Jedro

Namen zakonodajalca je bil, da se kvota določi ob upoštevanju razmerja med številom zaposlenih invalidov in številom vseh delavcev, vse to pa glede na dejavnost. Zato je tolikšno odstopanje, kot se pojavi znotraj posameznega področja dejavnosti (to je ravni dejavnosti, označene z enomestno črkovno oznako), po presoji sodišča v nasprotju s tretjim odstavkom 62. člena ZZRZI. Ker iz tega izhaja, da je Uredba o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov v 3. členu v nasprotju z namenom zakonskega določila, na podlagi katerega je bila izdana, je s tem kršeno legalitetno načelo iz drugega odstavka 120. člena Ustave RS. S tem pa je tudi v nasprotju s tretjim odstavkom 153. člena Ustave RS, po katerem morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akt v skladu z ustavo in z zakoni.

Izrek

Tožbi se ugodi. Odločba Javnega jamstvenega, preživninskega in invalidskega sklada RS, št. 4932-2-1401640-9 z dne 23. 6. 2014 se odpravi.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 384,20 € z DDV v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

Z izpodbijano odločbo je prvostopni organ tožeči stranki naložil plačilo prispevka za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov za mesec marec 2014 v znesku 1.682, € oziroma skupaj z zamudnimi obrestmi 1.687,99 €. Iz obrazložitve izhaja, da je tožeča stranka v skladu z 62. členom Zakona o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov (v nadaljevanju ZZRZI) dolžna zaposlovati invalide v okviru določenega deleža od celotnega števila zaposlenih delavcev. Kvota za zaposlovanje invalidov je določena z Uredbo o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov in v primeru tožeče stranke znaša 6 %. Delodajalci, za katere velja dolžnost zaposlovanja invalidov lahko izberejo tudi nadomestno izpolnitev kvote urejeno v 64. členu ZZRZI. Delodajalec, ki ne izpolni kvote, mora do vključno zadnjega dne v mesecu za pretekli mesec plačati v sklad prispevek za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov v višini 70 % minimalne plače za vsakega invalida, ki bi ga moral zaposliti za izpolnitev predpisane kvote (prvi odstavek 65. člen ZZRZI).

Za tožečo stranko je bilo glede na število vseh zaposlenih ter število zaposlenih invalidov ugotovljeno, da za doseganje kvote manjkajo v mesecu marcu 2014 4 zaposleni invalidi, tožeča stranka bi jih namreč glede na 6 % kvoto morala zaposliti 5, enega pa je imela zaposlenega. Znesek glavnice tako znaša 1.682,00 €, skupni znesek zamudnih obresti do 23. 6. 2014 pa 5,99 €. Vplačani znesek v višini 552,41 € dne 9. 4. 2014 pa je prvostopni organ upošteval kot plačilo dela obveznosti, saj se na podlagi 93. člena Zakona o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2) najprej poravnajo obveznosti iz naslova neplačanih obveznosti, nato pa šele glavnica po vrstnem redu prej dospele obveznosti.

Tožeča stranka se je zoper prvostopno odločitev pritožila, Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve in enake možnosti pa je kot drugostopni organ z v uvodu navedeno odločbo njeno pritožbo zavrnilo.

