Jedro

Eden od kriterijev protipravnosti iz 26. člena URS je, da se ne uporabi povsem jasen predpis ali da se predpis namerno razlaga v nasprotju z ustaljeno prakso. To velja tako za podlago odškodninske terjatve zaradi nepravilne sodne odločbe kot zaradi nepravilne upravne odločbe.

Izrek

Revizija se zavrne.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je zavrnilo tožbeni zahtevek za plačilo 1.882.197,44 EUR (prej 451,289.434 SIT) odškodnine za premoženjsko škodo, ki naj bi tožeči stranki nastala, ker je tožena stranka nezakonito ravnala, ko je izdala odločbo o dodelitvi dovolilnic, po kateri tožeči stranki ni dodelila nobene dovolilnice za mednarodni cestni prevoz za leto 2000. Zato je prišlo do uničenja prevozniške dejavnosti tožeče stranke, ki je izgubila tudi ves svoj vozni park. Razlog za zavrnitev tožbenega zahtevka je bila presoja, da ravnanje tožene stranke ni bilo protipravno.

2. Sodišče druge stopnje je zavrnilo pritožbo tožeče stranke in potrdilo prvostopenjsko sodbo.

3. Tožeča stranka v pravočasni reviziji proti drugostopenjski sodbi uveljavlja revizijski razlog zmotne uporabe materialnega prava, podrejeno pa tudi revizijske razloge več procesnih kršitev. Predlaga tako ugoditev reviziji, da se sodbi obeh sodišč spremenita in izda vmesna sodba o temelju. Le če prvi revizijski razlog ni podan, pa glede na podrejeno uveljavljane procesne kršitve predlaga razveljavitev sodb obeh sodišč in vrnitev zadeve v novo sojenje. Revizijsko sodišče obširnih revizijskih izvajanj na tem mestu ne bo povzelo, saj bo tista od njih, ki so pomembna, navedlo v nadaljevanju hkrati z odgovorom nanje.

4. Revizija je bila dostavljena Vrhovnemu državnemu tožilstvu Republike Slovenije in vročena toženi stranki, ki v odgovoru nanjo obrazloženo predlaga zavrnitev.

