Jedro

Izpodbijani Odlok je akt, ki ga izda občina v okviru izvrševanja ustanoviteljskih pravic na podlagi tretjega odstavka 3. člena ZZ, ki določa, da javne zavode ustanavljajo republika, občine, mesto in druge z zakonom pooblaščene javne pravne osebe. Upoštevaje stališče Vrhovnega sodišča Republike Slovenije v sklepu I Up 518/2012, pri izpodbijanem aktu ne gre za oblastno odločitev, za javno pravni oblastveni posamični akt, ampak za odločitev v okviru izvrševanja ustanoviteljske pravice občine. Ko gre za odločitev v okviru izvrševanja ustanoviteljskih pravic, pa sodno varstvo v upravnem sporu ni možno, saj to ni odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi, v tem primeru zadevnega javnega zavoda, ampak gre za izvrševanje pravice občine iz drugega odstavka 48. člena ZZ, ki izhaja iz ustanoviteljske pravice občine, ki jo ima na podlagi zakona.

Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Mestni svet Mestne občine Celje je na svoji 5. redni seji dne 24. 3. 2015 sprejel izpodbijani Odlok o spremembah in dopolnitvah Odloka o izločitvi organizacijske enote Zdravstveni dom Celje iz Javnega zavoda Zdravstveni center Celje in o ustanovitvi Javnega zavoda Zdravstveni dom Celje, ki je bil objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije, št. 23/2015 z dne 3. 4. 2015 (v nadaljevanju Odlok). Z izpodbijanim Odlokom je bil spremenjen 16. člen Odloka o izločitvi organizacijske enote Zdravstveni dom Celje iz Javnega zavoda Zdravstveni center Celje in o ustanovitvi Javnega zavoda Zdravstveni dom Celje (Uradni list Republike Slovenije, št. 33/92, 82/04, 99/12 in 4/13) tako, da je bilo v prvem odstavku tega člena določeno, da Zdravstveni dom Celje samostojno razpolaga s presežkom prihodkov nad odhodki, ki ga ustvari z opravljanjem svoje dejavnosti kot javne službe (presežek iz javne službe). Presežek iz javne službe sme zavod uporabiti le za opravljanje in razvoj zdravstvene dejavnosti. Z drugim odstavkom tega člena je bilo določeno, da se lahko presežek prihodkov nad odhodki, ki ga Zdravstveni dom Celje ustvari z opravljanjem svoje dejavnosti, ki ni javna služba (presežek iz tržne dejavnosti), zmanjšan za znesek sredstev za delovno uspešnost iz naslova prodaje blaga in storitev na trgu, določen v skladu z veljavnimi predpisi, prenese v proračun ustanovitelja na podlagi sklepa ustanovitelja. Tretji odstavek spremenjenega odloka pa določa, da se lahko presežek, prenesen v proračun ustanovitelja, porabi tudi za opravljanje in razvoj drugih negospodarskih dejavnosti. V prehodnih določbah izpodbijanega akta je določeno, da zavod neporabljeni presežek iz tržne dejavnosti, ki ga je Zdravstveni dom Celje ustvaril do vključno 31. 12. 2014, prenese v proračun ustanovitelja, najkasneje do 30. 6. 2015, na podlagi tega odloka, ter da mora Zdravstveni dom Celje uskladiti svoj Statut z določili tega odloka najkasneje v tridesetih dneh od pričetka veljavnosti tega odloka.