Tožeča stranka v tožbi navaja, da je za mesec marec 2014 dne 9. 4. 2014 plačala 552,41 € kot svoj prispevek za zaposlovanje invalidov, saj je v tem mesecu zaposlovala le enega invalida. Razen tega tožeča stranka navaja, da je 3. člen Uredbe v nasprotju s tretjim odstavkom 62. člena ZZRZI in je zato neuporaben za odločanje o obveznostih in pravicah delodajalcev. Tretji odstavek 62. člena ZZRZI je namreč izrecno določil, da se kvote določajo glede na dejavnost delodajalca in glede na stanje kvotnih sistemov v Evropi omejil spodnjo mejo 2 % in zgornjo mejo 6 %. V nasprotju z določilom ZZRZI pa 1. člen Uredbe o spremembah Uredbe o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov določa, da se kvota določi različno po dejavnostih in sicer glede na področja v skladu z Uredbo o standardni klasifikaciji dejavnosti in tako spreminja zakonsko določeno osnovno kategorijo za določanje kvot - dejavnost - v novo kategorijo za določanje kvot - področja dejavnosti. To pa pripelje do razvrstitve posameznih dejavnosti v skupino kvot, kamor glede na določilo tretjega odstavka 62. člena ZZRZI in namen zakonodajalca sploh ne sodijo. Vseh oddelkov po dejavnosti po Uredbi o standardni klasifikaciji dejavnosti je 88 in bi tako določanje kvot po ZZRZI moralo potekati po teh 88. različnih oddelkih dejavnosti. V področje N – druge raznovrstne poslovne dejavnosti, kamor sodi tudi dejavnost potovalnih agencij, organizatorjev potovanj in s potovanji povezanih dejavnosti, ki jo opravlja tožeča stranka, so tako uvrščene še dejavnosti dajanja v najem in zakup, zaposlovanja, varovanja in poizvedovanja, oskrbe stavb in okolice ter pisarniške in spremljajoče poslovne storitvene dejavnosti, ki med seboj niso sorodne po nobenem kriteriju, temveč jih združuje zgolj to, da naj jih ne bi bilo mogoče vsaj po enem opredelilnem elementu uvrstiti v katero od drugih področij.

Če bi se izhajalo iz predpostavke, da je bilo v letu 2007 v tem razredu dejavnosti v Republiki Sloveniji res zaposlenih 6% invalidov, kar sicer ne drži, že kumulativni statistični podatki za dejavnost potovalnih agencij, organizatorjev potovanj in s potovanji povezanih dejavnosti, po katerih je v tej dejavnosti zaposlenih 1% invalidov, kažejo, da določanje kvot za to dejavnost ni mogoče na nivoju področja N, saj gre za izjemno, večkratno odstopanje od povprečja tega področja. Prav tem nevzdržnim razkorakom se je zakonodajalec želel izogniti tudi tako, da se pri oddelku za statistiko dela Statističnega urada RS od leta 2008 vodi število zaposlenih invalidov po posameznih skupinah dejavnosti in ne le odsekih ali celo področjih dejavnosti. Po podatkih tega je bilo v letu 2008 od vseh 707 zaposlenih delavcev v skupini 79.110 6 invalidov, od vseh 850 delavcev v skupini 79.120 2 invalida in od vseh 381 zaposlenih delavcev v skupini 79.900 12 invalidov, kar pomeni na nivoju oddelka dejavnosti komaj nekaj več kot 1%. V letu 2009 se slika ne na ravni skupine ne oddelka dejavnosti ne spreminja bistveno. Tudi v letu 2007, ko je statistični urad vodil evidenco za skupino 63.300 po prejšnji klasifikaciji dejavnosti ne pa tudi za podskupine, je bilo od 2.058 delavcev v tej dejavnosti zaposlenih 23 invalidov oziroma nekaj več kot 1%. Prav nič drugače ni bilo v letu 2005, kot to pokaže opravljena anketa ZTAS pri poslovnih subjektih, ki so tedaj opravljali dejavnost z oznako 63.300, to je dejavnost potovalnih agencij, organizatorjev potovanj ter s turizmom povezanih dejavnosti. Končno nevzdržen razkorak v tem razredu dejavnosti pokaže pregled izpolnjevanja kvot po stanju za september 2011, ki ga je GZS posredoval sklad tožene stranke za zaposlovanje invalidov. Iz njega izhaja, da prihaja znotraj večine posameznih razredov dejavnosti do bistvenih odstopanj med posameznimi oddelki dejavnosti, četudi gre pri posameznih razredih, izvzemši razred N, v katerega je uvrščena tožeča stranka, za vendarle v določeni meri sorodne dejavnosti. Med dejavnostmi z najnižjim in najvišjim odstotkom posameznega področja dejavnosti glede zaposlovanja invalidov prihaja tako do nekajkratnih razlik (B rudarstvo 4 kratnik, E oskrba z vodo 2 kratnik, H promet in skladiščenje 3 kratnik, M strokovne, tehnične dejavnosti 6 kratnik, Q zdravstvo in socialno varstvo 6 kratnik), v dejavnosti N, kamor je uvrščena tudi tožeča stranka, pa je prav zaradi nikakršne povezanosti teh dejavnosti razlika kar 30 kratna.

