21. 6. 2022

SKLEP

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Strokovnega združenja lekarnarjev Slovenije, Maribor, in drugih, ki jih vse zastopa Odvetniška družba Kac & odvetniki, o. p., d. o. o., Maribor, na seji 21. junija 2022

sklenilo:

1.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti izraza "javni lekarniški zavod" v osmi alineji prvega odstavka 4. člena, petega odstavka 10. člena, 27. do 38. člena, četrtega odstavka 39. člena, druge alineje prvega odstavka 45. člena in drugega odstavka 121. člena Zakona o lekarniški dejavnosti (Uradni list RS, št. 85/16, 77/17, 73/19 in 186/21) se zavrže.

2.Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o lekarniški dejavnosti se zavrže.

OBRAZLOŽITEV

A.

1.Pobudniki, Strokovno združenje lekarnarjev Slovenije (v nadaljevanju združenje lekarnarjev) in 31 koncesionarjev za izvajanje lekarniške dejavnosti (v nadaljevanju koncesionarji), izpodbijajo določbe Zakona o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju ZLD-1), ki urejajo javni lekarniški zavod (izraz "javni lekarniški zavod" v osmi alineji prvega odstavka 4. člena in 27. do 38. člena ZLD-1), peti odstavek 10. člena ZLD-1, ki določa, da se dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne odvzame, če se na gravitacijskem območju podružnice lekarne ustanovi lekarna, določbi o časovni omejenosti podeljenih koncesij (četrti odstavek 39. člena in drugi odstavek 121. člena ZLD-1) ter drugo alinejo prvega odstavka 45. člena ZLD-1, ki določa pogoj za kandidata za koncesionarja, da je registriran pri pristojnem sodišču oziroma drugem registracijskem organu za izvajanje lekarniške dejavnosti kot samostojni podjetnik posameznik ali pravna oseba, zaradi neskladja s 1., 2., 14., 33., 67., 74., 120. in 140. členom Ustave. Izpodbijana ureditev naj bi bila v nasprotju tudi s 107. členom Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju PDEU) o prepovedi državnih pomoči. Pobudniki zatrjujejo tudi, da naj bi ZLD-1 omogočal, da ima eno lekarniško podjetje prevladujoč položaj na trgu na nekem širšem območju, z nekaterimi določbami pa naj bi ga celo spodbujal, kar naj bi nasprotovalo 74. členu Ustave in 102. členu PDEU. Pobudniki Ustavnemu sodišču predlagajo, naj razveljavi določbe ZLD-1 o javnem lekarniškem zavodu in naloži zakonodajalcu sprejetje zakona, s katerim bi se preoblikovali javni lekarniški zavodi v gospodarske družbe, katerih lastništvo bi bilo mogoče prenašati. Predlagajo tudi, naj Ustavno sodišče naloži zakonodajalcu privatizacijo javnih lekarniških zavodov na način, da bi se deleži odprodali na javnih dražbah, zaradi protiustavne pravne praznine pa tudi sprejetje ukrepov, ki bodo varovali konkurenco in preprečevali prevladujoč položaj. Pobudniki Ustavnemu sodišču predlagajo tudi, naj prekine postopek odločanja o ustavnosti izpodbijanih določb in predloži v predhodno odločanje Sodišču Evropske unije (v nadaljevanju SEU) ustrezna vprašanja o razlagi 107. člena PDEU.

2.Združenje lekarnarjev utemeljuje svoj pravni interes z navedbo, da izpodbijane določbe ZLD-1 posegajo neposredno v ustavne pravice njegovih članov in da je bil ustanovljen z namenom, da varuje pravice članov v postopkih, kot je ta. Koncesionarji v utemeljitev pravnega interesa navajajo, da izkazujejo pravni interes, ker izpodbijane določbe posegajo v njihove pravice in vodijo v njihovo uničenje. Zato naj bi bila vložitev pobude edina pot, ki jim je na voljo. Odprave protiustavnosti namreč pri rednem sodstvu ne bi mogli doseči.