5. Revizija ni utemeljena.

6. Iz dejanske podlage sodb obeh sodišč izhaja, da je Obrtna zbornica Slovenije, torej tožena stranka, konec leta 1999 prvič začela deliti dovolilnice za mednarodni cestni prevoz stvari med svoje člane. Do prenosa pristojnosti za izvajanje teh nalog od Ministrstva za promet na toženo stranko in tudi Gospodarsko zbornico Slovenije je prišlo na podlagi tretje novele Zakona o prevozih v cestnem prometu (ZPCP-C), ki je sledila predhodni odločbi Ustavnega sodišča Republike Slovenije U-I-58/99 s 14. 1. 1999 o neskladnosti takratnega 33. člena zakona in o razveljavitvi dveh pravilnikov. Po opravljenih prenosih podatkov med ministrstvom na oba nova delilca je tožena stranka za tožečo stranko (oziroma točneje: takrat še samostojnega podjetnika J. D., saj je do preoblikovanja iz samostojnega podjetnika v d.o.o. prišlo kasneje – A4) 27. 12. 1999 izdala odločbo o dodelitvi dovolilnic, po kateri je tožeči stranki pripadalo le 220 EKO točk, 1 CEMT dovolilnica za Italijo in nič drugih dovolilnic. Razlog za tako odločitev je bil, da tožena stranka v letnem planu ni upoštevala tistih prenosov iz prejšnjega obdobja, ki so bili opravljeni na podlagi dovoljenih prenosov dovolilnic med samimi prevozniki. Tožeča stranka je vložila pravočasno pritožbo z 10. 1. 2000 in nato 1. 2. 2000 (po izteku 8-dnevnega pritožbenega roka) še „drugo vlogo“ svoje pooblaščenke. Tožena stranka je oboje 3. 2. 2000 odstopila Ministrstvu za promet kot drugostopenjskemu upravnemu organu. Enako odločbo je tožena stranka izdala 24. 3. 2000 za drugo delilno obdobje, tudi proti tej odločbi se je tožeča stranka pritožila. Ministrstvo za promet dolgo časa ni naredilo ničesar. Zato je tožeča stranka 12. 2. 2001 vložila tožbo zaradi molka upravnega organa. Ministrstvo za promet je šele z odločbo s 23. 1. 2002 (B 37) obe pritožbi zavrnilo, vendar je Upravno sodišče Republike Slovenije, Oddelek v Celju v že prej začetem upravnem sporu s sodbo U 47/2001-22 s 27. 8. 2002 to odločbo odpravilo in zadevo vrnilo Ministrstvu za promet v nov postopek. To je 5. 10. 2002 z novo odločbo (A7) ugodilo pritožbama tožeče stranke, obe odločbi tožene stranke odpravilo ter samo določilo pritožniku letni plan delitve dovolilnic za leto 2000 in mu nato za prvo in drugo delilno obdobje dodelilo več dovolilnic. V izreku je odločilo tudi, da bo te dovolilnice Gospodarska zbornica Slovenije prenesla toženi stranki, ko bo pritožnik prevzel dodeljene dovolilnice. Vendar tožeča stranka konec leta 2002 ni mogla uporabiti dovolilnic iz leta 2000. Glede na časovno zaporedje dogodkov in trditev, da je morala opustiti prevozniško dejavnost že v februarju 2000, je tožeča stranka tožbo za povrnitev premoženjske škode naperila proti toženi stranki, ki ji kot prvostopenjskemu upravnemu organu očita protipravno ravnanje pred, ob in po izdaji odločbe s 27. 12. 1999. 7. Odločanje tožene stranke pri delitvi dovolilnic je bilo odločanje nosilca javnega pooblastila, saj je bila z zakonom nanjo prenesena pristojnost za upravno odločanje v postopku na prvi stopnji. Zato je pravna podlaga za njeno odškodninsko odgovornost v prvem odstavku 26. člena Ustave Republike Slovenije (URS), po katerem ima vsakdo pravico do povračila škode, ki mu jo v zvezi z opravljanjem službe ali kakšne druge dejavnosti državnega organa, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil s svojim protipravnim ravnanjem stori oseba ali organ, ki tako službo opravlja. Po stališču sodne prakse in večine literature pa ta podlaga sama po sebi ni zadostna, povezati jo je treba s 172. členom Zakona o obligacijskih razmerjih (ZOR, v zvezi s 1060. členom Obligacijskega zakonika) in vsemi štirimi elementi civilnega delikta. Pojem protipravnosti iz 26. člena URS je pravni standard, torej pomensko odprt pravni pojem, ki ga v vsakem posameznem primeru napolnjuje sodna praksa. Ne gre ga enačiti z nedopustnim ravnanjem kot enim od štirih elementov civilnega delikta. Gre namreč za oblastno ravnanje, v naravi takega ravnanje pa je, da je poseg v premoženjsko ali nepremoženjsko sfero prizadetega nujna posledica ravnanja oblasti (npr. naložitev denarne ali nedenarne obveznosti s sodno ali upravno odločbo). Tako v literaturi kot v posameznih sodnih odločbah je opozorjeno tudi na prepletanje pojmov protipravnosti in krivde oziroma zahtevane skrbnosti ravnanja. In še: kriteriji za protipravnost pri odškodninski odgovornosti za nepravilno sodno in upravno odločbo so si podobni. Tako pri sodnem kot pri upravnemu odločanju gre namreč za uporabo prava. Tudi v upravnem postopku veljajo načela, kot so prosta presoja dokazov, samostojnost pri odločanju, odločanje po prostem preudarku itd.(1)