Tudi v letu 2013 podatki niso bistveno drugačni. V oddelku dejavnosti 79 – dejavnost potovalnih agencij, organizatorjev potovanj in s potovanji povezanih dejavnosti, je po podatkih prvostopnega organa od skupno 1784 zaposlenih le 28 invalidov, kar predstavlja 1,57 %. Nedopustnost določanja kvot po področju dejavnosti potrjujejo odkloni dejanskega odstotka zaposlenih v kar 42 od 83 evidenčno vodenih oddelkih dejavnosti, pri čemer se poudarja, da se podatki za leto 2013 ne ločijo pomembneje od tistih za leto 2011 in tudi ne od tistih za leto 2007 in 2005. Tožeča stranka zatrjuje, da ureditev po Uredbi, na podlagi katere je odločal prvostopni organ, nevzdržno posega v položaj tožeče stranke, ki po številu zaposlenih invalidov večji del časa presega povprečno število zaposlenih invalidov v njeni dejavnosti in jo v primeru, ko za njeno dejavnost ne bi bila predpisana višja kvota od 2 %, kolikor bi morala biti določena za mesec marec 2014, bremeni le prispevek v višini 552,41 €, ki ga je pravočasno in v celoti plačala.

Glede na to je določilo 1. člena Uredbe o spremembah uredbe o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov v nasprotju z določilom tretjega odstavka 65. člena ZZRZI, posledično pa je kršena določba tretjega odstavka 153. člena URS, ki določa, da morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z Ustavo in zakonom. Uredba pa kot podzakonski akt že iz stališča 2. člena Ustave RS ne sme vsebovati določb, za katere po zakonu ni podlage, še zlasti pa ne sme samostojno predpisovati pogojev, s katerimi bi tako posegla v zakonsko ureditev, da bi se spremenila njena vsebina, prav do tega pa prihaja v predmetni zadevi. Sporno določilo Uredbe pa vnaša tudi nesprejemljivo neenakost pri obravnavanju posameznih zavezancev po sporni Uredbi, saj odstotek zaposlenih invalidov na ravni dejavnosti potovalnih agencij, organizatorjev potovanj in s potovanji povezanih dejavnosti ne presega 2 %. Tožeča stranka pa je na podlagi spornega določila Uredbe razvrščena v kvotni razred, v katerem naj bi zaposlovala najmanj 6 % invalidov. Tožeča stranka predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in spremeni tako, da tožeča stranka za mesec marec 2014 ni zavezanka za doplačilo prispevka za vzpodbujanje invalidov v sklad, toženi stranki pa naj se naloži plačilo zneska 1.691,03 € z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 1. 7. 2014 do plačila tožeči stranki. Priglaša tudi stroške upravnega spora in upravnega postopka.

Tožena stranka se v odgovoru na tožbo zavzema za njeno zavrnitev. Ponavlja razloge navedene v prvostopni in drugostopni odločbi, iz katerih izhaja, da kvota za tožečo stranko v skladu z Uredbo znaša 6 %, saj se do sedaj način določitve kvote ni spremenil, ker predlagatelji glede drugačnega načina določene višine kvote niso dosegli soglasja drugih socialnih partnerjev.

Tožba je utemeljena.

