Jedro

Določitev o ustavitvi disciplinskega postopka pred ČR DeZRS nima značaja upravnega akta. Tudi v primerljivih primerih vodenja disciplinskih postopkov zoper odvetnike pred disciplinsko komisijo Odvetniške zbornice zaradi izrekanja ukrepov je Vrhovno sodišče zavzelo stališče, da v teh primerih ne gre za izvrševanje nalog, ki bi bile organu podeljene z javnim pooblastilom. Enako stališče je v sodni praksi uveljavljeno glede odločitev disciplinske komisije Notarske zbornice.

Upravni odbor zbornice detektivu z upravno odločbo odvzame licenco za opravljanje detektivske dejavnosti, če mu je z dokončno odločbo izrečen disciplinski ukrep odvzema licence za opravljanje detektivske dejavnosti.

Četudi torej častno razsodišče po izvedenem postopku ugotovi najhujšo kršitev in izreče disciplinski ukrep odvzema licence za opravljanje dejavnosti, ta disciplinski ukrep (še) ne bi posegal v položaj detektiva, saj do odvzema licence še ne pride. Upravno odločbo, s katero bi na tej podlagi odvzel licenco in s tem posegel v pravico detektiva z licenco, izda šele upravni odbor. Ta odločitev je odločitev, ki bi bila izdana v okviru izvrševanja upravne funkcije in odločitev, ki bi jo izdal nosilec javnega pooblastila. In zoper to odločitev bi bil dopusten upravni spor.

Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Prvostopenjski organ je v 1. točki izreka odločbe št. 3/02-2016 z dne 17. 7. 2018 odločil, da se disciplinski postopek na predlog detektivov A.A. in B.B., zoper detektiva C.C., zaradi domnevne kršitve splošnih aktov Detektivske zbornice v skladu z drugim odstavkom 58. člena Statuta Detektivske zbornice Republike Slovenije zaradi absolutnega zastaranja ustavi. V 2. točki izreka te odločbe pa je odločil, da na podlagi 9. člena Pravilnika o postopku pred častnim razsodiščem Detektivske zbornice Republike Slovenije (v nadaljevanju: Pravilnik) vsaka stranka krije svoje stroške postopka. V obrazložitvi ne navaja razlogov za takšno odločitev o stroških.

2. Drugostopenjski organ je pritožbo zoper odločitev o stroških postopka zavrnil, pri čemer se izrek njegove odločitve glasi, da se pritožba kršitelja zavrne in se potrdi prvostopenjski sklep Častnega razsodišča Detektivske zbornice Slovenije (v nadaljevanju ČR DeZRS), št. 3/04-2017 z dne 12. 7. 2018. V obrazložitvi je dopolnil razloge za odločitev prvostopenjskega organa in sicer navaja, da po 9. členu Pravilnika vsaka stranka krije svoje stroške postopka. Drugi odstavek 9. člena Pravilnika določa izjemo od tega pravila, saj je detektiv, ki z dokončno odločbo ni spoznan za krivega očitane disciplinske kršitve, upravičen do povračila dejanskih stroškov postopka. V konkretni zadevi je bil izdan sklep o ustavitvi postopka zaradi absolutnega zastaranja, ker so potekli vsi zakonski roki za izvedbo postopka. Odločitev o ustavitvi postopka zaradi zastaranja je zgolj procesne in ne meritorne narave, saj v postopku ni prišlo do odločanja o morebitni krivdi kršitelja. Zato ni upravičen zahtevati povračila stroškov postopka.