3.Pobuda je bila posredovana v odgovor Državnemu zboru. Državni zbor meni, da izpodbijane določbe na pobudnike neposredno ne učinkujejo. Zato predlaga, naj se pobuda zavrže. Mnenje je podala Vlada, ki meni, da pobuda ni utemeljena in da izpodbijane določbe ZLD-1 niso v neskladju z Ustavo. Navaja, da je mreža lekarniške dejavnosti oblikovana z namenom zagotavljanja dostopnosti zdravil vsem prebivalcem. Poudarja, da je lekarniška dejavnost javna služba, ki je pretežno financirana iz javnih sredstev Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije. Zato morajo biti po njenem mnenju vnaprej določeni kriteriji za odpiranje novih lekarn, ti kriteriji pa morajo zagotavljati, da bosta preskrba in farmacevtska obravnava pacientov zagotovljeni trajno in nemoteno. Vlada navaja tudi, da možnost reguliranja mreže lekarn zaradi zaščite javnega interesa kot utemeljen poseg države v svobodno gospodarsko pobudo dopušča tudi Evropska unija, kot je razvidno iz odločitev SEU.

4.Odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade sta bila vročena pobudnikom. Pobudniki zavračajo njune navedbe kot neutemeljene oziroma neobrazložene ter vztrajajo pri dosedanjih navedbah.

B.

5.Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj. Po ustaljeni ustavnosodni presoji mora biti pravni interes neposreden in konkreten, morebitna ugoditev pobudnikovemu predlogu pa mora privesti do izboljšanja njegovega pravnega položaja.

6.Peti odstavek 10. člena ZLD-1 določa, da se dovoljenje za poslovanje podružnice lekarne odvzame, če se na gravitacijskem območju podružnice lekarne ustanovi lekarna. Izpodbijana določba ne učinkuje neposredno. V primerih, ko izpodbijani predpis ne učinkuje neposredno, se lahko pobuda vloži šele po izčrpanju pravnih sredstev zoper posamični akt, izdan na podlagi izpodbijanega predpisa, hkrati z ustavno pritožbo, pod pogoji iz 50. do 60. člena ZUstS (glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-275/07 z dne 22. 11. 2007, Uradni list RS, št. 110/07, in OdlUS XVI, 82). Koncesionarji ne zatrjujejo, da je kdorkoli od njih podružnica lekarne, ki je v postopku odvzema dovoljenja za poslovanje podružnice. Zato zgolj z navedbo, da se na tej podlagi omogoča občini, da kadarkoli doseže odvzem dovoljenja s tem, da odpre svojo lekarno prek javnega zavoda ali podeli koncesijo za lekarno nekomu drugemu, ne zadostuje za izkaz pravnega interesa za presojo te določbe.

7.Četrti odstavek 39. člena ZLD-1, ki določa časovno obdobje, za katero se koncesija lahko podeli, in druga alineja prvega odstavka 45. člena ZLD-1, ki določa enega od pogojev za kandidata za pridobitev koncesije v postopku izbire koncesionarja, se nanašata na osebe, ki so v postopku pridobivanja koncesije za izvajanje lekarniške dejavnosti. Določbi se glede na navedeno ne nanašata oziroma neposredno ne posegata v pravni položaj koncesionarjev, saj so ti že imetniki koncesije za opravljanje lekarniške dejavnosti. Tudi če bi se določbi nanašali na koncesionarje, ne bi učinkovali neposredno. Iz ustaljene ustavnosodne presoje vprašanj, povezanih z določanjem pogojev za opravljanje posamezne dejavnosti oziroma s tem povezanimi podelitvami koncesij, izhaja, da taki predpisi ne učinkujejo neposredno, saj se o podelitvi koncesije odloča s posamičnim upravnim aktom.[1]

8.Koncesionarji izpodbijajo 27. do 38. člen ZLD-1, ki se nanašajo na javni lekarniški zavod, in osmo alinejo prvega odstavka 4. člena ZLD-1 v besedilu "javni lekarniški zavod". Kot je bilo pojasnjeno (5. točka obrazložitve tega sklepa) mora biti po ustaljeni ustavnosodni presoji pravni interes neposreden in konkreten, morebitna ugoditev pobudnikovemu predlogu pa mora privesti do izboljšanja njegovega pravnega položaja. Koncesionarji, ki so na lekarniškem trgu in torej že izvajajo lekarniško dejavnost, ne pojasnijo, kako bi se njihov pravni položaj z razveljavitvijo izpodbijane ureditve izboljšal. Za izkaz pravnega interesa namreč ne zadostuje zgolj njihovo splošno zatrjevanje, da izpodbijana ureditev vodi v njihovo uničenje in da posega v njihove pravice iz 14. in 74. člena Ustave. Splošen in abstrakten pravni interes, ki se kaže v nestrinjanju koncesionarjev z izpodbijano ureditvijo in s predlogi, da se to področje pravno drugače uredi, za začetek postopka za oceno ustavnosti izpodbijane ureditve tudi ne zadošča. Zavzemanje koncesionarjev, da se privatizirajo javni lekarniški zavodi, pa pomeni le njihov ekonomski interes. Ta za izkaz pravnega interesa za presojo ustavnosti izpodbijane ureditve tudi ne zadošča.