Trditev tožeče stranke je, da je izpodbijana odločitev, ki temelji na Uredbi o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov v nasprotju z določilom tretjega odstavka 62. člena ZZRZI, ker je v nasprotju s tem členom tudi sama Uredba, natančneje njen 3. člen.

Prvi odstavek 62. člena ZZRZI določa, da so delodajalci, ki zaposlujejo najmanj 20 delavcev, razen tujih diplomatskih in konzularnih predstavništev, invalidskih podjetij in zaposlitvenih centrov, dolžni zaposlovati invalide v okviru določenega deleža od celotnega števila zaposlenih delavcev (v nadaljnjem besedilu: kvota). Kvoto iz prvega odstavka tega člena določi Vlada Republike Slovenije na predlog ekonomsko socialnega sveta z Uredbo. Kvota je glede na dejavnost delodajalca lahko različna, vendar ne more biti nižja od 2 % in ne višja od 6% od skupnega števila zaposlenih delavcev (tretji odstavek 62. člena ZZRZI). V primeru, da tako izračunana kvota ne predstavlja celega števila, se vrednosti do 0,5% zaokrožijo navzdol, vrednosti od vključno 0,5% pa se zaokrožijo navzgor (četrti odstavek 62. člena ZZRZI).

Prvi odstavek 3. člena Uredbe o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov določa, da se kvota določi različno po dejavnostih, in sicer glede na področja v skladu z Uredbo o standardni klasifikaciji dejavnosti. Dejavnost zavezanca iz prvega odstavka je tista, ki je razvidna iz obvestila o identifikaciji in razvrstitvi po dejavnosti za poslovni subjekt Agencije RS za javno pravne evidence in storitve (drugi odstavek 3. člena Uredbe o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov). V skladu s tretjim odstavkom tega člena se določi 2% kvota za področja dejavnosti: G) trgovina, vzdrževanje in popravila motornih vozil; I) gostinstvo; J) informacijske in komunikacijske dejavnosti; K) finančne in zavarovalniške dejavnosti; M) strokovne, znanstvene in tehnične dejavnosti; O) dejavnost javne uprave in obrambe, dejavnost obvezne socialne varnosti; R) kulturne, razvedrilne in rekreacijske dejavnosti; S) druge sorodne dejavnosti. 3% kvota se določi za naslednja področja dejavnosti: F) gradbeništvo, H) promet in skladiščenje; L) poslovanje z nepremičninami in P) izobraževanje. 6% kvota se določi za področja dejavnosti: A) kmetijstvo in lov, gozdarstvo in ribištvo; B) rudarstvo; C) predelovalne dejavnosti; D) oskrba z električno energijo, plinom in paro; E) oskrba z vodo, ravnanje z odplakami in odpadki, saniranje okolja; N) druge raznovrstne poslovne dejavnosti in Q) zdravstvo in socialno varstvo. Tožeča stranka sodi v področje dejavnosti N, njena glavna in registrirana dejavnost pa je 79.116 – dejavnost potovalnih agencij.

O skladnosti prvega odstavka 62. člena ZZRZI z Ustavo je že odločalo Ustavno sodišče v zadevi U-I-36/06, ko je odločilo, da ta ni v neskladju z ustavo, saj je določitev kvot v javno korist in teža posledic te omejitve ne posega prekomerno v pravico delodajalcev do svobode zaposlovanja. Ta določba zato ni v neskladju s prvim odstavkom 74. člena Ustave RS, ki sicer določa, da je gospodarska pobuda svobodna, vendar pa se po drugem odstavku 74. člena Ustave RS ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo. Takšna ureditev pa tudi ni v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave RS, saj so položaji delodajalcev, ki opravljajo različne dejavnosti, različni. Glede izpodbijanega tretjega odstavka 62. člena ZZRZI pa je Ustavno sodišče zapisalo, da je vrsta dejavnosti, s katero se ukvarja delodajalec, okoliščina, ki bistveno vpliva na dejanski položaj subjekta in s tem na različnost položajev subjektov, ki opravljajo različne dejavnosti, zato zakonodajalec s tem, ko je določil, da mora Vlada pri določitvi višine kvote upoštevati dejavnost zavezanca, ni kršil splošnega načela enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave RS. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 3. in 4. člena Uredbe o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov je sodišče zavrnilo, ker je temeljila na neustavnosti tretjega odstavka 62. člena ZZRZI.