8. Sodna praksa lahko kljub nedoločnosti pravnega pojma primerom, ki so si sorodni, določi skupne okvire. Na podlagi pravnega mnenja, sprejetega na Občni seji Vrhovnega sodišča Republike Slovenije 14. 12. 1995, je sedaj utrjeno stališče, da je treba pri presoji protipravnosti sodnikovega ravnanja izhajati iz narave njegovega dela. Zato tega pojma ni mogoče enačiti z vsemi razlogi, zaradi katerih bi bila sodna odločba lahko spremenjena ali razveljavljena v postopku z rednimi in izrednimi pravnimi sredstvi. Proces odločanja ni protipravno ravnanje, narava pravnega odločanja pa je taka, da je pogosto mogoča različna presoja izvedenih dokazov in često tudi različna razlaga pravnih predpisov. Podobno velja tudi za odločanje upravnega organa. Niti sodiščem niti upravnim organom ni mogoče očitati protipravnega ravnanja (kot podlage za odškodninsko odgovornost) zaradi drugačne razlage pravnega predpisa od kasnejše razlage ustavnega sodišča, če je njihova razlaga v okviru pooblastil, ki jih imajo za svoje odločanje. Stališče o odgovornosti za sodnikovo ravnanje je sodna praksa dopolnila tudi z razlogi, da o sodnikovem protipravnem ravnanju govorimo le, če ni uporabil povsem jasne določbe ali če je predpis namerno razlagal v nasprotju z ustaljeno sodno prakso.(2)

9. S pravkar navedenimi splošnimi izhodišči je revizijsko sodišče odgovorilo na kar nekaj revizijskih očitkov in obširnih izvajanj o protipravnosti ter zmotni uporabi materialnega prava v obravnavanem upravnem postopku. Drugačna razlaga drugostopenjskega upravnega organa, sprejeta šele ob drugem pritožbenem odločanju, da bi glede na novelirane določbe ZPCP-C prvostopenjski upravni organ pri izdaji odločbe o dodelitvi dovolilnic moral upoštevati tudi prenesene dovolilnice, pa jih ni, sama po sebi ne utemeljuje protipravnosti ravnanja tožene stranke. Tožeča stranka sicer skuša doseči drugačno presojo z grajo razlogov pritožbenega sodišča v sedanjem odškodninskem sporu o nejasnih zakonskih določbah, kaj je treba upoštevati v temeljnih planih, ki se prenesejo, vendar neuspešno. Opozarjanje, da ne gre za podatke, ki jih je treba upoštevati v temeljnih planih, ker se ti le prenesejo v naslednje leto in šele nato že preneseni plani usklajujejo z novo ureditvijo, pomeni le natančnejše izražanje od pritožbenega sodišča. Tudi pri usklajevanju iz prejšnjega obdobja v novo obdobje prenesenih planov posameznih prevoznikov je bilo treba odločiti, katere podatke se bo upoštevalo. Revidentka zatrjuje, da je predpis povsem jasen, da ga je treba uporabiti tako, kot se glasi, ker gre sicer za samovoljo, nato pa na dveh straneh pojasnjuje, kakšna je pravilna razlaga zakona, do katere se po revizijskih izvajanjih pride na podlagi metode o sistemski razlagi. Že iz teh na kratko povzetih razlogov je očitno, da ni šlo za jasen predpis, kot skuša prikazati revizija. Zato revizijsko sodišče dodaja le še, da razlogov pritožbenega sodišča o členih razveljavljenega pravilnika ne razume kot pomagalo za utemeljitev nejasnosti noveliranega predpisa in na njegovi podlagi izdanega novega pravilnika, pač pa kot prikaz nejasnosti tudi prejšnje ureditve.