9.Koncesionarji izpodbijajo tudi drugi odstavek 121. člena ZLD-1 o uskladitvi koncesijskih pogodb in pogodb, ki so bile po uveljavitvi Zakona o javno-zasebnem partnerstvu (Uradni list RS, št. 127/06 – ZJZP) podeljene oziroma sklenjene za nedoločen čas (drugi odstavek 121. člena ZLD-1). Ureditev iz 121. člena ZLD-1 je Ustavno sodišče že presojalo in z odločbo št. U-I-166/17 z dne 5. 11. 2020 (Uradni list RS, št. 173/20, in OdlUS XXV, 23) ugotovilo protiustavnost 121. člena ZLD-1, ker vsebuje protiustavno pravno praznino, zakonodajalcu pa je naložilo, naj ugotovljeno protiustavnost odpravi v roku enega leta po objavi odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije. Ker tudi ob ponovni presoji te zakonske določbe, Ustavno sodišče ne bi moglo sprejeti drugačne odločitve, koncesionarji nimajo pravnega interesa za presojo te določbe. Tudi če Ustavno sodišče ne bi že ugotovilo protiustavnosti te določbe, pa izpodbijana določba ni učinkovala neposredno.

10.Obravnavano pobudo vlaga tudi združenje lekarnarjev. Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da imajo politične stranke, društva, zbornice oziroma druga združenja pravni interes le za izpodbijanje predpisov, ki neposredno posegajo v njihove pravice, pravne interese ali v njihov pravni položaj. Združenje lekarnarjev ne zatrjuje, da bi izpodbijane zakonske določbe neposredno posegale v njegove pravice ali pravni položaj.

11.Ustavno sodišče je sicer izjemoma priznalo pravni interes za vložitev pobude tistim združenjem, ki so bila ustanovljena z namenom zagotavljanja pravic in interesov tistih skupin oseb, ki se v njih povezujejo, izpodbijani predpis pa naj bi jim te pravice kratil. Vendar pa po novejši ustavnosodni presoji v vseh tistih primerih, ko izpodbijana zakonska določba ne učinkuje neposredno, združenjem ni več mogoče priznati pravnega interesa. Pravnega interesa pa združenjem Ustavno sodišče praviloma ne priznava niti v primeru, ko izpodbijana določba učinkuje neposredno. Izjemoma se združenju po novejši ustavnosodni presoji prizna pravni interes, če pobudnik izkaže, da je bil ustanovljen z namenom, da v konkretnih postopkih pred državnim organom zastopa pravice in interese svojih članov. Ustavno sodišče se ni opredeljevalo do tega, ali je združenje lekarnarjev takšno združenje, saj je že v okviru preizkusa pobude koncesionarjev za začetek postopka za oceno ustavnosti izpodbijane ureditve ugotovilo, da niso izkazali, da bi izpodbijana ureditev neposredno posegala v njihove pravice, pravne interese ali v njihov pravni položaj. Zato se tudi združenje lekarnarjev pri utemeljevanju pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti izpodbijanih določb ZLD-1 ne more uspešno sklicevati na to, da izpodbijana ureditev neposredno posega v pravice njegovih članov.

12.Pobudniki glede na navedeno niso izkazali pravnega interesa za začetek postopka za oceno ustavnosti izpodbijanih določb ZLD-1. Zato je Ustavno sodišče pobudo zavrglo (1. točka izreka).