Ustavno sodišče se torej glede v tem upravnem sporu očitane neustavnosti 3. člena Uredbe o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov zaradi neskladja s tretjim odstavkom 62. člena ZZRZI ni ukvarjalo. Zato je moralo o tem tožbenem ugovoru presoditi sodišče v tem upravnem sporu. Sodišče je namreč po določbi 125. člena Ustave RS pri odločanju vezano izključno na ustavo in zakon, ne pa tudi na podzakonske predpise. Če sodišče meni, da podzakonski akt, ki bi ga sicer moralo uporabiti pri sojenju, ni v skladu z Ustavo ali zakonom, ga ne sme uporabiti (t.i. exceptio illegalis).

Trditev tožeče stranke je, da je 3. člen Uredbe o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov v nasprotju s tretjim odstavkom 62. člena ZZRZI, s tem pa je kršen tretji odstavek 153. člena Ustave RS, po katerem morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akti v skladu z ustavo in zakoni. Skladnost pomeni, da se morajo nižji pravni akt gibati v mejah, ki mu jih vsebinsko zarisuje višji pravni akt. Kot je že večkrat v svojih odločbah zapisalo Ustavno sodišče RS (npr. U-I-39/99, U-I-37/10, U-I-444/06, U-I-260/09), je pri tem treba presojati izpodbijano ureditev tudi z vidika drugega odstavka 120. člena Ustave RS, v katerem je urejeno legalitetno načelo, po katerem upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov. To pomeni, da so upravni organi pri svojem delu, torej tudi pri izdajanju predpisov (podzakonskih aktov) vezani na okvir, ki ga določata Ustava in zakon, in niso pristojni izdajati takih aktov brez vsebinske podlage v zakonu. Izrecno zakonsko pooblastilo za izdajo predpisa sicer ni potrebno, vendar pa mora zakon za predpis dajati vsebinsko podlago. To pomeni, da podzakonski akti v vsebinskem smislu ne smejo določati ničesar brez zakonske podlage in zunaj vsebinskih okvirov, ki so določeni v zakonu.

Uredbo o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov je Vlada RS sprejela na podlagi tretjega odstavka 62. člena ZZRZI. Okviri, ki jih za določitev kvote za zaposlovanje invalidov določa navedeno zakonsko določilo so, da je kvota različna glede na dejavnost delodajalca, vendar pa ne manj kot 2 % in ne več kot vključno 6 % od skupnega števila zaposlenih delavcev. Znotraj navedenega razpona je kvota različna glede na dejavnost. Dejavnost je torej tisti razlikovalni znak, glede na katerega se določi kvota znotraj danega razpona.

Uredba o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov v prvem odstavku 3. člena določa, da se kvota določi po dejavnostih različno in sicer glede na področja v skladu z Uredbo o standardni klasifikaciji dejavnosti. Uredba o standardni klasifikaciji dejavnosti v 5. členu določa ravni dejavnosti, ki so: področje (označeno z enomesečno črkovno oznako), oddelek (označen z dvomestno številčno oznako), skupina (označena s trimestno številčno oznako), razred (označen s štirimestno številčno oznako) in podrazred (označen s petmestno številčno oznako). Uredba o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov je kot podlago za različno določitev kvote po dejavnostih določila področja dejavnosti, ki so označena z enomestno črkovno oznako. Po stališču tožeče stranke je takšna ureditev v nasprotju z namenom zakonodajalca, zajetega v tretjem odstavku 62. člena ZZRZI.