3. Tožnik se z odločitvijo o stroških postopka (2. točka izreka prvostopenjske odločbe) ne strinja. V tožbi navaja, da je izpodbijana odločba nerazumljiva in nezmožna preizkusa. Že v uvodu je namreč navedeno, da naj bi drugostopenjski organ odločal o tožnikovi pritožbi zoper sklep, kar ne drži, saj se je tožnik pritožil zoper odločbo. Protisloven je tudi izrek, saj je drugostopenjski organ odločal o pritožbi tožnika zoper prvostopenjski sklep častnega razsodišča št. 3/04-17 z dne 17. 7. 2018, častno razsodišče pa v tej zadevi ni nikoli izdalo nobenega sklepa in tudi tega ne. Tako ni mogoče ugotoviti, o čem je drugostopenjski organ sploh odločal. Navedbe v uvodu, izreku in obrazložitvi o tem, da je drugostopenjski organ odločal o pritožbi zoper sklep, so v nasprotju tudi z 28. členom Pravilnika, ki jasno določa, da senat častnega razsodišča v zadevi odloči z odločbo. Kot izhaja iz spisa, je slednji dne 17. 7. 2018 v zadevi tudi izdal odločbo št. 3/02-16 in ne sklep. Tožnik se je pritožil zoper to odločbo in ne zoper sklep, pa še to le v stroškovnem delu. Toženka je nadalje kršila postopek, zlasti načelo kontradiktornosti, saj odgovora predlagateljev postopka na pritožbo ni vročila tožniku, pri čemer pa ga je pri odločitvi upoštevala. Poleg tega je zmotno uporabila drugi odstavek 9. člena Pravilnika, ki določa, da je kršitelj upravičen do povračila stroškov, če z dokončno odločbo ni bil spoznan za krivega. Stališče toženke, da bi bil tožnik upravičen do stroškov le, če bi bil z dokončno odločbo oproščen, je napačno. V takem primeru bi bilo namreč določeno, da je kršitelj upravičen zahtevati stroške le v primeru, če je bil z dokončno odločbo oproščen obtožbe. Drugi odstavek 9. člena Pravilnika se tako nanaša tudi na vse druge situacije, v katerih kršitelj ni spoznan za krivega očitanega mu disciplinskega prestopka. Nesporno pa je, da tožnik ni bil spoznan za krivega očitane mu disciplinske kršitve. Napačno je tudi naziranje toženke, da je odločitev o ustavitvi postopka odločitev procesne in ne meritorne narave. To ne drži, saj je vprašanje zastaranja pregona stvar materialnega prava, ki ga v obravnavanem primeru ureja statut toženke. V primeru procesne odločitve bi prvostopenjski organ odločil s sklepom. Izpodbijana odločitev je meritorna in dokončna in ker tožnik z njo ni bil spoznan za krivega, je v skladu s citiranim določilom Pravilnika upravičen do povračila stroškov. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in drugi odstavek prvostopenjske odločbe z dne 17. 7. 2018 in odločbo drugostopenjskega organa z dne 16. 10. 2018 razveljavi ter zadevo vrne v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

4. Toženka v odgovoru na tožbo podrobno opisuje posamezna dejanja, ki so bila opravljena v postopku. Navaja, da je glede na določbo 58. člena statuta prišlo do absolutnega zastaranja, kar pomeni, da vodenje postopka ni več dovoljeno. Tožnik tako ni bil niti spoznan za krivega, niti oproščen, saj o zadevi ni bilo meritorno odločeno. Namen drugega odstavka 9. člena Pravilnika je v preprečevanju sprožanja postopkov pred častnim razsodiščem zgolj zaradi postopka samega in je torej neke vrste varovalo pred neutemeljenimi prijavami. V postopku na prvi in drugi stopnji ni bila zagrešena nobena od bistvenih kršitev postopka. Opozarja še, da je zadeva absolutno zastarana in tako tožnik nima pravnega interesa za sprožitev postopka pred Upravnim sodiščem.