10. Eden od kriterijev protipravnosti je, da se ne uporabi povsem jasen predpis ali da se predpis namerno razlaga v nasprotju z ustaljeno prakso. Da v obravnavanem primeru ni šlo za jasen predpis, je bilo že razloženo v prejšnji točki. Glede druge situacije revizija očita pritožbenemu sodišču zmotnost razlogov, da je tožena stranka odločila v skladu z večinsko prakso. Prikazuje tudi, kako ona razume razloge pritožbenega upravnega organa v primerjanih odločbah B34, B35 in B36. Revizijsko sodišče sicer pritrjuje razlogom revizije, da se je v času izdaje odločbe prvostopenjskega organa v decembru 1999 praksa, katere podatke o opravljenih prevozih je treba upoštevati pri delitvi dovolilnic (ali usklajevanju prenesenih planov z novo zakonsko ureditvijo), šele začela oblikovati. Zato so morda natančnejši razlogi prvostopenjskega sodišča, da tožena stranka v tožnikovem primeru ni ravnala izključno drugače kot v podobnih zadevah, ravnala pa tudi ni očitno napačno ali zlonamerno. Vendar začetek uporabe novega predpisa in oblikovanja prakse na podlagi takega predpisa pomeni tudi, da sploh ne more iti za odločitev v nasprotju z ustaljeno prakso, saj take prakse še ne more biti. Že iz tega razloga torej ne gre za drugo situacijo. Razlogi pritožbenega sodišča, da je tožena stranka šele začela z delitvijo dovolilnic, res ne bi bili pravilni, če bi bili navedeni kot edini razlog za zavrnitev zatrjevane protipravnosti ravnanja nosilca javnih pooblastil, vendar to niso, poleg tega pa pomenijo predvsem opozorilo na specifičnost takratne začetne situacije, zaradi katere toženi stranki ni mogoče očitati niti opustitve dolžne skrbnosti, še manj pa samovoljo.

11. V nadaljevanju revizija vztraja pri uveljavljanju procesnih kršitev pred izdajo prvostopenjske upravne odločbe, ker tožena stranka tožeče ni obvestila o letnem planu dodelitve dovolilnic, ker tega plana ni objavila, odločbe o dodelitvi pa tudi ni vročila skupaj z vabilom na delitev dovolilnic, pač pa ločeno in kasneje. Po revizijskih izvajanjih, ki pa presegajo dejansko podlago obeh sodb in so zato neupoštevna (tretji odstavek 370. člena Zakona o pravdnem postopku – ZPP), naj tožena stranka pred izdajo sporne odločbe sploh ne bi določila letnega plana za tožečo stranko. S tem naj bi tudi kršila splošna načela upravnega postopka. Tožeča stranka graja razloge pritožbenega sodišča o neobstoju vzročne zveze med zatrjevanimi kršitvami in pravilnostjo odločitve, saj bi tožeča stranka v primeru pravilnega postopanja toženo stranko s svojimi drugačnimi argumenti, na podlagi katerih je drugače odločilo tudi ministrstvo v pritožbenem postopku, lahko prepričala. Če iz upravnega postopka, v katerem je bila kršena pravica do izjave stranke, izide napačna ali nezakonita odločba, ta pa je nato v pritožbenem postopku spremenjena ravno na podlagi podatkov iz pritožbe, potem je zelo jasna tudi vzročna zveza. Opisano situacijo zaradi kršitve temeljnih načel upravnega postopka revizija na novo opredeljuje tudi kot absolutno procesno kršitev.