2. Tožeča stranka je zoper izpodbijani Odlok vložila tožbo. V tožbi najprej navaja, da v predmetnem upravnem sporu nastopa v skladu s prvim in tretjim odstavkom 17. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot stranski udeleženec v postopku izdaje izpodbijanega akta in kot zastopnik javnega interesa. Nadalje pojasnjuje, da je predhodno na Ustavno sodišče podala pobudo za začetek postopka ocene ustavnosti in zakonitosti izpodbijanega Odloka, ki jo je to sodišče 17. 11. 2016 zavrglo ter pobudnike napotilo na možnost vložitve tožbe zoper izpodbijani akt pri Upravnem sodišču v roku trideset dni od vročitve sklepa, kar je tožeča stranka storila, zato šteje tožbo kot pravočasno. Tožeča stranka zatrjuje protiustavnost in protizakonitost izpodbijanega Odloka. Pojasnjuje, da so se javni zavodi na področju zdravstva ustanavljali in se ustanavljajo kot negospodarska dejavnost splošnega pomena, torej na nepridobiten način. To je temeljni princip delovanja A, ki izhaja neposredno iz Zakona o zavodih (v nadaljevanju ZZ) in splošno uveljavljenih pravil, s katerimi morajo biti usklajene tudi odločitve ustanovitelja. Če se pri delovanju javnega zavoda in konkretno A ustvari presežek na vložena lastna sredstva, se mora ta porabiti za opravljanje dejavnosti, za katero je bil javni zavod ustanovljen. Poslovanje s presežkom tako ne zapade pod dobiček oziroma t. i. presežek iz tržne dejavnosti, ki bi zapadel ustanovitelju za opravljanje in razvoj drugih negospodarskih dejavnosti. Nadalje navaja, da je bilo z izpodbijanim Odlokom poseženo v načelo pridobljenih pravic, saj je tožena stranka z izpodbijanim aktom zasegla presežek prihodkov nad odhodki, ki jih je A ustvarjal za opravljanje svoje dejavnosti kot javne službe več let. Do uveljavitve izpodbijanega Odloka je A uporabljal presežek prihodkov nad odhodki, ki jih doseže pri opravljanju svoje dejavnosti kot javne službe, za razvoj in medicinsko-tehnološko posodobitev, z ostalimi presežki pa je razpolagal ob soglasju ustanovitelja. Z vsemi ustvarjenimi presežki je torej navedeni zdravstveni dom razpolagal sam. Glede na navedeno tožeča stranka predlaga, da sodišče po izvedenih dokazih (zaslišanju strank, B.B., takratne direktorice A, in C.C., takratnega vodje nemedicinske dejavnosti A, ter branju listinskih dokazov), torej smiselno po opravljeni glavni obravnavi, ugotovi, da je izpodbijani akt nezakonit in se odpravi, toženi stranki pa naloži povrnitev denarnih zneskov, ki jih je tožeča stranka že plačala toženi stranki, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, in plačilo stroškov postopka tožeče stranke, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

3. Tožena stranka je podala odgovor na tožbo, v katerem najprej oporeka obstoju pravnega interesa tožeče stranke v tem upravnem sporu. V zvezi s tem navaja, da tožeča stranka ni bila niti stranka niti stranski udeleženec v postopku izdaje izpodbijanega Odloka, pa tudi ni upravičena zastopati interesov A. Izpodbijani Odlok v ničemer ne posega v pravice oziroma pravne koristi tožeče stranke, ker gre za sindikate s področja zdravstva in zaposlene v A oziroma za njegovo notranjo organizacijsko enoto. Prav tako ni pravne osnove za zatrjevanje tožeče stranke, da je tožbo vložila kot zastopnik javnega interesa. Nadalje tožena stranka oporeka pravočasnosti vložitve tožbe, ker bi jo bilo treba vložiti v tridesetih dneh od objave akta. Če bi se Ustavno sodišče izreklo za nepristojno, bi bila tožba pravočasna, pobuda za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanega Odloka pa je bila s sklepom tega sodišča zavržena. Iz teh razlogov tožena stranka sodišču primarno predlaga, da tožbo zavrže. Tožena stranka nadalje iz previdnosti navaja, da je tožbeni zahtevek tudi sicer neutemeljen. Tožena stranka je imela za takšno spremembo Odloka zakonsko podlago v drugem odstavku 48. člena ZZ, že pred to spremembo pa A ni mogel samostojno razpolagati s presežki iz opravljanja tržne dejavnosti, ker je za to potreboval soglasje ustanovitelja. Tako tožena stranka ugotavlja, da izpodbijani Odlok ni protiustavno ali protizakonito posegel v pridobljene pravice A in pri njem zaposlenih delavcev. Tožena stranka nadalje zavrača zatrjevanje tožeče stranke, da je tožena stranka z izpodbijanim Odlokom zasegla presežek prihodkov nad odhodki, ki jih je A ustvaril iz opravljanja svoje dejavnosti kot javne službe. Izpodbijani Odlok namreč ureja možnost prenosa presežka prihodkov nad odhodki iz tržne dejavnosti v proračun ustanovitelja, in sicer na podlagi sklepa ustanovitelja. V upravnem sporu bi zato bilo mogoče izpodbijati kvečjemu takšne sklepe ustanovitelja, ne pa odloka kot splošnega akta, s katerim se ni odločilo o nobenih pravicah in obveznostih A. Po stališču tožene stranke tudi ni prišlo do posega v pridobljene pravice tožeče stranke, saj je tožena stranka z izpodbijanim Odlokom odločila glede sredstev iz naslova presežka prihodkov nad odhodki, ki so v času njegovega sprejemanja še obstajala, tako da ni šlo za morebitno retroaktivno uporabo izpodbijanega Odloka na sredstva, ki v času njegovega sprejema ne bi več obstajala. Poleg tega je tožeča stranka za razpolaganje s presežkom že po prejšnji ureditvi potrebovala soglasje tožene stranke. Glede na navedeno tožena stranka sodišču poleg primarnega predloga, da tožbo zavrže, predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne, tožeči stranki pa naloži povrnitev stroškov postopka tožene stranke.