13.Pobudniki zatrjujejo, da naj bi ZLD-1 omogočal, da ima eno lekarniško podjetje prevladujoč položaj na trgu na nekem širšem območju, z nekaterimi določbami pa naj bi ga celo spodbujal, kar naj bi nasprotovalo 74. členu Ustave in 102. členu PDEU. Ustavnemu sodišču predlagajo, naj zaradi protiustavne pravne praznine naloži zakonodajalcu sprejetje ukrepov, ki bodo varovali konkurenco in preprečevali prevladujoč položaj.

14.ZUstS v drugem odstavku 24.b člena določa, kaj mora vsebovati pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa. Med drugim je izrecno določeno, da mora pobuda vsebovati navedbo členov predpisa, ki se s pobudo izpodbijajo (drugi odstavek 24.b člena v zvezi s prvo alinejo prvega odstavka 24.b člena ZUstS). Pobudniki zgolj s splošnim zatrjevanjem, da ZLD-1 omogoča občinskim lekarnam zlorabo prevladujočega položaja, z nekaterimi določbami pa naj bi ga celo spodbujal, tej zahtevi niso zadostili.

15.V skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUstS Ustavno sodišče pobudo zavrže, če pogoji iz drugega odstavka 24.b člena ZUstS niso izpolnjeni. Ker pobuda navedenih pogojev ne izpolnjuje, njena obravnava ni mogoča in jo je Ustavno sodišče zavrglo (2. točka izreka).

16.Ker je Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti ZLD-1 in posameznih njegovih določb zavrglo, se mu ni bilo treba opredeliti do predloga pobudnikov, naj predloži v predhodno odločanje SEU vprašanja o razlagi 107. člena PDEU.

C.

17.Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo soglasno.

dr. Matej Accetto Predsednik

[1]Glej npr. sklep Ustavnega sodišča št. U-I-31/13, U-I-53/13 z dne 4. 2. 2016, 6. točka obrazložitve.

[2]Te določbe ZLD-1 urejajo javni lekarniški zavod (27. člen), njegove organizacijske enote (28. člen), dejavnosti (29. člen), obveznosti ustanovitelja (30. člen), akt o ustanovitvi (31. člen), organe javnega zavoda (32. člen), njegovega direktorja in strokovnega vodjo (33. člen), postopek imenovanja direktorja in strokovnega vodje (34. člen), razrešitev direktorja (35. člen), svet zavoda (36. člen), statut javnega zavoda (37. člen) ter vire sredstev javnega zavoda in razpolaganje s presežki (38. člen).

[3]Glej npr. sklep Ustavnega sodišča št. U-I-423/20 z dne 22. 12. 2020, 6. točka obrazložitve.

[4]Prim. npr. s sklepoma Ustavnega sodišča št. U-I-167/14 z dne 20. 10. 2015, 5. točka obrazložitve, in št. U-I-20/18 z dne 6. 6. 2018, 12. točka obrazložitve.

[5]Glej npr. sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-70/21 z dne 21. 4. 2022, 5. točka obrazložitve, št. U-I-82/19 z dne 25. 4. 2019, 6. točka obrazložitve, št. U-I-297/18 z dne 24. 10. 2018, 3. točka obrazložitve, in št. U-I-79/16 z dne 12. 4. 2018, 4. točka obrazložitve.

[6]Tako npr. odločbe oziroma sklepi Ustavnega sodišča št. U-I-75/96 z dne 14. 11. 1996 (Uradni list RS, št. 68/96, in OdlUS V, 154), 3. točka obrazložitve; št. U-I-326/98 z dne 14. 10. 1998 (Uradni list RS, št. 76/98, in OdlUS VII, 190), 4. točka obrazložitve; št. U-I-31/96 z dne 26. 11. 1998 (OdlUS VII, 212), 12. točka obrazložitve; št. U-I-246/02 z dne 3. 4. 2003 (Uradni list RS, št. 36/03, in OdlUS XII, 24), 10. točka obrazložitve; in št. U-I-127/01 z dne 12. 2. 2004 (Uradni list RS, št. 25/04, in OdlUS XIII, 10), 10. točka obrazložitve.

[7]Glej npr. sklep Ustavnega sodišča št. U-I-70/21, 5. točka obrazložitve.

[8]Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-195/16 z dne 17. 9. 2020 (Uradni list RS, št. 134/20, in OdlUS XXV, 20), 15. točka obrazložitve, in sklep Ustavnega sodišča št. U-I-58/20 z dne 24. 5. 2021, 4. točka obrazložitve.