omenjene ustavne pravice tožnice, zato je sodišče tožbi ugodilo. Sodišče je zadevo vrnilo v ponovni postopek in ni samo odločilo o stvari, ker je upravni spor po 1. in 2. členu ZUS-1 namenjen presoji zakonitosti izpodbijanega akta in ker so toženi stranki glede na naravo predmetne stvari natančno (bolj kot sodišču) poznani vidiki varstva javne koristi in bo morala tožena stranka v ponovnem postopku odločitev opreti na obrazloženo tehtanje z vidika načela sorazmernosti medsebojno konkurirajočih zavarovanih dobrin in popolno ugotoviti celovito in relevantno dejansko stanje zlasti glede vprašanja nujnosti omejitve ustavne pravice in glede sorazmerja v ožjem pomenu besede in sicer med omejitvijo pravice tožnice in varstvom pravic drugih, ki jim je omejitev v korist. Sodišče namreč ne vidi problema v tem, da omejitev ne bi bila veljavno predpisana na podlagi zakonskega pooblastila v predpisu lokalne skupnosti; ureditev tudi ni premalo določna, tako da bi dopuščala arbitrarno odločanje (prvi korak v presoji načela sorazmernosti); nedvomno je sporna omejitev prometa tudi primerna v tem smislu, da je s takšno ureditvijo možno doseči legitimen cilj, ki je po predvidevanju sodišča v okolju bolj prijaznem ozkem mestnem jedru (drugi korak v presoji načela sorazmernosti). Vendar pa bo ob celostni presoji posebnih pravic, ki gredo tožnici v tem prometnem režimu, ob presoji realnih možnosti za omilitev danih omejitev z vsebino določil 34. in 35. člena Odloka ter možnosti posebnih prevozov, ki jih omenja organ v obrazložitvi, ob oceni dejstev glede lege ponujanega parkirnega mesta, ob upoštevanju dejanskih možnosti prevoza čez omejeno prometno cono in parkiranja tožnice neposredno pred ali na dvorišču hiše, tožena stranka v ponovnem postopku morala ugotoviti, ali ni mogoče z neko drugo omejitvijo, ki bi tožnici manj posegla v njeno pravico, v enaki meri doseči legitimen cilj (tretji korak v presoji načela sorazmernosti – kriterij nujnosti) in če obstaja sorazmernost v ožjem pomenu besede, torej med prizadetostjo ustavne pravice tožnice na eni strani in koristmi pravic drugih oseb in udeležencev v prometu na drugi strani (četrti korak v presoji načela sorazmernosti). Vsega tega tožena stranka v izpodbijani odločbi ni ugotavljala, ker je zmotno štela, da ne gre za poseg v ustavno pravico tožnice. Če bo v ponovnem postopku tožena stranka ugotovila, da predmetni režim omejitve prometa za tožnico, ki ima stalno prebivališče v predmetnem območju, ni nujen ali da ni v sorazmerju v ožjem pomenu besede, in če bo ugotovila, da Odlok ne daje možnosti, da bi bil poseg v ustavno pravico tožnice v skladu z načelom sorazmernosti, bo morala tožena stranka spremeniti Odlok in na novi podlagi odločiti o vlogi tožeče stranke. Sodišče omenja možnost široke interpretacije določil drugega stavka 1. odstavka 36. člena in drugega stavka 4. odstavka 33. člena Odloka, ker le-ta implicitno izhaja iz odločbe Ustavnega sodišča v zadevi U-I-86/08 z dne 23. 6. 2010. V tej zadevi so namreč nekateri vlagatelji pobude (enako kot tožnica v predmetnem upravnem sporu) uveljavljali, da že imajo dovolilnice za dostop do bivališč z avtom v času dostave, pa Ustavno sodišče ni štelo, da so izčrpali vsa pravna sredstva in da jim predpis lokalne skupnosti neposredno posega v njihove pravice, ampak je Ustavno sodišče odločilo, da morajo najprej sprožiti ustrezen upravni postopek in nato upravni spor, če bo to potrebno (2. in 4. odstavek obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča) in na tej podlagi je Ustavno sodišče njihovo pobudo zavrglo.

Ker je tožena stranka kršila materialno pravo in je posledično nepopolno ugotovila dejansko stanje je sodišče tožbi ugodilo, izpodbijani akt odpravilo in zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek (4. in 2. točka 1. odstavka 64. člena ZUS-1). V ponovnem postopku je tožena stranka vezana na pravno mnenje sodišča, ki se nanaša na vodenje postopka in materialno pravo (4. odstavek 64. člena ZUS-1).

Obrazložitev k drugi točki izreka: Določilo 3. odstavka 25. člena ZUS-1 določa, da sodišče, kadar ugodi tožbi in upravni akt odpravi, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s pravilnikom, ki ga izda minister za pravosodje, prisojeni znesek pa plača toženec. Po določilu 2. odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Pravilnik, Ur. l. RS št. 24/2007), se tožniku, če je bila zadeva rešena na seji in je tožnik v postopku imel pooblaščenca, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 350 EUR.

Po določilu zadnjega stavka določila 3. odstavka 25. člena ZUS-1 prisojeni znesek plača toženec. Tožena stranka je dolžna plačati navedeni znesek tožeči stranki, povečan za 20% DDV, kar skupaj znese 420 EUR. Ta znesek mora tožena stranka plačati tožnici v 15 dneh od prejema sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonitimi zamudnimi obrestmi.