5. Tožba ni dovoljena.

6. Sodišče uvodoma pojasnjuje, da je glede na zahtevke, katere v upravnem sporu predvideva 33. člen Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), štelo, da tožnik s tem, ko zahteva razveljavitev akta, dejansko zahteva njegovo odpravo. V zvezi s tožbenim zahtevkom še opozarja, da iz 2. člena ZUS-1 izhaja, da se s tožbo lahko izpodbijajo zgolj upravni akti, ki vsebujejo vsebinsko odločitev o materialnopravno določeni pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika in s tem posegajo v pravni položaj tožnika. Skladno s temi pogoji se torej vselej izpodbija akt, ki v izreku vsebuje tako odločitev. Upravni akti, ki niso upravni akti v smislu ZUS-1, so tako tudi akti, izdani na podlagi pravnih sredstev, ki v izreku ne vsebujejo odločitve o pravici ali obveznosti osebe (odločba, s katero se zavrne pritožba).1 Sodišče je tožnika z dopisom z dne 13. 12. 2018 pozvalo na popravo in mu pojasnilo, kateri akt se izpodbija s tožbo v upravnem sporu, vendar je tožnik tudi v popravi tožbe z dne 20. 12. 2018 vztrajal pri razveljavitvi (pravilno odpravi) prvostopenjske in drugostopenjske odločbe. Glede na navedeno so podani razlogi za zavrženje tožbe zoper drugostopenjsko odločbo že zato, ker ne vsebuje odločitve v smislu drugega odstavka 2. člena ZUS-1. 7. Podani so tudi razlogi za zavrženje tožbe zoper izpodbijani del prvostopenjske odločbe. Za začetek in tek upravnega spora morajo biti namreč izpolnjeni temeljni pogoji (tako imenovane procesne predpostavke), ki jih ZUS-1 določa v prvem odstavku 36. člena. Eden izmed teh pogojev je, da se s tožbo izpodbija akt, ki je upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu (4. točka). Na izpolnjevanje procesnih predpostavk mora sodišče paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka (drugi odstavek 36. člena ZUS-1). Če niso izpolnjene, mora tožbo s sklepom zavreči (prvi odstavek 36. člena ZUS-1).

8. ZUS-1 v 1. členu določa, da se v upravnem sporu zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil na način in po postopku, ki ga določa ta zakon, če za določeno zadevo ni z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo. V 2. členu določa, da v upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. Upravni akt po tem zakonu pa je upravna odločba ali drug javnopravni enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

9. Organ iz 1. člena ZUS-1 je torej državni organ, organ lokalne skupnosti ali nosilec javnega pooblastila. Ker je v obravnavani zadevi izpodbijani akt izdal senat ČR DeZRS, se zastavlja vprašanje, ali je organe Detektivske zbornice Slovenije, ki odločajo o disciplinskih kršitvah in ukrepih zanje, mogoče uvrstiti med nosilce javnega pooblastila oziroma ali je bilo v obravnavani zadevi odločeno pri izvrševanju teh pooblastil. 10. Po 7. členu Zakona o detektivski dejavnosti (v nadaljevanju ZDD-1) Zbornica na podlagi javnega pooblastila: - podeljuje in odvzema licenco za opravljanje detektivske dejavnosti in detektivsko izkaznico ter opravlja naloge, povezane z opravljanjem detektivske dejavnosti tujih detektivov v Republiki Sloveniji, - vodi s tem zakonom predpisane evidence in - opravlja strokovni nadzor nad delom detektivov in detektivskih družb. Zbornica kot poklicna organizacija (združenje) je torej v naštetih zadevah nosilka javnega pooblastila, kar pa še ne pomeni, da deluje kot taka (torej organ z javnimi pooblastili - to je kot organ iz 1. člena ZUS-1) v vseh zadevah, ki jih izvaja.