4. Med strankama je bilo izmenjanih nekaj pripravljalnih vlog, v katerih sta prerekali stališča nasprotne stranke in vztrajali pri lastnih navedbah iz tožbe in odgovora na tožbo.

K točki I izreka:

5. Sodišče je tožbo zavrglo iz razlogov, navedenih v nadaljevanju obrazložitve sklepa.

6. V upravnem sporu sodišče na podlagi 2. člena ZUS-1 odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. O zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Po drugem odstavku 2. člena ZUS-1 je upravni akt upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Na podlagi četrtega odstavka 5. člena ZUS-1 odloča sodišče v upravnem sporu tudi o zakonitosti aktov organov, izdanih v obliki predpisa, kolikor urejajo posamična razmerja.

7. Sodišče ugotavlja, da tožeča stranka v predmetnem upravnem sporu izpodbija Odlok (t. j. Odlok o spremembah in dopolnitvah Odloka o izločitvi organizacijske enote Zdravstveni dom Celje iz Javnega zavoda Zdravstveni center Celje in o ustanovitvi Javnega zavoda Zdravstveni dom Celje), ki ga je 24. 3. 2015 sprejel Mestni svet tožene stranke. Glede na konkretni izpodbijani akt gre po presoji sodišča za tožbo, vloženo na podlagi četrtega odstavka 5. člena ZUS-1. Izpodbijani Odlok je bil sicer izdan v obliki predpisa, vendar ureja posamična razmerja, saj ureja pravice in obveznosti individualno določene pravne osebe (Zdravstvenega doma Celje), kar pomeni, da njegove določbe veljajo le za posamični javni zavod in urejajo prav njegovo dejavnost. Iz teh razlogov je navedeni Odlok po presoji sodišča mogoče izpodbijati v upravnem sporu, in sicer na podlagi v tem odstavku navedenega določila ZUS-1, ne pa tudi na podlagi 2. člena ZUS-1, kot to zmotno zatrjuje tožeča stranka v svoji prvi pripravljalni vlogi. V nasprotju z opredelitvijo upravnih aktov, o zakonitosti katerih na podlagi 2. člena ZUS-1 odloča sodišče v upravnem sporu, gre v konkretnem primeru za akt, izdan v obliki predpisa.