Da je vrsta dejavnosti primerno merilo za določitev višine kvote, izhaja tudi iz odločbe Ustavnega sodišča št. RS U-I-36/06. Ustavno sodišče je še zapisalo, da je vrsta dejavnosti, s katero se ukvarja delodajalec, okoliščina, ki bistveno vpliva na dejanski položaj subjekta in s tem na različnost položajev subjektov, ki opravljajo različne dejavnosti. Tudi Vlada RS je v tej zadevi pred Ustavnim sodiščem pojasnila, da je višina kvote odvisna od razmerja med številom vseh zaposlenih delavcev in številom zaposlenih invalidov.

Tožeča stranka je v tožbi obširno pojasnila razlike med številom zaposlenih invalidov glede na število vseh delavcev v posameznem področju dejavnosti. Iz tega izhaja, da so znotraj enega področja dejavnosti, za predmetno zadevo je relevantno področje dejavnosti N, znatne, to je večkratne, razlike glede na podnivoje področja dejavnosti. V skupini 79.110, kamor sodi tožeča stranka pa odstotek invalidov ne presega 2 % glede na število vseh delavcev.

Glede na to, da je bil očitno namen zakonodajalca, da se kvota določi ob upoštevanju razmerja med številom zaposlenih invalidov in številom vseh delavcev, vse to pa glede na dejavnost, je tolikšno odstopanje, kot se pojavi znotraj posameznega področja dejavnosti (to je ravni dejavnosti, označene z enomestno črkovno oznako), tudi po presoji sodišča v nasprotju s tretjim odstavkom 62. člena ZZRZI. Ker iz tega izhaja, da je Uredba v 3. členu v nasprotju z namenom zakonskega določila, na podlagi katerega je bila izdana, je s tem kršeno legalitetno načelo iz drugega odstavka 120. člena Ustave RS. S tem pa je tudi v nasprotju s tretjim odstavkom 153. člena Ustave RS, po katerem morajo biti podzakonski predpisi in drugi splošni akt v skladu z ustavo in z zakoni. Po zgoraj obrazloženem mora sodišče zavrniti uporabo 3. člena Uredbe o določitvi kvot za zaposlovanje invalidov (institut exceptio illegalis).

Ker je sodišče ugotovilo neskladnost 3. člena Uredbe o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov s tretjim odstavkom 62. člena ZZRZI in s tem kršitev drugega odstavka 120. člena in tretjega odstavka 153. člena Ustave RS, se sodišče ni ukvarjalo s tožbenimi zatrjevanji o kršitvi 14. in 22. člena Ustave RS, ki so bila postavljena podredno, to je za primer, da sodišče ne bi ugotovilo neustavnosti na podlagi drugega odstavka 120. člena in tretjega odstavka 153. člena Ustave RS.

Ker je zakonodajalec predpisal kvoto v razponu od 2 % do 6 %, določila uredbe, ki so ta razpon razdelala, pa so neustavna, je treba pri odločitvi upoštevati 2 % kvoto. Tožeča stranka je svojo obveznost v navedeni višini, to je za dva delavca, izpolnila, zato je sodišče izpodbijano odločbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odpravilo.

Sodišče pa ni sledilo zahtevku tožeče stranke, naj toženi stranki naloži plačilo zneska 1.691,03 € z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ker se preveč plačan znesek vrne v skladu z določbami zakona, ki ureja davčni postopek (osmi odstavek 65. člena ZZRZI).

Tožeča stranka je priglasila stroške upravnega postopka in upravnega spora. Te ji je sodišče odmerilo po tar. št. 2200 v višini 217,50 €, po tar. št. 3100 v višini 113,10 €, po tar. št. 2202 v višini 26,10 €, po tar. št. 6000 v višini 7,50 € in tar. št. 6002 20,00 €. Skupaj je sodišče tožeči stranki odmerilo stroške v višini 384,20 € in jih skupaj z DDV v skladu s 25. členom ZUS-1 naložilo v plačilo toženi stranki.