11. Zato je moralo sodišče ugotoviti, ali gre tudi v primeru disciplinskega postopka in izrekanja disciplinskih ukrepov s strani organov Detektivske zbornice za izvrševanje nalog, podeljenih z javnim pooblastilom. Vrhovno sodišče je še v času veljavnosti Zakona o detektivski dejavnosti (Ur.l. 32/94 in naslednji) sprejelo stališče, da določitev o ustavitvi disciplinskega postopka pred ČR DeZRS nima značaja upravnega akta.2 Tudi v primerljivih primerih vodenja disciplinskih postopkov zoper odvetnike pred disciplinsko komisijo Odvetniške zbornice zaradi izrekanja ukrepov je Vrhovno sodišče zavzelo stališče, da v teh primerih ne gre za izvrševanje nalog, ki bi bile organu podeljene z javnim pooblastilom3. Enako stališče je v sodni praksi uveljavljeno glede odločitev disciplinske komisije Notarske zbornice4. 12. ZDD-1 ne vsebuje določb o disciplinskem postopku. Je pa na podlagi tretjega odstavka 6. člena ZDD-1 Detektivska zbornica Slovenije pooblaščena, da sprejme svoj statut, s katerim določi organe, organizacijo in njihove pristojnosti. V 36. členu statuta je kot organ zbornice opredeljeno častno razsodišče, ki glede na 37. člen statuta odloča v disciplinskih zadevah ter o kršitvi kodeksa detektivske etike, statusa zbornice ali njenih aktov. Postopek pred tem razsodiščem ureja pravilnik, ki ga sprejme skupščina zbornice (38. člen). Med disciplinskimi ukrepi, ki jih ta organ lahko izreče, je po četrtem odstavku 68. člena statuta tudi odvzem licence za opravljanje detektivske dejavnosti, kar sicer sodi v obseg javnega pooblastila. Vendar pa ukrep častnega razsodišča ne učinkuje neposredno, tj. tudi če izreče takšen ukrep, detektivu licenca še ni odvzeta. Tretja alineja prvega odstavka 57. člena statuta namreč določa, da upravni odbor zbornice detektivu z upravno odločbo odvzame licenco za opravljanje detektivske dejavnosti, če mu je z dokončno odločbo izrečen disciplinski ukrep odvzema licence za opravljanje detektivske dejavnosti. Ta ureditev je skladna s 17. členom ZDD-1, ki določa, da licenco odvzame pristojni organ, in 7. členom ZDD-1, ki določa, da licenco podeljuje in odvzema zbornica, v njenem imenu torej upravni odbor, ki je njen vodstveni organ. Četudi torej častno razsodišče po izvedenem postopku ugotovi najhujšo kršitev in izreče disciplinski ukrep odvzema licence za opravljanje dejavnosti, ta disciplinski ukrep (še) ne bi posegal v položaj detektiva, saj do odvzema licence še ne pride. Upravno odločbo, s katero bi na tej podlagi odvzel licenco in s tem posegel v pravico detektiva z licenco, izda šele upravni odbor (tretja alineja prvega odstavka 57. člena statuta). Ta odločitev je odločitev, ki bi bila izdana v okviru izvrševanja upravne funkcije in odločitev, ki bi jo izdal nosilec javnega pooblastila. In zoper to odločitev bi bil dopusten upravni spor.

13. Pri vodenju disciplinskega postopka in odločitvah, ki jih v tem postopku sprejme ČR DeZRS, torej ne gre za izvrševanje nalog, ki bi bile toženki oziroma njenemu organu ČR DeZRS podeljene z javnim pooblastilom. Zato tudi upravni spor zoper odločbe, ki jih ČR DeZRS izda v disciplinskem postopku oziroma kot posledica vodenja tega postopka, ni dopusten. Ker to velja za odločitve o glavnem predmetu postopka, velja tudi za odločanje o stroških takega postopka, kar je predmet tega upravnega spora. Tožnik je imel pravno varstvo zagotovljeno s pritožbo zoper odločitev, pri čemer je kljub nekonsistentnostim, ki jih opisuje v tožbi, jasno, katera odločitev je to, saj se je zoper njo pritožil in je bila njegova pritožba tudi vsebinsko obravnavana.

14. Ker izpodbijana akta (ne drugostopenjski ne prvostopenjski) nista akta, ki bi se lahko izpodbijala v upravnem sporu, je sodišče tožbo zavrglo. Res je sicer, da je bil tožnik o možnosti upravnega spora poučen z napačnim pravnim poukom, vendar napačen pravni pouk, ki stranki sicer ne sme biti v škodo, tej tudi ne more dati več pravic, kot jih določa zakon.5 Možnost sprožiti upravni spor je sicer predvidena v 41. členu Pravilnika, vendar pa predpis v tem delu ni v skladu z zakonsko ureditvijo in ga zato ni mogoče uporabiti kot pravno podlago, po kateri naj bi bil upravni spor dopusten (exceptio illegalis).

15. Odločitev o stroških temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri v primeru, da sodišče tožbo zavrže, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

1 Mira Dobravec Jalen in ostali; Zakon o upravnem sporu s komentarjem, Lexpera, Ljubljana 2019, stran 20-21 2 Glej I Up 1752/2006 z dne 30. 8. 2007 v zvezi z U 2250/2003 z dne 11. 10. 2006 3 Glej I Up 203/2015 z dne 24. 2. 2016 in v njej navedene zadeve 4 Glej I Up 158/2018 z dne 13. 3. 2019, I U 1447/2015 z dne 12. 1. 2016, III U 20/2017 z dne 21. 6. 2018 5 Glej I Up 261/2017 z dne 4. 1. 2018, I Up 63/2017 z dne 20. 6. 2018, I Up 73/2018 z dne 23. 5. 2018 in druge