8. Tudi za vložitev tožbe na navedeni pravni podlagi pa mora tožeča stranka izpolnjevati vse procesne predpostavke. Sodišče je v skladu s prvim odstavkom 36. člena ZUS-1 dolžno opraviti predhodni preizkus tožbe in ugotoviti, ali so izpolnjene procesne predpostavke za njeno vsebinsko obravnavanje, med drugim tudi, ali je bila tožba vložena prepozno, ali tožnik v tožbi uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi, in je po tem zakonu lahko stranka postopka, in ali upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist (pravni interes). Če sodišče ugotovi, da katera od teh procesnih predpostavk, določena v 2., 3. in 6. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 ni izpolnjena (pa tudi katerakoli druga procesna predpostavka iz prvega odstavka tega člena), tožbo s sklepom zavrže. Sodišče je na razloge iz 36. člena ZUS-1 dolžno paziti po uradni dolžnosti ves čas postopka (drugi odstavek 36. člena ZUS-1).

9. Sodišče glede presoje pravočasnosti vložene tožbe ugotavlja, da je bila tožba, v nasprotju z zatrjevanjem tožene stranke, vložena v okviru zakonsko določenega roka. Ni sicer sporno, da je bila tožba vložena po preteku trideset dnevnega roka od objave akta, kar kot začetek teka roka v tovrstnih primerih predpisuje drugi odstavek 23. člena ZUS-1. Vendar je po oceni sodišča pri presoji pravočasnosti vložene tožbe treba upoštevati četrti odstavek 23. člena ZUS-1, ki določa, da se šteje tožba v primeru vložene zahteve ali pobude za oceno ustavnosti aktov iz drugega odstavka tega člena (t. j. aktov organov, izdanih v obliki predpisa, če urejajo posamična razmerja) za pravočasno, če je bila vložena v tridesetih dneh od vročitve odločbe ustavnega sodišča, s katero se je to sodišče izreklo za nepristojno. Kot to pravilno opozarja tožena stranka se Ustavno sodišče z izdanim sklepom, št. U-I-54/16-6 z dne 17. 11. 2016, ni izreklo za nepristojno, ampak je pobudo tožeče stranke za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanega Odloka zavrglo, pri čemer je samo Ustavno sodišče tožečo stranko napotilo na možnost, da v roku trideset dni od vročitve sklepa izpodbija Odlok s tožbo pri Upravnem sodišču. Poleg takšnega napotila, ki ga je Ustavno sodišče dalo tožeči stranki, sodišče ugotavlja, da predstavlja odločitev Ustavnega sodišča, ko je zavrglo pobudo tožeče stranke, po vsebini ugotovitev nepristojnosti odločanja o konkretni pobudi, kar izhaja iz točke 3 obrazložitve sklepa, ko je Ustavno sodišče navedlo, da v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisa ni pristojno presojati posamičnega akta, kar je bil razlog za zavrženje pobude. Iz teh razlogov sodišče ocenjuje, da je predmetna tožba vložena pravočasno.

10. Naslednja procesna predpostavka, ki je med strankama v konkretnem upravnem sporu sporna, je obstoj pravnega interesa tožeče stranke za izpodbijanje predmetnega Odloka. Tožeča stranka mora namreč ves čas postopka izkazovati pravni interes za izpodbijanje akta. Pravni interes pa ima oseba, ki izkaže, da ji je z izpodbijanim aktom neposredno poseženo v njene pravice oziroma pravne koristi, temelječe na ustavi, zakonu ali drugem predpisu. Za obstoj pravnega interesa mora tožeča stranka izkazati, da bi ugoditev njeni tožbi zanjo pomenila določeno pravno korist, ki bi je brez tega ne mogla doseči, oziroma da bi si v primeru ugoditve tožbe izboljšala svoj pravni položaj in pri tem ne zadošča le možnost ugotovitve nezakonitosti upravnega akta. Stranka torej varuje svoje pravne interese in ne javnega interesa.