12. Revizijsko sodišče pritrjuje razlogom pritožbenega sodišča, da ne gre za take procesne kršitve, ki bi utemeljevale protipravnost v smislu odškodninske odgovornosti, pritrjuje pa tudi dodanim argumentom o neobstoju vzročne zveze. Kot primer procesnih kršitev upravnega organa, ki pomenijo tudi protipravnost, je bila v sodni praksi obravnavana zadeva, ko je upravni organ kljub odpravi predhodne odločbe o zaprtju prostocarinske prodajalne tožeči stranki še naprej onemogočal izvajanje dejavnosti v prostocarinski coni; ali ko je upravni organ najprej izdal dovoljenje za uvoz določene pijače, čez tri mesece ga je umaknil, čez šest mesecev pa izjavil, da sta oba prejšnja ukrepa brezpredmetna, vse le z dopisi in ne z odločbami ter izven predvidenih postopkov. Šlo je torej za izven pravil upravnega postopka in povsem arbitrarno ravnanje upravnega organa.(3) Sicer se procesne kršitve rešujejo v osnovnem postopku z rednimi in izrednimi pravnimi sredstvi. Pri tem revizijsko sodišče pritrjuje tudi nadaljnjim argumentom pritožbenega sodišča o neobstoju vzročne zveze med zatrjevanimi procesnimi kršitvami in vsebino prvostopenjske upravne odločbe. Revizijsko utemeljevanje te vzročne zveze prireja podatke spisa, saj je do spremembe v pritožbenem postopku prišlo šele v drugem pritožbenem odločanju in ne že v prvem. Do spremembe tudi ni prišlo zaradi predočitve argumentov o prenesenih dovolilnicah, ker takega argumenta ni niti v pravočasni pritožbi tožeče stranke niti v kasnejši vlogi njene pooblaščenke. To jasno izhaja iz same vsebine v dokaznem postopku vpogledanih vlog tožeče stranke ter odločb v upravnem postopku in upravnem sporu. Tožeča stranka je šele v kasnejši vlogi zatrjevala procesne kršitve, ki so bile v odločbah sicer povzete pri povzemanju navedb stranke, niso pa bile obravnavane. Razlogi za odločitve so bile namreč različni: prvič je bila pritožba zavrnjena zaradi neplačanih davkov tožeče stranke, vendar je bila ta odločba v upravnem sporu odpravljena zato, ker je šlo za novo podlago odločitve, ki je prvostopenjski organ ni obravnaval; drugič pa je bilo pritožbi tožeče stranke ugodeno zato, ker je pritožbeni upravni organ sam po uradni dolžnosti materialno pravo uporabil tako, da je uporabil tudi podatke o prenesenih dovolilnicah. Do takrat nikjer v omenjenih listinah ni opozorjeno na prenesene dovolilnice.

13. Tožeča stranka vztraja pri zatrjevanih procesnih kršitvah v upravnem postopku tudi po izdaji odločbe s 27. 12. 1999, ker naj bi tožena stranka morala po sedmem odstavku 33.b člena ZPCP preizkusiti pritožbo in ob izpolnjenih pogojih sama spremeniti odločbo. Napačno naj bi se odločila za odstop zadeve pritožbenem organu, pri tem pa je še kršila instrukcijski rok 15 dni in zadevo odstopila 8 dni kasneje oziroma 3. 2. 2000. Ker je v februarju že nastala škoda (pravilneje: začela nastajati), je vsaka prekoračitev roka pomembna za opredelitev protipravnosti in vzročne zveze z nastalo škodo. Revizijsko sodišče tudi v tem delu opozarja na nosilni razlog iz prejšnje točke, za kakšno procesno kršitev mora iti za utemeljitev protipravnosti pri odškodninski odgovornosti za nepravilno upravno odločbo. Sicer pa je stališče pritožbenega sodišča, da je zakon določal le možnost, ne pa obveznost, da tožena stranka sama odloči o pritožbi, pravilno in podprto s prakso in literaturo. Zato ga drugačno revizijsko stališče ne more omajati. Ker tožeča stranka v pritožbi ni niti omenila podatkov o prenesenih dovolilnicah (na kar je tožena stranka utemeljeno opozorila tudi v eni od vlog v postopku na prvi stopnji in je ta trditev ostala neprerekana), tožena stranka ni imela razloga podvomiti v pravilno uporabo materialnega prava. Na procesne napake v samem postopku je tožeča stranka opozorila šele v svoji po izteku pritožbenega roka vloženi vlogi s 1. 2. 2000. V tem mesecu pa je po njenih trditvah škoda že začela nastajati. Revizijsko sodišče je že nekajkrat pojasnilo, da prekoračitev instrukcijskih rokov sama po sebi ne pomeni take protipravnosti, ki utemeljuje odškodninsko odgovornost za upravno odločbo.(4) O vzročni zvezi med konkretno prekoračitvijo in škodo pa tudi ni mogoče govoriti že zato, ker je po vložitvi pritožbe pritožbeni organ molčal skoraj dve leti. Tožeča stranka ni niti zatrjevala, da do molka pritožbenega organa ne bi prišlo, če bi mu bila pritožba predložena 8 dni prej.

14. Neutemeljeni so procesni očitki obema sodiščema v zvezi z vsebino odločb B34, B35 in B36, da naj bi vsako od njiju zagrešilo kršitev iz 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP: prvostopenjsko sodišče pri ugotovljenem enakem obravnavanju, pa čeprav iz primerjanih odločb niso razvidni razlogi pritožb prevoznikov niti uporabljeni kriteriji pri delitvi dovolilnic, drugostopenjsko sodišče pa pri razlogih, da iz primerjanih odločb izhaja, da tožena stranka ni odstopila od večinske prakse. Revizijsko sodišče pojasnjuje, da bi bila zatrjevana procesna kršitev podana, če bi obstajalo nasprotje v razlogih sodbe o odločilnih dejstvih med tem, kar se navaja v sodbi o vsebini listin ter med samimi listinami. Povedano je že bilo, da argument o večinski praksi v tej zadevi ne more biti pomemben, torej ne gre za odločilno dejstvo. Tudi razlogi prvostopenjskega sodišča o enakem obravnavanju prevoznikov ali točneje, da tožeča stranka ni bila obravnavana izključno drugače kot drugi (zadnji odstavek na četrti strani prvostopenjske sodbe), ne pomenijo zatrjevanega nasprotja ali napačnega povzemanja omenjenih listin.

15. Tožeča stranka zatrjuje, da naj bi pritožbeno sodišče storilo enako procesno kršitev pri presoji listin B34 in B36, ko je utemeljevalo nejasnost predpisov. Gre za razloge pritožbenega sodišča, da iz navedenih odločb pritožbenega organa izhaja v letu 2002 zavzeto stališče, da se prenesene dovolilnice med prevozniki ne upoštevajo v letnem planu za leto 2000. Revizija trdi, da takih razlogov v navedenih odločbah ni, temveč je šlo le za pojasnilo zapleta pri prenosu dovolilnic z ministrstva na obe zbornici kot nova delilca. Takrat je ministrstvo za vse prevoznike kot njihov plan upoštevalo pravilno uporabljene dovolilnice brez upoštevanja prenosov med prevozniki. Zato teh razlogov po izvajanjih revizije ni mogoče razumeti kot opredelitev, kako naj tožena stranka razdeli dovolilnice med prevoznike. Revizijsko sodišče je v točki 9 te odločbe že pojasnilo, da grajane razloge šteje le kot manj natančen zapis od revizijskih navedb tožeče stranke. Sicer pa je sklepanje, da je neupoštevanju prenosov dovolilnic že v prvi fazi pri razdelitvi dovolilnic med obe zbornici vplivalo tudi na njihovo neupoštevanje v nadaljnji fazi delitve med prevoznike, na dlani. Zato grajanim razlogom ni mogoče ničesar očitati, niti zatrjevanega nasprotja, niti nepravilne ugotovitve novega dejstva na pritožbeni stopnji, pa tudi ne vseh drugih procesnih kršitev, ki jih tožeča stranka „zida“ na koncu svoje revizije.

16. Zato je revizijsko sodišče na podlagi 378. člena ZPP zavrnilo neutemeljeno revizijo tožeče stranke skupaj z njenimi priglašenimi revizijskimi stroški. Tožena stranka stroškov revizijskega odgovora ni priglasila, zato o njih ni bilo treba odločiti.

Op. št. (1): Več v: D. Jadek Pensa: Komentar Ustave RS, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002; M. Juhart, R. Pirnat, M. Bukovec v Zborniku Instituta za primerjalno pravo Pravne fakultete: Odgovornost države, lokalnih skupnosti in drugih nosilcev javnih pooblastil za ravnanje svojih organov in uslužbencev, Ljubljana 2004. Op. št. (2): Primerjaj: II Ips 35/98, II Ips 556/2002, II Ips 660/2007, II Ips 103/2009, II Ips 139/2011 in druge.

Op. št. (3): III Ips 56/98, III Ips 92/99 Op. št. (4): II Ips 976/2007