11. Tožeča stranka v tožbi svoj pravni interes utemeljuje z navedbo, da je tožena stranka z uveljavitvijo Odloka Zdravstvenemu domu Celje onemogočila uporabo zbranih sredstev (ki so v Odloku opredeljena kot presežek prihodkov nad odhodki, ki ga A ustvari z opravljanjem svoje dejavnosti, ki ni javna služba, zmanjšan za znesek sredstev za delovno uspešnost iz naslova prodaje blaga in storitev na trgu, določen v skladu z veljavnimi predpisi) za medicinsko-tehnološko posodabljanje in razvoj ter na ta način oškodovala A in s tem uporabnike njegovih storitev, med kateri so tudi tožniki kot delavci javnega zavoda in kot nosilci javnega interesa, za katerega je bil javni zavod ustanovljen. V prvi pripravljalni vlogi tožeča stranka pojasnjuje, da v tem upravnem sporu varuje le svoj pravni interes in ne interese drugih oseb ali javnega interesa. Nadalje navaja, da gre za zdravstvene delavce, zdravnike in zdravstveno osebje, med katerimi so tudi vsi predsedniki in člani navedenih reprezentativnih sindikatov, kot tudi predstavnici zaposlenih v svetu zavoda in predstavnik strokovnega sveta zavoda. Ponovno pa izpostavlja, da je bil A ustanovljen kot javni zavod za izvajanje javnega interesa, ki ga tožniki zastopajo v svojem lastnem interesu kot pristojni delavci za izvajanje javnega interesa.

12. Po presoji sodišča, ob upoštevanju zakonskih zahtev in ugotovitev, navedenih v točkah 10 in 11 obrazložitve tega sklepa, tožeča stranka s tožbenimi navedbami ni izkazala, da bi bilo z izpodbijanim aktom neposredno poseženo v njene pravice oziroma pravne koristi, temelječe na ustavi, zakonu ali drugem predpisu, pri čemer sodišče ponovno izpostavlja, da stranka v upravnem sporu ne varuje javnega interesa. Takšna ugotovitev velja tako za reprezentativne sindikate (kot tožeča stranka navedene pod tč. 1-4) kot za predstavnici zaposlenih v svetu zavoda in strokovnega sveta A (kot tožeča stranka navedenih pod tč. 5-6). Sodišče pripominja, da bi identični sklep veljal tudi za A kot pravno osebo, ki sicer ni vložila tožbe.

13. Sodišče nadalje pojasnjuje, da je izpodbijani Odlok akt, ki ga izda občina v okviru izvrševanja ustanoviteljskih pravic na podlagi tretjega odstavka 3. člena ZZ, ki določa, da javne zavode ustanavljajo republika, občine, mesto in druge z zakonom pooblaščene javne pravne osebe. Upoštevaje stališče Vrhovnega sodišča Republike Slovenije v sklepu I Up 518/2012, pri izpodbijanem aktu ne gre za oblastno odločitev, za javno pravni oblastveni posamični akt, ampak za odločitev v okviru izvrševanja ustanoviteljske pravice občine. Ko gre za odločitev v okviru izvrševanja ustanoviteljskih pravic, pa sodno varstvo v upravnem sporu ni možno, saj to ni odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi, v tem primeru zadevnega javnega zavoda, ampak gre za izvrševanje pravice občine iz drugega odstavka 48. člena ZZ, ki izhaja iz ustanoviteljske pravice občine, ki jo ima na podlagi zakona.

14. Glede na to, da tožeča stranka pravnega interesa za vložitev tožbe zoper izpodbijani Odlok ni izkazala, saj izpodbijani Odlok očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto korist, je sodišče na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 tožbo zavrglo.

15. Tožeča stranka je sodišču predlagala, da v dokazne namene zasliši stranki in priči ter prebere listinsko dokumentacijo v upravnem spisu, torej je smiselno predlagala, da sodišče opravi glavno obravnavo. Sodišče je o predmetni tožbi ne glede na navedeni predlog odločilo brez glavne obravnave, ker je postopek zaključilo v fazi preverjanja izpolnjevanja formalnih pogojev, v okviru česar je bilo ugotovljeno, da za vsebinsko obravnavo predmetne tožbe nista izpolnjeni zgoraj navedeni procesni predpostavki in tako izvedba predlaganih dokazov ne bi mogla pripeljati do drugačne odločitve. Iz teh razlogov je sodišče odločilo na seji sodnega senata.

K točki II izreka:

16. Odločitev o stroških, ki sta jih priglasili tožeča in tožena stranka, temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrže.